14. apríl 2009

A 297/2009 Úrskurður frá 19. mars 2009

ÚRSKURÐUR

Hinn 19. mars 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-297/2009.

Kæruefni

Með bréfi, sem barst úrskurðarnefndinni 2. desember 2008, kærði [...], synjun Seðlabanka Íslands á beiðni hans um aðgang að skýrslu um ferð fulltrúa bankans til Lundúna í febrúar 2008.

Málsatvik og málsmeðferð

Með tölvupósti, dags. 19. nóvember 2008, óskaði kærandi eftir því við Seðlabanka Íslands, með vísan til upplýsingalaga, að fá afrit af skýrslu um ferð fulltrúa Seðlabanka Íslands til Lundúna í febrúar 2008 sem Davíð Oddsson, formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands, hefði vísað til í ræðu sinni daginn áður á fundi Viðskiptaráðs Íslands og sagt að lesin hefði verið upp fyrir forystumenn ríkisstjórnarinnar, fleiri ráðherra og embættismenn. Segir kærandi að því sé ljóst að skýrslan hafi farið á milli tveggja eða fleiri stjórnvalda og hafi ekki verið eingöngu til eigin afnota Seðlabankans. Þá hafi formaður bankastjórnar vitnað beint í skýrsluna í löngu máli í ræðu sinni á framangreindum fundi. Skýrslan sé því ekki vinnuskjal sem undanþegið sé upplýsingarétti. Seðlabankinn synjaði beiðninni í bréfi, dags. 26. nóvember.

Í andsvörum Seðlabanka Íslands í tilefni af framkominni kæru sem bárust úrskurðarnefndinni í bréfi, dags. 19. desember, segir m.a. eftirfarandi um rökstuðning fyrir synjun bankans á því að verða við beiðni kæranda:

„Umræddur 3. tl. 4. gr. [upplýsingalaga] fjallar um gögn undanþegin upplýsingarétti og segir í greininni m.a. að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Seðlabankinn telur að umrætt ákvæði eigi við um vinnuskjöl eins og ferðaskýrslur og að bankinn geti því hafnað beiðni um afhendingu afrita af slíkum gögnum.

Þá telur Seðlabankinn að undantekningar í 3. tl. 4. gr. eigi ekki við, þar sem umrædd ferðaskýrsla geymi hvorki endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls né upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Það hafi ekki verið um neina ákvarðanatöku að ræða í umræddri ferðaskýrslu. Í ferðaskýrslunni sé ekki annað en upplýsingar um fund þann sem fulltrúar Seðlabankans áttu við fulltrúa erlendra banka og matsfyrirtækja í febrúar 2008.

Til frekari rökstuðnings bendir Seðlabankinn á 1. ml. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, en þar segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.

Seðlabankinn telur að umrædd ferðaskýrsla hafi hvorki verið né sé til meðferðar hjá stjórnvöldum og tilheyri því ekki „tilteknu máli“. Skýrslan hafi aðeins verið rituð vegna fundar með fulltrúum erlendra banka og matsfyrirtækja sem séu ekki stjórnvöld.

[...] Með gerð umræddrar ferðaskýrslu var aðeins verið að taka saman þær upplýsingar sem fulltrúar bankans höfðu fengið á nefndum fundi. Það var því ekki verið að rita skýrsluna vegna tiltekins máls sem hafi verið eða væri til meðferðar eða afgreiðslu hjá stjórnvöldum.“

Í bréfi Seðlabankans eru athugasemdir gerðar við kæruna og vísað sérstaklega til þess sem í henni segir um að gögn sem fari á milli tveggja stjórnvalda teljist ekki til vinnuskjala. Í framhaldi af því segir orðrétt í bréfinu:

„Seðlabankinn telur ljóst að þessi tilvísun eigi ekki við í þessu sambandi. Í fyrsta lagi gerir greinargerðin ráð fyrir að gögn fari á milli tveggja stjórnvalda með bréfaskiptum, en ekki með fundi þar sem gögn eru lesin upp fyrir þeim, heldur aðeins handrit að nefndri skýrslu, sem ekki er lengur fyrir hendi. Það er því ómögulegt að verða við kröfu um afhendingu á því handriti.

Þá er mótmælt þeim rökum kæranda að þar sem formaður bankastjórnar vitnaði sjálfur beint í skýrsluna í löngu máli í ræðu sinni á opinberum vettvangi, meðal annars í niðurlag hennar, teljist hún vart til vinnuskjala Seðlabankans, sem þurfi að njóta verndar undanþáguákvæða upplýsingalaga.

Seðlabankinn telur að ekkert sé óeðlilegt við það að formaður bankastjórnar hafi vitnað til ákveðinna kafla í endanlegu skýrslunni, sbr. 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga þar sem stjórnvöldum er heimilt að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið er á um í II. kafla upplýsingalaganna, nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu standi því í vegi. Ríkari upplýsingaskylda breyti því hins vegar ekki að endanlega skýrslan verður áfram talin vera vinnuskjal í skilningi laganna.

Seðlabankinn telur að þó að bankinn hafi aflétt takmörkunum á upplýsingarétti á þeim hluta skýrslunnar sem formaður bankastjórnar vísaði í, þýði það ekki að aðrir hlutar skýrslunnar séu ekki háðir slíkum takmörkunum á upplýsingarétti, sbr. 7. gr. uppl. Þannig gæti kærandi aðeins krafist aðgangs að þeim hluta skýrslunnar sem formaður bankastjórnar vísaði til í ræðu sinni á morgunfundi Viðskiptaráðs Íslands 18. nóvember 2008.

Kærandi vísar almennt til 3. gr. og 7. gr. uppl. beiðni sinni til stuðnings með almannahagsmuni í huga. Seðlabankinn telur að upplýsingalög hafi verið samin m.a. með almannahagsmuni í huga. Aðstæður sem nú eru í þjóðfélaginu eigi því ekki að veita kæranda betri rétt en við eðlilegar aðstæður. Með öðrum orðum að það verði að fara eftir gildandi ákvæðum upplýsingalaga. Þess vegna skjóti það ekki skökku við að bankinn synji um aðgang að umræddri skýrslu.

Að lokum upplýsist það hér með að á meðan ekki er ljóst hvort kærandi er að biðja um handrit nefndrar skýrslu eða endanlega gerð hennar, verður að svo stöddu beðið með að afhenda úrskurðarnefnd afrit af endanlegu skýrslunni.“

Hinn 29. desember ritaði úrskurðarnefndin kæranda bréf og gaf honum kost á því að gera athugasemdir við andsvör Seðlabankans. Í svarbréfi kæranda frá 6. janúar er vitnað til eftirfarandi sem fram hafi komið í ræðu formanns bankastjórnar Seðlabankans 18. nóvember 2008:

„Þótt Seðlabankamenn hafi lengi haft áhyggjur af stöðu bankakerfisins, varð þeim mjög brugðið vegna þeirra viðhorfa, sem fram komu á fundinum í London. Þegar heim var komið var óskað eftir fundi með forystumönnum ríkisstjórnarflokkanna; fleiri ráðherrum og embættismönnum; og fékkst sá fundur. Þar var lesin upp í heild skýrsla um ferðina sem þá var til í handriti. Skýrsla þessi er alllöng. Ég mun hér vitna til hluta hennar ...“

Segir síðan í bréfi kæranda:

„Af framangreindum orðum má ætla að formanni bankastjórnarinnar sé full kunnugt um hvað stóð í handritinu sem hann deildi með öðrum stjórnvöldum. Hann virðist leggja að jöfnu handrit og lokaeintak skýrslunnar. Ég geri slíkt hið sama og krefst aðgangs að handritinu. Sé handritið í raun ófáanlegt og veigamikill munur á því og lokaskýrslu fer ég fram á að fá aðgang að þeim hluta lokaskýrslunnar sem lesinn var upp fyrir önnur stjórnvöld í handriti, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.“

Úrskurðarnefndin ritaði Seðlabanka Íslands bréf 15. janúar 2009 og gaf bankanum kost á að gera athugasemdir við bréf kæranda frá 6. sama mánaðar. Í bréfinu segir m.a.:

„Úrskurðarnefndin vill gefa yður kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf [...]. Úrskurðarnefndin telur rétt að benda sérstaklega á að í bréfi [...] er beiðni hans um aðgang að gögnum afmörkuð með nánari hætti en fyrr var gert og sýnist það vera vegna andsvara yðar. Hann krefst þess nú að fá aðgang að handriti af umræddri skýrslu en sé það ófáanlegt, og veigamikill munur á því og lokaskýrslu um ferðina, krefst hann þess að fá aðgang að þeim hluta lokaskýrslunnar sem lesinn var upp fyrir önnur stjórnvöld í handriti. Óhjákvæmilegt er að óska eftir afstöðu yðar til beiðninnar eins og hún er nú sett fram.

Í andsvörum yðar segir m.a. eftirfarandi: „Þá telur Seðlabankinn að undantekningar í 3. tl. 4. gr. eigi ekki við, þar sem umrædd ferðaskýrsla geymi hvorki endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls né upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“

Í tilefni af þessu óskar úrskurðarnefndin upplýsinga um hvort og þá hvar sé að finna upplýsingar um efni skýrslunnar annars staðar en í henni sjálfri. Í andsvörum yðar er fullyrt að handrit að ferðaskýrslunni sé ekki lengur til. Úrskurðarnefndin óskar eftir því að henni verði afhent í trúnaði lokaskýrslan um ferðina til London en nefndinni er nauðsynlegt að fá skýrsluna í hendur til að geta tekið ákvörðun um framhald málsins og niðurstöðu þess eigi síðar en föstudaginn 23. janúar 2009.“

Svarbréf Seðlabankans Íslands barst úrskurðarnefndinni 29. janúar og segir þar m.a. eftirfarandi:

„Seðlabankinn mótmælir þeirri ályktun kæranda að formaður bankastjórnar Seðlabankans leggi að jöfnu handrit og lokaeintak skýrslunnar.

Eins og fram kom í bréfi bankans til Úrskurðarnefndar frá 19. desember sl. er handrit af endanlegri ferðaskýrslu ekki lengur fyrir hendi og því ómögulegt aðverða við kröfu kæranda um afhendingu á því í handriti. Og þar sem hin endanlega ferðaskýrsla hefur aldrei verið send öðrum stjórnvöldum eða lesin upp fyrir þeim, er kröfu kæranda um að fá aðgang að þeim hluta lokaskýrslunnar sem lesin var upp fyrir stjórnvöld í handriti hafnað.

Þá telur Seðlabankinn ekki nauðsynlegt að afhenda afrit af endanlegri ferðaskýrslu til að unnt sé að meta hvort í skýrslunni séu engar upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Þegar hafi komið fram að umræddur fundur hafi verið haldinn með fulltrúum matsfyrirtækja og banka sem þekktu til íslenskra aðstæðna. Það eitt ætti að vera nægilegt til að gera sér ljóst að fulltrúar umræddra banka og matsfyrirtækja búa einnig yfir sömu upplýsingum um umrædda fundi og fram koma í hinni endanlegu ferðaskýrslu. Skilyrðin í 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga til að heimila aðgang að vinnuskjölum eru því ekki uppfyllt þannig að kærandi á ekki rétt á því að fá hina endanlegu ferðaskýrslu.“

Framangreindu bréfi Seðlabanka Íslands fylgdi umrædd skýrsla um fundi í Lundúnum í febrúar 2008.

Með tölvubréfi frá Seðlabankanum, sem barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál 17. mars, var frá því skýrt að bankinn hefði afhent rannsóknarnefnd Alþingis samkvæmt lögum nr. 142/2008. Vakin er athygli á ákvæðum 3. mgr. 16. gr. þeirra laga í því sambandi en þar segir að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum hjá opinberum stofnunum sem rannsóknarnefndin hafi fengið afhent nema með samþykki nefndarinnar.

Af þessu tilefni ritaði úrskurðarnefndin rannsóknarnefnd Alþingis bréf, dags. 18. mars, þar sem spurt var hvort hún samþykkti fyrir sitt leyti að veittur yrði aðgangur að skýrslu Seðlabanka Íslands um ferð fulltrúa bankans til Lundúna í febrúar 2008.

Svar barst úrskurðarnefndinni samdægurs. Þar segir m.a. svo:

„Ákvæði 3. mgr. 16. gr. laga nr. 142/2008 hljóðar svo: „Óheimilt er að veita aðgang að gögnum hjá opinberum stofnunum sem rannsóknarnefndin hefur fengið afhent við rannsókn þessa nema með samþykki rannsóknarnefndarinnar.“ Í athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 142/2008, er tekið fram að mat nefndarinnar ráðist af því hvort upplýsingarnar séu þess eðlis að aðgangur að þeim muni skaða rannsóknina.

Eftir að hafa farið yfir umrædda skýrslu telur nefndin að ekki sé ástæða til að ætla að aðgangur að henni muni skaða rannsókn nefndarinnar og veitir því samþykki sitt skv. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 142/2008. Hvort kærandi á rétt til aðgangs að skýrslunni ræðst því hér eftir einvörðungu af ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996 en rannsóknarnefnd Alþingis tekur enga afstöðu til þess.“

Niðurstaða

Eins og fram kemur í andsvörum Seðlabanka Íslands í bréfi til úrskurðarnefndarinnar frá 19. desember byggir bankinn synjun sína á því að umrædd fundaskýrsla sé vinnuskjal ritað til eigin afnota bankastjórnarinnar. Skýrslan hafi hvorki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls né upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá og ekki hafi hún farið á milli tveggja stjórnvalda. Af þessum sökum sé skýrslan undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá hvorki sé skýrslan né hafi verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og tilheyri því ekki tilteknu máli, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. sömu laga, sem leiði einnig til þess að ekki sé skylt að veita aðgang að henni. Ekki skipti heldur máli þótt vitnað hafi verið til hluta skýrslunnar á opinberum vettvangi. Skýrslan sé ekki lengur til í því handriti sem lesið hafi verið upp fyrir stjórnvöld á sínum tíma og sé því ekki hægt að afhenda það. Þá hafi hin endanlega skýrsla hvorki verið send öðrum stjórnvöldum né lesin fyrir þau og því sé hafnað kröfu kæranda um að fá aðgang að þeim hluta lokaskýrslunnar sem lesin hafi verið upp fyrir stjórnvöld í handriti.

Í andsvörum Seðlabanka Íslands kemur fram að í umræddri skýrslu um ferð fulltrúa Seðlabanka Íslands til Lundúna í febrúar 2008 hafi verið teknar saman þær upplýsingar sem fulltrúar bankans hafi fengið á þeim fundum sem þeir sátu í ferðinni. Samkvæmt því má gera ráð fyrir að skýrslan hafi á sínum tíma verið rituð sem vinnuskjal stjórnvalds í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Formaður stjórnar Seðlabankans sagði í ræðu sem hann hélt á morgunverðarfundi Viðskiptaráðs Íslands 18. nóvember 2008 að þegar heim kom hafi verið óskað eftir fundi með forystumönnum ríkisstjórnarflokkanna, fleiri ráðherrum og embættismönnum, og hafi sá fundur fengist. Þar hafi verið lesin upp í heild skýrsla um ferðina sem þá hafi verið til í handriti. Þessi ummæli formanns bankastjórnarinnar benda til þess að skýrslan hafi ekki einvörðungu verið rituð til afnota í Seðlabankanum heldur einnig til þess að kynna ráðherrum og embættismönnum hvað helst hefði komið fram á fundunum í Lundúnum eða að minnsta kosti hafi skýrslan verið notuð til þess. Það liggur enda fyrir samkvæmt orðum formanns bankastjórnarinnar að það sem í handriti skýrslunnar stóð hafi í heild sinni verið lesið upp fyrir „forystumönnum ríkisstjórnarflokkanna, fleiri ráðherrum og embættismönnum.“

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eru vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota undanþegin upplýsingarétti. Í skýringum á þessu ákvæði í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir eftirfarandi:

„Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað.“

Þótt í framangreindum skýringum sé talað um gögn og bréfaskipti sem fari á milli stjórnvalda, sem leiði til þess að þau skjöl sem annars yrðu talin vinnuskjöl verði það ekki lengur, væri það að mati úrskurðarnefndarinnar of þröng skýring á ákvæði 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga að gögn sem ákvæðið nær til geti ekki farið á milli stjórnvalda nema eitt stjórnvald láti þau sérstaklega af hendi til annars stjórnvalds. Má í því sambandi nefna að afhendi eitt stjórnvald öðru stjórnvaldi vinnuskjal til yfirlestrar og afnota en taki það í sína vörslu að afnotunum loknum verður almennt að ganga út frá því að slíkt skjal geti ekki lengur talist vinnuskjal ritað til eigin afnota viðkomandi stjórnvalds enda er þá efni þess í heild sinni komið til vitundar annars. Líta verður svo á að sama máli gegni þegar stjórnvald kynnir öðru stjórnvaldi efni skjals með því að skjalið er lesið upp fyrir því frá orði til orðs eins og formaður bankastjórnar Seðlabankans segir að hafi verið gert við skýrslu Seðlabankans á fundi með forystumönnum ríkisstjórnarinnar, fleiri ráðherrum og embættismönnum. Þá er vitneskja um efni skjalsins komin til vitundar annars stjórnvalds með sama eða svipuðum hætti og hefði skjalið sjálft verið afhent til afnota og yfirlestrar. Benda má á að gagnstæð niðurstaða myndi skapa möguleika á því að stjórnvöld gætu sniðgengið upplýsingalögin og reynt með þeim hætti að þrengja þann rétt til upplýsinga sem almenningur á samkvæmt þeim.

Ekkert kemur fram um það í andsvörum Seðlabanka Íslands að svokölluð lokaskýrsla hafi verið annars efnis en skýrslan var í handriti enda þótt því sé mótmælt að formaður bankastjórnar leggi að jöfnu handrit skýrslunnar og lokaeintak. Í andsvörunum kemur fram að handriti skýrslunnar hafi verið fargað og því sé ekki hægt að veita aðgang að því. Með atvik þessa máls í huga er eðlilegt að draga þá ályktun að handritinu hafi ekki verið fargað fyrr en svokölluð lokaskýrsla hafði verið rituð samkvæmt því. Enda þótt einhver blæbrigða- eða orðalagsmunur kunni að hafa verið á milli handritsins og lokaskýrslunnar verður í ljósi atvika þessa tiltekna máls að draga þá ályktun að efni hvorutveggja hafi verið hið sama og því efnislega um sama skjal að ræða. Þótt handrit skýrslunnar og lokaskýrslan séu að formi til ekki eitt og sama skjalið breytir það því ekki að við úrlausn á beiðni kæranda verður að líta til þess hvort í þessum tveim skjölum hafi verið að finna sömu upplýsingar og hvort að öðru leyti megi í raun leggja þau að jöfnu. Almennt verður hér einnig að hafa í huga að hafi formi þess hvernig upplýsingar eru varðveittar verið breytt, t.d. þannig að bréf hafi verið lesið á hljóðband, og bréfinu síðan eytt, eða öfugt, verður ekki séð að stjórnvaldi væri einvörðungu á þeim grundvelli heimilt að synja beiðni um aðgang að tilteknu gagni þar sem það væri ekki lengur til. Kærandi í máli þessu bað um aðgang að því handriti sem lesið var upp á fundi formanns bankaráðs Seðlabankans með forystumönnum ríkisstjórnarinnar o.fl. Með vísan til þess sem að framan sagði um efnislega samsvörun handritsins og endanlegrar gerðar skýrslunnar og þess samhengis sem er á milli tilkomu þessara skjala verður að mati úrskurðarnefndarinnar í máli þessu að leggja handrit skýrslunnar og lokaskýrsluna að jöfnu.

Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál er því sú samkvæmt framansögðu að umrædd skýrsla geti ekki lengur talist vinnuskjal þar sem hún í raun hafi farið á milli tveggja stjórnvalda.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Í 1. mgr. 10. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir jafnframt svo: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“

Seðlabanki Íslands ber því við að ekki sé skylt að afhenda skýrsluna þar sem hún hafi hvorki verið né sé til meðferðar hjá stjórnvöldum og tilheyri því ekki tilteknu máli. Byggir bankinn þessa mótbáru sína á ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Eins og rakið er að framan verður ekki litið svo á að umrædd skýrsla Seðlabanka Íslands sé vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Fyrir liggur að hún var lesin upp á fundi sem haldinn var að beiðni Seðlabankans með forystumönnum ríkisstjórnarinnar, fleiri ráðherrum og embættismönnum. Í ræðu formanns stjórnar Seðlabankans 18. nóvember 2008 las hann m.a. upp úr skýrslunni eftirfarandi:

„En þá niðurstöðu má draga af þessum viðræðum og ummælum manna, sem svo vel til þekkja, en voru auðvitað settar fram með misskýrum hætti, að íslenska bankakerfið væri í mikilli hættu, ekki síst vegna þess hvernig það hefur þanist út, skipulagslítið og ógætilega á undanförnum árum, í því trausti að lánsfjárútvegun yrði ætíð leikur einn. Markaðir verði almennt lokaðir íslensku bönkunum a.m.k. næstu 12 mánuði og telja þó sumir að 24 mánuðir séu líklegri tími hvað það varðar.“

Af þessum kafla skýrslunnar verður tæplega önnur ályktun dregin en sú að á fundinum hafi verið til umfjöllunar staða íslenska bankakerfisins á þeim tíma sem fundurinn var haldinn.

Hvorki er í upplýsingalögunum sjálfum né í greinargerð með frumvarpi til þeirra laga afmörkuð skilgreining á því hvað telst vera mál í stjórnsýslunni samkvæmt lögunum. Af lögunum sjálfum er ljóst að þeim er fyrst og fremst ætlað að tryggja almenningi rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum tiltekinna mála. Ber að túlka lögin í því ljósi. Með 1. og 2. gr. laga nr. 161/2006, var breytt lítillega orðalagi 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum með frumvarpi því sem síðan var samþykkt sem lög nr. 161/2006, segir m.a. svo um áður nefnda 1. og 2. gr.:

„Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, er að finna meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings.

Inntak meginreglunnar skýrist fyrsta kastið af orðalagi hennar sjálfrar en skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er stjórnvöldum „skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Enda þótt orðinu mál beri að ljá rúma merkingu felst þó þegar í því hugtaki ákveðin afmörkun á efni upplýsingaréttarins. Þannig er gerð krafa til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir en það kemur um leið í veg fyrir að unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili.“

Nokkru síðar segir jafnframt svo í frumvarpinu í skýringum sem fylgdu umræddum ákvæðum þess:

„Í beiðni verður að tilgreina gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess.“

Áskilnaður upplýsingalaga um að sá sem óskar aðgangs að gögnum skuli tilgreina það mál sem beiðni hans lýtur að byggist ekki síst á því sjónarmiði að hægt sé á grundvelli þeirrar beiðni sem fyrir liggur að hafa uppi á viðkomandi máli og þar með þeim gögnum þess sem beiðni lýtur að. Þá liggur fyrir að þessi afmörkun upplýsingaréttarins felur það í sér að stjórnvöldum er ekki skylt að verða við beiðnum sem lúta að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili. Á hinn bóginn verður hugtakinu mál af þessum sökum ekki ljáð þröng merking. Þvert á móti verður, m.a. í ljósi þeirrar meginreglu sem fram kemur í 3. gr. upplýsingalaganna, að telja að hugtakið hafi víðtæka merkingu á þessu lagasviði. Þannig getur verið um mál að ræða sé tiltekið afmarkað viðfangsefni tekið til umfjöllunar á fundi, þrátt fyrir að sú umfjöllun leiði ekki til tiltekinnar afgreiðslu, viðbragða eða úrlausnar af öðru tagi á því stigi. Tengist ákveðin gögn því máli og þeirri umræðu verða þau jafnframt hluti þess máls og nær því upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum til þeirra gagna séu skilyrði laganna fyrir aðgangi að þeim að öðru leyti fyrir hendi.

Með vísan til þess að á fundi formanns bankastjórnar Seðlabankans með forystumönnum ríkisstjórnarinnar, fleiri ráðherrum og embættismönnum, voru kynntar þær upplýsingar sem fram komu í þeirri skýrslu sem formaðurinn las upp á fundinum, tilefni fundarins og efni skýrslunnar, verður að telja að þar hafi verið til umfjöllunar mál í stjórnsýslunni í skilningi upplýsingalaga.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar er því sú að á fundi bankastjórnar Seðlabankans og forystumanna ríkisstjórnarflokkanna, fleiri ráðherra og embættismanna hafi verið mál til umfjöllunar í stjórnsýslunni sem lokaskýrslan tengdist og því nái upplýsingaréttur almennings til skýrslunnar.

Í skýrslu Seðlabanka Íslands um fundina í Lundúnum í febrúar 2008 er getið nafna þeirra matsfyrirtækja og banka sem áttu fulltrúa á fundunum og eins þeirra íslensku banka sem til umræðu voru. Íslensku bankarnir hafa um nokkurra mánaða skeið verið undir stjórn skilanefnda. Aðstæður og rekstur þeirra er breyttur frá því sem var þegar umrædd skýrsla var gerð. Þótt á sínum tíma hafi verið fjallað um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi banka á fundunum, og grein gerð fyrir þeim í skýrslunni, verður ekki séð að nú sé ástæða til þess að takmarka aðgang að skýrslunni samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Þá verður heldur ekki séð að neinum slíkum hagsmunum sé til að dreifa er varða matsfyrirtækin og þá erlendu banka sem nafngreindir eru í skýrslunni.

Samkvæmt öllu því sem að framan segir er niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál sú að Seðlabanka Íslands beri að afhenda [...] skýrslu, dags. 12. febrúar 2008, um fundi fulltrúa bankans í Lundúnum í febrúar 2008.

Úrskurðarorð

Seðlabanka Íslands er skylt að afhenda kæranda, [...], afrit af skýrslu bankans, dags. 12. febrúar 2008, um fundi í Lundúnum í febrúar 2008.

Friðgeir Björnsson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson