A 292/2008 Úrskurður frá 22. desember 2008
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2008 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. 292/2008.
Kæruefni
Hinn 9. október 2007 kærðu [...] ófullnægjandi svör Mosfellsbæjar við erindum þeirra þar sem óskað var aðgangs að gögnum vegna ákvarðanatöku bæjarins um lagningu tengibrautar frá Helgafellslandi um Álafossveg að Vesturlandsvegi. Kom fram í kærunni að síðast hefðu þau sent Mosfellsbæ erindi með bréfi, dags. 13. september 2007 sem ekki hefði fengist svar við.
Málsatvik
Upphaf máls þessa er að rekja til þess að 22. febrúar 2007 fóru kærendur þess á leit við Mosfellsbæ að þeim yrðu látin í té „...afrit af þeim gögnum sem styðja ákvörðun bæjaryfirvalda í Mosfellsbæ um staðsetningu tengibrautar“ úr Helgafellslandi um Álafossveg að Vesturlandsvegi. Með bréfi, dags. 25. júní 2007, til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kærðu kærendur synjun Mosfellsbæjar á því erindi. Með úrskurði nefndarinnar, dags. 20. september 2007 í máli nr. A-265/2007, var kærunni vísað frá með vísan til þess að ekki yrði séð að fullreynt væri hvort kærendum hefði verið synjað um aðgang að gögnum af hálfu bæjarins. Í úrskurðinum var jafnframt á það bent að samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bæri stjórnvöldum að veita aðila nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, eftir því sem við yrði komið, reyndist beiðni um aðgang að gögnum ónákvæm. Kærandi gæti því snúið sér á ný til Mosfellsbæjar og leitað eftir leiðbeiningum og aðstoð við afmörkun á erindi sínu þannig að Mosfellsbær gæti tekið efnislega afstöðu til þess.
Í bréfi sem kærendur rituðu Mosfellsbæ, dags. 13. september 2007, kemur fram að þeir telji að í stjórnsýslu Mosfellsbæjar sé til mál um tengibraut frá Helgafellslandi um Álafossveg og að Vesturlandsvegi og að innan stjórnsýslu Mosfellsbæjar hafi verið fjallað um það mál og teknar ákvarðanir því tengdar. Þá er í bréfinu ítrekað að farið sé fram á lista yfir þau gögn sem tilheyri viðkomandi máli.
Á þeim tíma er kæra sú sem hér er til meðferðar, dags. 9. október 2007, barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafði kærendum ekki borist svar við erindi þeirra, dags. 13. september.
Málsmeðferð
Í tilefni af erindi kærenda til úrskurðarnefndarinnar ritaði nefndin kærendum bréf, dags. 29. október 2007. Kemur þar fram að eins og málið liggi fyrir sé ljóst að ekki sé um það að ræða að kærendum hafi verið synjað um aðgang að gögnum í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ekki sé því tilefni til að úrskurðarnefndin fjalli frekar um málið að svo stöddu. Hins vegar hafi nefndin tekið þá ákvörðun að rita Mosfellsbæ í þeim tilgangi að kanna hvort síðasta bréfi kærenda hafi verið svarað í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Að fengnum svörum bæjarins verði kærendum kynnt ákvörðun nefndarinnar um frekari meðferð málsins af hennar hálfu.
Með bréfi, dags. sama dag eða 29. október 2007, var fram komin kæra kynnt Mosfellsbæ. Fór nefndin þess á leit við bæinn að upplýst yrði eigi síðar en 7. nóvember hvort síðasta bréfi kærenda, dags. 13. september 2007, hefði verið svarað og hvort kærendum hefðu eftir atvikum verið veittar nánari leiðbeiningar um afmörkun fyrirspurnar. Að fengnum svörum Mosfellsbæjar yrði tekin ákvörðun um frekari meðferð málsins af hennar hálfu. Kærendum var sent afrit þessa bréfs.
Svar Mosfellsbæjar barst úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 1. nóvember 2007. Fylgdi því afrit af svari til kærenda, dags. 16. október, vegna bréfs þeirra til bæjarins, dags. 13. september. Í umræddu svari bæjarins til kærenda segir m.a. svo:
„Varðandi ítrekun þína í bréfi til Mosfellsbæjar mótteknu þann 18. september 2007. Þar óskar þú aftur eftir því að bæjarritari sendi þér skjalalista yfir þau gögn er notuð voru til grundvallar ákvarðana um val á staðsetningu á legu tengibrautar innan stjórnsýslu Mosfellsbæjar.
Undirritaður vísar til bréfs síns f.h. Mosfellsbæjar dags. 7. september 2007 þar sem þess var óskað að þú skilgreinir betur hvaða lista um sé að ræða með því að tilgreina nr. erindis, heiti fundar, tilefni o.sv.frv. Einnig er í bréfinu minnt á að fyrstu hugmyndir um tilvitnaða tengibraut koma fram í aðalskipulagi frá árinu 1983.“
Síðar í bréfinu segir svo:
„Þess er því enn og aftur óskað að þú gerir betur grein fyrir þeim gögnum sem við er átt, til þess að unnt sé að afgreiða beiðni þína, t.a.m. með því að tilgreina nr. erindis, heiti fundar, tilefni o.sv.frv. Í þessu sambandi er vísað til 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem segir, að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli annað hvort afmarka beiðni sína við tiltekin gögn máls eða við öll gögn tiltekins máls án þess að tilgreina einstök gögn þess.
Einnig er minnt á að ennþá stendur til boða að koma á bæjarskrifstofuna og fá að fara þar í gegnum gögn sem fyrir liggja og kynnu að vera að einhverju leyti þau gögn sem þú leitar eftir, sbr. svar Mosfellsbæjar til úrskurðarnefndarinnar á sínum tíma.“
Í kjölfar fundar úrskurðarnefndarinnar þann 30. nóvember 2007 var kærendum með bréfi, dags. 1. desember 2007, sent svar Mosfellsbæjar til upplýsingar og jafnframt leitað upplýsinga frá þeim um hvort þeir hefðu nýtt sér boð bæjarins um að fara á skrifstofur hans í því skyni að skoða gögn og fá leiðbeiningar um afmörkun á beiðni um upplýsingar. Í kjölfar símtals sem einn nefndarmanna átti við annan kærandann þann 12. desember var kærendum á ný sent bréf, dags. 14. sama mánaðar. Segir þar m.a. svo:
„Með vísan til símtals sem nefndarmaður í úrskurðarnefnd um upplýsingamál átti við [...] 12. desember sl. fer nefndin þess á leit við yður að þér gerið nefndinni grein fyrir því hvort möguleiki sé að tilgreina það mál sem beiðni yðar um gögn lýtur að með nákvæmari hætti en þegar hefur verið gert, s.s. með því að tilgreina tiltekna ákvörðun, eða ákvarðanir, sem teknar hafa verið í því máli sem um ræðir á fundum bæjarstjórnar, bæjarráðs eða annarrar nefndar sveitarfélagsins. Ef svo er þá er þess einnig óskað að þér látið nefndinni í té þá tilgreiningu á málinu með skriflegum hætti eigi síðar en föstudaginn 21. desember nk.“
Svar barst frá kærendum með bréfi, dags. 19. desember 2007. Kemur þar fram í fyrsta lagi að kærendur ítreka beiðni um afhendingu gagna sem varði val á staðsetningu tengibrautar úr Helgafellslandi um Álafossveg að Vesturlandsvegi. Kærendur gera öðru lagi athugasemdir við að þurfa að lista upp gögn sem þeir telja ekki til. Þá vísa kærendur sérstaklega til þess að í grein eftir Pétur Blöndal blaðamann, sem birtist í Morgunblaðinu 2. september 2007, komi fram að blaðamaður hafi fengið afhentar hjá Mosfellsbæ fjórar möppur sem merktar hafi verið „Gögn vegna Helgafellsvegar“. Í niðurlagi bréfsins segir svo: „Biðjum við enn og aftur um að fá afrit og afhent gögnin sem bæjaryfirvöld segja að séu til eftir áratugalangar rannsóknir með tilvísanir í ummæli forseta bæjarstjórar og bæjarstjóra Mosfellsbæjar í blaðagrein Morgunblaðsins“.
Með bréfi, dags. 23. janúar 2008, var ofangreint svar kærenda sent Mosfellsbæ, og bænum veittur frestur til 31. sama mánaðar til að gera athugasemdir við fram komnar athugasemdir kærenda. Svar barst úrskurðarnefnd með bréfi Mosfellsbæjar, dags. 13. febrúar 2008. Í tilefni af svari Mosfellsbæjar ritaði úrskurðarnefndin bænum bréf, dags. 6. mars 2008. Þar er í upphafi vísað til þess að í svari bæjarins komi fram að Mosfellsbær hafi „tekið saman mikið safn gagna sem kærendum [hafi] verið boðið að koma og fletta í gegnum svo sem marg oft áður [hafi] komið fram“ og óskað nánari skýringa bæjarins á umræddu gagnasafni, tilgang þess að safnið hafi verið tekið saman, hvenær það hafi verið gert og um efni þeirra gagna sem fyrir liggi í safninu. Í öðru lagi var í bréfinu vísað til þess að í bréfi kærenda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. janúar 2008, sem bænum hefði þegar verið kynnt, væri vísað til tiltekinnar blaðagreinar í Morgunblaðinu þar sem fram komi að tiltekinn blaðamaður hafi fengið aðgang að fjórum möppum úr stjórnsýslu bæjarins sem merktar hafi verið „Gögn vegna Helgafellsvegar“. Óskaði nefndin eftir upplýsingum um hvort umræddar fjórar möppur lægju fyrir í skjalasafni bæjarins, og ef svo væri rökstuðningi fyrir því að kærendum hefði ekki verið afhent afrit þeirra gagna sem í þeim væri að finna. Í þriðja lagi vék nefndin að þeirri afstöðu bæjaryfirvalda í Mosfellsbæ að kærendum hefði í raun enn ekki verið synjað um aðgang tiltekinna gagna. Um það atriði sagði m.a. svo í bréfinu:
„Í bréfi bæjarins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. febrúar sl., kemur fram að bærinn hafi ekki neitað kærendum um aðgang að gögnum. Þessi ummæli verður að skilja svo að af hálfu Mosfellsbæjar sé litið svo á að enn hafi ekki verið tekin ákvörðun í tilefni af beiðni kærenda um upplýsingar. Af þessu tilefni er athygli vakin á því að skv. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 ber stjórnvaldi að taka svo fljótt sem verða má ákvörðun um það hvort verða eigi við beiðni um aðgang að gögnum. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal skýra þeim, sem fer fram á aðgang að gögnum frá ástæðum tafa og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Þá ber að tilkynna skriflega synjun beiðni, sbr. 13. gr. sömu laga.
Sé það afstaða Mosfellsbæjar að beiðni kærenda hafi enn ekki verið afgreidd er því hér með beint til bæjarins að svo verði gert eins fljótt og við verður komið og eigi síðar en þriðjudaginn 18. mars nk.“
Tekið skal fram að í bréfinu höfðu áður verið rakin almenn sjónarmið um skyldu stjórnvalda til að gefa viðkomandi aðila færi á að afmarka beiðni sína betur, sbr. til hliðsjónar 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, væri það afstaða stjórnvalda að beiðni um aðgang að gögnum væri ekki nægilega skýr.
Svör Mosfellsbæjar bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 19. maí 2008. Fylgdi svarinu afrit af bréfi til kærenda, dags. sama dag, þar sem fram kemur að bærinn hafi ákveðið að veita þeim í heild sinni aðgang að samanteknum gögnum bæjarins, þ.e. gagnamöppum sem kærendum hafi áður verið boðið að koma og kynna sér á bæjarskrifstofum. Segir í bréfinu að umrædd gögn beri heitið „Gögn vegna Helgafellsvegar“ og séu þau í fjórum köflum sem afhendist með vísan til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Samtals sé um að ræða ljósrit 630 blaðsíðna.
Úrskurðarnefndin ritaði af þessu tilefni bréf til kærenda, dags. 22. maí 2008, þar sem fram kom að með vísan til ákvörðunar Mosfellsbæjar frá 19. maí væri ekki tilefni fyrir nefndina til að hafast frekar að í málinu nema kærendur teldu enn að þeim hefði verið synjað um aðgang að einhverjum umbeðnum gögnum. Svar barst frá kærendum með tölvubréfi þann 10. júlí 2008. Í því segir m.a. svo:
„...við fengum afhent gögn en ekki gögnin sem við höfum ítrekað beðið um að fá afhent, heldur gögn er fjalla um deiliskipulag tengibrautar frá árinu 2005 og fram að 2008.
Við báðum um í kæru okkar gögn er vísað er í og eiga að vera til grundvallar ákvörðun um lagningu tengibrautar, þ.e.a.s. frá árunum 1994-2004. En sú staðhæfing bæjaryfirvalda og í raun krafa skipulagsyfirvalda við skipulagsgerð sveitarfélaga, á að hafa átt sér stað virðist vera úr lausu lofti gripin og bæjaryfirvöld farið með rangt mál í fjölmiðlum, fullyrðingum til skipulagsyfirvalda, annarra stofnana svo og á íbúafundum.
Viljum við fá fram í dagsljósið svo enginn leiki vafi um að gögnin eru ekki til og hafa aldrei verið til...
Viljum við halda kröfu okkar áfram og teljum að beiðni okkar hafi í engu verið fullnægt. Umbeðin gögn hafa ekki verið afhent til okkar af hálfu bæjaryfirvalda Mosfellsbæjar. Um sýndarleik var að ræða.“
Úrskurðarnefndin ritaði Mosfellsbæ á ný bréf, dags. 21. júlí 2008, þar sem óskað var afstöðu nefndarinnar til erindis kærenda. Sérstaklega óskaði nefndin eftir upplýsingum um það hvort í fórum bæjarins lægju fyrir fleiri gögn sem vörðuðu vegalagningu í Helgafellslandi en þau sem kærendum hefðu þegar verið afhent. Var þess óskað að svar bærist eigi síðar en 31. sama mánaðar.
Svar barst frá Mosfellsbæ með bréfi, dags. 7. nóvember 2008. Þar kemur í fyrsta lagi fram að í bréfi kærenda til úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 7. desember 2007 hafi verið vísað til fjögurra tilgreindra mappa, sem merktar hafi verið „Gögn vegna Helgafellsvegar“. Þessar möppur hafi nú verið afhentar kærendum, sbr. ákvörðun bæjarins frá 19. maí 2008. Þessar möppur séu það „safn gagna“ sem vísað hafi verið til í bréfum bæjarins til úrskurðarnefndarinnar og ekki sé vitað til þess að fyrir liggi í skjalasafni bæjarins fleiri gögn varðandi vegalagningu í Helgafellslandi en þau sem þegar hafi verið afhent kærendum. Er þó tekið fram í því sambandi að í þegar afhentum gögnum sé að finna allnokkrar tilvísanir í númer mála sem fyrir liggi í skjalasafni bæjarins, en að hve miklu leyti þar sé um að ræða sömu gögn og þegar hafi verið afhent kærendum hafi ekki verið tekið sérstaklega saman.
Niðurstaða
1.
Mál þetta hefur tekið langan tíma í meðferð úrskurðarnefndarinnar. Að hluta til er skýringa á því að leita í mistökum við skipulag á málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar sjálfrar. Að stórum hluta valda þó því atvik er varða kærða, Mosfellsbæ. Bærinn tók ekki skýra ákvörðun í máli kærenda fyrr en 19. maí 2008 þrátt fyrir að kærendur hefðu þá um nokkurra mánaða skeið ítrekað óskað aðgangs að gögnum í fórum bæjarins og að úrskurðarnefndin hefði einnig á sama tíma haft mál þeirra til meðferðar. Enn fremur verður að telja að svör bæjaryfirvalda til úrskurðarnefndarinnar hafi í nokkrum tilvikum verið síðbúin umfram ástæður og það tafið meðferð málsins..
2.
Eins og rakið hefur verið beinist kæra máls þessa að afgreiðslu Mosfellsbæjar á beiðni kærenda um aðgang að gögnum vegna ákvarðanatöku bæjarins um lagningu tengibrautar frá Helgafellslandi um Álafossveg að Vesturlandsvegi. Með bréfi, dags. 19. maí 2008, tók Mosfellsbær þá ákvörðun að veita kærendum aðgang að fjórum tilgreindum möppum sem bera heitið „gögn vegna Helgafellsvegar“, samtals um 630 blaðsíður, en í möppunum mun vera að finna gögn sem bærinn safnaði saman um þessa vegalagningu. Í bréfi bæjarins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. nóvember 2008, kemur fram að ekki sé vitað til þess að í skjalasafni bæjarins liggi fyrir fleiri gögn um vegalagningu í Helgafellslandi en þau sem þegar hafi verið afhent kærendum. Þar er þó tekið fram að í þessum gögnum sé að finna allnokkrar tilvísanir í málsnúmer í málaskrá bæjarins, en að hve miklu leyti þau mál innihaldi sömu gögn og þegar hafi verið afhent kærendum hafi ekki verið tekið saman.
Í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að heimilt sé að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurði um ágreininginn. Hið sama gildi um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Í 1. mgr. 10. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, kemur einnig fram að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau gögn máls sem hann óski að kynna sér en jafnframt geti hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða. Af svörum Mosfellsbæjar verður ráðið að kærendum hafi þegar verið afhent öll gögn sem fyrir liggi í stjórnsýslu bæjarins og sérstaklega hafi verið safnað saman vegna ákvörðunartöku um lagningu tengibrautar frá Helgafellslandi um Álafossveg að Vesturlandsvegi. Verður að telja sú afgreiðsla bæjarins sé í samræmi við þá beiðni um aðgang að gögnum sem kærendur hafa lagt fram í máli þessu og þá tilgreiningu gagna sem fram kemur í beiðninni. Eins og beiðni kærenda er úr garði gerð, og með hliðsjón af skýringum Mosfellsbæjar í málinu, verður að telja að bærinn hafi orðið við beiðninni að fullu.
Tekið skal fram að samkvæmt skýringum Mosfellsbæjar er í því gagnasafni sem kærendum hefur verið afhent að finna allnokkrar tilvísanir í númer tiltekinna mála sem fyrir liggi í skjalasafni bæjarins. Úrskurðarnefndin telur að þessar athugasemdir bæjarins beri að skilja svo að undir viðkomandi málsnúmerum kunni að vera vistuð gögn sem e.t.v. tengjast að einhverju leyti ákvörðunum um vegalagningu í Helgafellslandi og beiðni kærenda gæti beinst að. Þar sem kærendur hafa í máli þessu ekki með beinum hætti farið fram á aðgang að gögnum einhverra þeirra mála sem með þessum hætti eru tilgreind í umræddu gagnasafni verður í úrskurði þessum ekki tekin afstaða til þess að hve miklu leyti kærendur eigi rétt á aðgangi að þeim. Kærendur geta látið á þann rétt reyna með því að óska aðgangs að viðkomandi málum með sérstakri beiðni þar um til Mosfellsbæjar, eftir atvikum með tilvísun til viðeigandi málsnúmera.
Með vísan til þess að Mosfellsbær hefur að fullu orðið við beiðni kærenda um aðgang að gögnum, eins og hún er fram sett, liggur ekki fyrir í máli þessu synjun stjórnvalds á beiðni um aðgang að gögnum, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ber því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Kæru [...] á hendur Mosfellsbæ er vísað frá.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson