A 286/2008 Úrskurður frá 19. ágúst 2008

ÚRSKURÐUR

Hinn 19. ágúst 2008 kvað úrskurðarnefnd um úrskurðarmál upp svohljóðandi úrskurði í málinu nr. A-286/2008.

Kæruefni
Með bréfi, dags. 15. maí 2008, kærði [...], synjun Heilbrigðisnefndar Suðurlands á beiðni hans, dags. 14. apríl sama árs, um upplýsingar um allar ferðir starfsmanna embættisins til skoðunar og eftirlits varðandi [A] síðustu 18 mánuði auk niðurstaðna þessara heimsókna og skýrslna þar að lútandi.

Málsatvik og málsmeðferð
Atvik málsins eru í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 14. apríl 2008, til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands óskaði kærandi eftir „upplýsingum um allar ferðir starfsmanna Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til skoðunar og eftirlits varðandi [A] síðustu 18 mánuði.“ Einnig óskaði kærandi eftir niðurstöðum þessara heimsókna og skýrslum þar að lútandi. Með bréfi, dags. 23. apríl, synjaði Heilbrigðisnefnd Suðurlands kæranda um aðgang að umbeðnum upplýsingum, að undanskildum þeim bréfum sem send höfðu verið umræddu fyrirtæki þá 18 mánuði sem beiðnin laut að þar sem fram komu formlegar ákvarðanir heilbrigðiseftirlitsins. Nánar tiltekið var kæranda veittur aðgangur að tveimur bréfum heilbrigðiseftirlitsins til [A] dags. 12. og. 18. mars 2008.

Í ákvörðun sinni vísar Heilbrigðisnefnd Suðurlands til þess að starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins séu bundnir þagnarskyldu, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá beri að gæta fyrirmæla 2. mgr. 16. gr. sömu laga þar sem segir að upplýsingar og tilkynningar heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga til fjölmiðla skuli vera efnislega rökstuddar og þess gætt að einstakar atvinnugreinar, stofnanir eða fyrirtæki bíði ekki tjón og álitshnekki að óþörfu. Þær upplýsingar sem óskað hafi verið eftir gætu leitt af sér hættu á að viðkomandi fyrirtæki biði tjón eða álitshnekki að óþörfu, sbr. einnig 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sem verndi sömu hagsmuni og takmarki aðgang almennings að gögnum af þeim sökum. Þá kemur fram í ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar að niðurstöður eftirlits af hálfu starfsmanna séu einungis óformleg vinnuskjöl, sem ætluð séu til eigin afnota heilbrigðiseftirlitsins en feli ekki í sér formlegar eða opinberar ákvarðanir. Þessi gögn séu því undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Með bréfi, dags. 21. maí 2008, var kæran kynnt Heilbrigðisnefnd Suðurlands og henni veittur frestur til 4. júní til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu innan sama frests látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran laut að. Svar heilbrigðisnefndarinnar barst með bréfi, dags. 10. júní, ásamt afritum umbeðinna gagna. Eru þar ítrekuð rök sem fram koma í hinni kærðu ákvörðun en jafnframt vakin athygli á að í þeim gögnum sem óskað hafi verið aðgangs að komi að mati heilbrigðisnefndar fram trúnaðarupplýsingar sem ekki sé talið heimilt að veita aðgang að. Megi þar nefna að við skráningu mála í málakerfi séu t.a.m. skráðar upplýsingar um aðila sem hafa beint kvörtunum til nefndarinnar. Með því að veita aðgang að umbeðnum gögnum sé ekki hægt að tryggja lögboðna trúnaðarskyldu. Í málaskrá sé úrvinnsla kvartana tengd við kvörtun sjálfa og þar með ekki hægt að skilja upplýsingar sem varði þriðja aðila frá úrvinnslunni.

Með bréfi, dags. 18. júní 2008, var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kæru sinnar, m.a. í ljósi umsagnar heilbrigðisnefndarinnar. Erindi þetta var ítrekað með bréfi til kæranda, dags. 11. júlí 2008, og honum veittur frestur til 18. júlí til að koma athugasemdum á framfæri. Svar barst ekki og er því mál þetta tekið til úrskurðar með vísan til 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða

1.
Samkvæmt 10. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, skal ekkert sveitarfélag vera án heilbrigðiseftirlits og greiða sveitarfélögin kostnað við eftirlitið að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir á annan veg. Á grundvelli 11. gr. sömu laga skiptist landið í 10 eftirlitssvæði og skal heilbrigðisnefnd kosin eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar á hverju svæði. Á Suðurlandi er eitt starfssvæði, sbr. 7. tölul. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 7/1998. Með yfirstjórn heilbrigðiseftirlits á því svæði fer heilbrigðisnefnd Suðurlands. Hlutverk heilbrigðisnefnda er að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna, reglugerða settum samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á, sbr. 13. gr. laganna. Samkvæmt 15. gr. ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla.

Í gögnum málsins virðist ýmist um það að ræða að tiltekin bréf eða önnur skjöl málsins séu rituð á vegum Heilbrigðiseftirlits Suðurlands eða af tilteknum heilbrigðisfulltrúum fyrir hönd heilbrigðisnefndar Suðurlands. Breytir það þó engu um að hin kærða ákvörðun telst tekin á vegum heilbrigðisnefndar Suðurlands og að heimild til töku þeirrar ákvörðunar var á forræði nefndarinnar, eða eftir atvikum starfsmanna nefndarinnar fyrir hennar hönd.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau gögn sem heilbrigðisnefnd Suðurlands hefur látið nefndinni í té. Samtals er um að ræða 39 skjöl. Tvö þeirra hafa þegar verið afhent kæranda, þ.e. bréf Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til [A], dags. 12. mars 2008, og bréf til sama fyrirtækis, dags. 18. sama mánaðar. Á afriti sem kæranda var afhent af síðara bréfinu hafði verið strikað yfir nokkurn hluta þeirra upplýsinga sem þar komu fram. Í skýringum heilbrigðisnefndar Suðurlands til úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. júní 2008, kemur fram að ástæða þessa sé sú að í yfirstrikuðum þætti bréfsins sé fjallað um starfsemi fyrirtækis í eigu [A] en ekki [A] sjálfs sem upplýsingabeiðni kæranda hafi beinst að. Óyfirstrikað eintak bréfsins, sem úrskurðarnefndin hefur fengið afhent, staðfestir þessar skýringar. Hinar yfirstrikuðu upplýsingar teljast því ekki upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að og með vísan til þess verður ekki gerð athugasemd af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál við að kæranda hafi verið afhent umrætt bréf með yfirstrikunum.

Gögn málsins samanstanda að öðru leyti af 26 útprentunum úr málaskrá Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, þar sem tilteknar upplýsingar (minnisatriði) hafa verið færð inn á svonefnda forsíðu viðkomandi máls í málaskrárkerfi, 10 útprentunum af tölvupóstsamskiptum starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins við einstaklinga, og eftir atvikum við fyrirsvarsmenn [A], í tilefni af kvörtunum einstaklinga vegna lyktar frá [...] og einu minnisblaði, dags. 5. mars 2007, sem unnið er af starfsmönnum heilbrigðiseftirlitsins fyrir fund heilbrigðisnefndar Suðurlands.

Umrætt minnisblað, dags. 5. mars 2007, geymir upplýsingar sem fallið geta undir þá beiðni sem kærandi hefur lagt fram í máli þessu. Þær 10 útprentanir af tölvupóstsamskiptum starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins við einstaklinga í tilefni af kvörtunum vegna lyktar frá [...] geyma á hinn bóginn aðeins svör starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins við fyrirspurnum eða kvörtunum viðkomandi einstaklinga. Umrædd tölvupóstsamskipti bera hvorki með sér upplýsingar um ferðir starfsmanna Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til skoðunar og eftirlits varðandi [A] né niðurstöður þessara heimsókna eða skýrslur þar að lútandi. Falla umrædd tölvupóstsamskipti því utan þeirra gagna sem kærandi hefur óskað aðgangs að.

Tólf af 26 nefndum útprentunum af forsíðum mála úr málaskrárkerfi heilbrigðiseftirlitsins geyma aðeins upplýsingar um kvartanir ýmist tilgreindra eða ótilgreindra aðila vegna [...]. Skjöl þessi geyma ekki upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að, þ.e. um ferðir starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins til skoðunar og eftirlits varðandi [A], niðurstöður þessara heimsókna og skýrslur þar að lútandi. Falla umrædd skjöl því utan máls þessa. Í þremur af nefndum 26 útprentunum koma fram minnispunktar starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins vegna símtala við aðila í [sveitarfélaginu X] sem þurrka eða bræða fiskafurðir. Í þessum skjölum koma ekki fram upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Falla þau því einnig utan máls þessa. Hið sama er að segja um eina af umræddum útprentunum sem aðeins geymir upplýsingar um skoðun á öðru fyrirtæki en [A]. Fellur það skjal því einnig utan þeirra gagna er kærandi hefur óskað aðgangs að.

Af framangreindu leiðir að 16 af þeim 26 útprentunum af forsíðum mála úr málaskrárkerfi Heilbrigðiseftirlits Suðurlands sem fylgdu athugasemdum heilbrigðisnefndarinnar til úrskurðar¬nefndar geta ekki talist innihalda upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í tíu af nefndum 26 útprentunum af forsíðum mála er á hinn bóginn að finna minnisatriði um eftirlitsferðir starfsmanna Heilbrigðiseftirlits Suðurlands í starfstöð [A]. Þessi gögn innihalda því upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að og ber því að leysa úr því í máli þessu hvort kæranda hafi réttilega verið synjað um aðgang að þeim. Er hér um að ræða eftirfarandi skjöl:

1) Skjal, dags. 23. nóvember 2006, númer 1716.
2) Skjal, dags. 4. desember 2006, númer 1720.
3) Skjal, dags. 8. febrúar 2007, númer 1873.
4) Skjal, dags. 5. mars 2007, númer 1257.
5) Skjal, dags. 3. apríl 2007, númer 1978.
6) Skjal, dags. 17. desember 2007, númer 2780.
7) Skjal, dags. 19. desember 2007, ónúmerað en er um sömu eftirlitsheimsókn og skjal dags. 17. sama mánaðar.
8) Skjal, dags. 18. mars 2008, númer 2794.
9) Skjal, dags. 21. apríl 2008, númer 2798.
10) Skjal, dags. 21. apríl 2008, ónúmerað en sama efnis og skjal dags. 21. sama mánaðar.

Af gögnum málsins, og svörum heilbrigðisnefndar Suðurlands til úrskurðarnefndarinnar, verður ráðið að í skjalasafni heilbrigðiseftirlitsins liggi ekki fyrir fleiri gögn sem fallið geta undir beiðni kæranda um aðgang að gögnum í fórum stjórnvalda sem hér er til umfjöllunar. Ekkert liggur fyrir í máli þessu sem gefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál tilefni til að efast um réttmæti þess. Með vísan til þessa verður í máli þessu að taka afstöðu til synjunar heilbrigðisnefndar Suðurlands á að veita kæranda aðgang að síðastgreindum tíu útprentunum af forsíðum mála úr málaskrárkerfi Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, þar sem fram koma minnisatriði um eftirlitsferðir starfsmanna heilbrigðiseftirlitsins í starfstöð [A], og aðgang að minnisblaði, dags. 5. mars 2007, unnið af starfsmönnum Heilbrigðiseftirlits Suðurlands fyrir fund heilbrigðisnefndar Suðurlands.

2.
Í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006, segir orðrétt svo: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Stjórnvöldum er þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr.“

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Á þessu er þó sú takmörkun að veita skal aðgang að vinnuskjölum hafi þau að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Þau skjöl sem tilgreind eru hér að framan, og teljast til gagna sem kærandi hefur í máli þessu óskað aðgangs að, geyma öll ákveðin minnisatriði, sem telja má líklegt að rituð séu af starfsmönnum Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til eigin afnota og eftir atvikum fyrir fund heilbrigðisnefndar. Með vísan til þess hins vegar að í þessum skjölum koma fram upplýsingar sem beiðni kæranda nær sýnilega til, og er a.m.k. ekki að finna í öðrum gögnum sem fyrir liggja í máli þessu verður, ekki séð að aðgangur að þeim verði takmarkaður á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í 5. gr. upplýsingalaga kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að „gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á“. Í síðari málsl. ákvæðisins segir að sömu takmarkanir gildi „um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Í þessu sambandi kemur einnig til skoðunar ákvæði 16. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, en það hljóðar svo:

„Þeir sem starfa samkvæmt lögum þessum eru bundnir þagnarskyldu um atriði er varða framleiðslu- og verslunarleynd. Sama gildir um atriði sem þeir fá vitneskju um og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls.
Upplýsingar og tilkynningar heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga til fjölmiðla skulu vera efnislega rökstuddar og þess gætt að einstakar atvinnugreinar, stofnanir eða fyrirtæki bíði ekki tjón og álitshnekki að óþörfu. Sama gildir um aðra sem starfa samkvæmt lögum þessum.“

Samkvæmt síðari málsl. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga takmarka almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður á hinn bóginn dregin sú ályktun að sérákvæði í lögum um þagnarskyldu geta takmarkað rétt almennings til aðgangs að gögnum, umfram þær takmarkanir sem fram koma í upplýsingalögum sjálfum. Í síðari málsl. tilvitnaðrar 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 felst almennt ákvæði um þagnarskyldu. Fyrri málsliðurinn inniheldur á hinn bóginn sérreglu, þar sem nánar eru tilgreindar þær upplýsingar sem leynt skulu fara. Með vísan til þess að þar er sérstaklega vísað til atriða „er varða framleiðslu- og verslunarleynd“ verður þó að telja að þær upplýsingar sem undir ákvæðið geta fallið séu almennt einnig varðar af ákvæði 5. gr. upplýsingalaga hvað varðar takmörkun á rétti almennings til aðgangs að þeim. Í 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 er að finna ákvæði sem sérstaklega lýtur að framsetningu heilbrigðiseftirlits á upplýsingum og tilkynningum til fjölmiðla. Það ákvæði á ekki með beinum hætti við í máli þessu þó ekki verði útilokað að efni þess geti haft áhrif á það hvaða upplýsingar heilbrigðiseftirlitinu er almennt heimilt að láta almenningi í té.

Í gögnum málsins koma fram upplýsingar um eftirlitsheimsóknir heilbrigðisfulltrúa í starfsstöð [A] auk þess að í minnisblaði, dags. 5. mars 2008, sem unnið var fyrir fund heilbrigðisnefndar Suðurlands, koma fram minnispunktar heilbrigðisfulltrúa vegna starfsleyfisskilyrða fyrirtækisins. Í upphaflegri ákvörðun heilbrigðisnefndar Suðurlands um synjun á aðgangi kæranda að umbeðnum gögnum er vísað til þess að beiðnin lúti að upplýsingum um framkvæmd eftirlits með starfsemi tiltekins fyrirtækis í [sveitarfélaginu X]. Þessar upplýsingar séu háðar trúnaði, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 16. gr. laga nr. 7/1998. Af þessu tilefni bendir úrskurðarnefnd um upplýsingamál á að aðgangi að gögnum, sem bera með sér upplýsingar um heilbrigðiseftirlit á grundvelli laga nr. 7/1998, verður ekki synjað á þeim grundvelli einum að í þeim komi fram upplýsingar um slíkt eftirlit. Meta verður efnislegt innihald hvers gagns fyrir sig með hliðsjón af því hvort í því komi fram upplýsingar sem rétt sé að takmarka aðgang almennings að vegna hagsmuna þess fyrirtækis sem eftirlit beinist að, eða eftir atvikum vegna hagsmuna annarra aðila sem þar eru tilgreindir.

Þær upplýsingar sem fram koma í gögnum málsins eru mjög misítarlegar. Í þeim tíu útprentunum af forsíðum mála úr málaskrárkerfi Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og tilgreindar eru undir lið 1 hér að framan kemur hvergi fram mat starfsmanna heilbrigðiseftirlits á því hvort lykt eða önnur atriði sem tengjast starfsemi fyrirtækisins séu með þeim hætti að ekki samræmist starfsleyfi eða öðrum viðeigandi reglum. Í þremur af umræddum tíu skjölum kemur fram að skoðun hafi verið framkvæmd vegna kvörtunar eða að kvörtun hafi verið rædd við forsvarsmenn fyrirtækisins um leið og skoðun fór fram. Þær upplýsingar, þ.e. að kvörtun hafi borist, án þess að þeim fylgi mat starfsmanna heilbrigðiseftirlits á réttmæti þeirra geta vart talist þess eðlis að þær séu til þess fallnar að valda því fyrirtæki sem eftirlit beinist að tjóni einar og sér verði þær gerðar aðgengilegar almenningi. Verður aðgangur að þeim því hvorki takmarkaður á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga né á grundvelli ákvæðis 16. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hið sama á við um minnisblað heilbrigðisfulltrúa, dags. 5. mars 2008, og unnið var fyrir fund heilbrigðisnefndar Suðurlands.

3.
Með vísan til framangreinds ber að veita kæranda aðgang að tíu áður tilgreindum útprentunum af forsíðum mála úr málaskrárkerfi Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og fylgdu athugasemdum heilbrigðisnefndarinnar til úrskurðar¬nefndar um upplýsingamál. Þá ber að veita kæranda aðgang að minnisblaði, dags. 5. mars 2007, sem ritað var fyrir fund heilbrigðisnefndar Suðurlands 6. sama mánaðar.

Úrskurðarorð
Heilbrigðisnefnd Suðurlands ber að veita kæranda, [...], aðgang að eftirfarandi útprentunum af forsíðum mála úr málaskrárkerfi Heilbrigðiseftirlits Suðurlands sem fylgdu athugasemdum heilbrigðisnefndarinnar til úrskurðar¬nefndar:

1) Skjal, dags. 23. nóvember 2006, númer 1716.
2) Skjal, dags. 4. desember 2006, númer 1720.
3) Skjal, dags. 8. febrúar 2007, númer 1873.
4) Skjal, dags. 5. mars 2007, númer 1257.
5) Skjal, dags. 3. apríl 2007, númer 1978.
6) Skjal, dags. 17. desember 2007, númer 2780.
7) Skjal, dags. 19. desember 2007, ónúmerað en er um sömu eftirlitsheimsókn og skjal dags. 17. sama mánaðar.
8) Skjal, dags. 18. mars 2008, númer 2794.
9) Skjal, dags. 21. apríl 2008, númer 2798.
10) Skjal, dags. 21. apríl 2008, ónúmerað en sama efnis og skjal dags. 21. sama mánaðar.
 
Þá ber að veita kæranda aðgang að minnisblaði, dags. 5. mars 2007, sem ritað var fyrir fund heilbrigðisnefndar Suðurlands 6. sama mánaðar.

Friðgeir Björnsson
formaður

                                   Ólafur E. Friðriksson                                                       Trausti Fannar Valsson