A 299/2009 Úrskurður frá 4. maí 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 4. maí 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-299/2009.
Kæruefni
Hinn 18. desember 2008 kærði [...], synjun Landmælinga Íslands á afhendingu skýrslu vinnusálfræðings sem unnin var vegna samskiptavanda sem upp kom innan stofnunarinnar.
Í gögnum málsins kemur fram að með bréfi, dags. 14. nóvember 2008, fór kærandi þess á leit við Landmælingar Íslands að fá afhenta álitsgerð tiltekins vinnustaðasálfræðings sem laut að úttekt á vinnustaðnum á árinu 2007. Nánar tiltekið er hér um að ræða svonefnda samskiptagreiningu frá mars 2007 sem unnin var af ráðgjafa fyrir Landmælingar Íslands. Þessari beiðni synjaði stofnunin 27. nóvember sama ár. Fram kemur í synjuninni að við gerð skýrslunnar hafi verið byggt á þeirri forsendu að efni hennar væri trúnaðarmál. Með þeim hætti hafi náðst sátt um að fullur trúnaður yrði um vinnu ráðgjafans og að sú sátt hafi verið forsenda fyrir því að starfsmenn væru reiðubúnir til að tjá sig með opnum hætti í viðtölum við ráðgjafann.
Í synjun Landmælinga Íslands kemur ennfremur fram að kæranda er ekki synjað um að kynna sér efni skýrslunnar. Hin kærða ákvörðun lýtur því einvörðungu að synjun á afhendingu á afriti skjalsins.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Landmælingum Íslands með bréfi, dags. 16. janúar 2009, og stofnuninni gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að. Í svarbréfi Landmælinga Íslands, dags. 29. janúar, eru áréttuð þau sjónarmið sem fram koma í synjun á erindi kæranda. Svari stofnunarinnar fylgdi jafnframt frumrit umræddrar skýrslu. Í svarinu segir að stofnunin telji að ekkert afrit sé til af skýrslunni. Sá háttur sé hafður á til að tryggja trúnað um skýrsluna og til að tryggja að skýrslan fari ekki í dreifingu. Að notkun skjalsins lokinni er þess óskað að úrskurðarnefndin skili frumritinu til Landmælinga Íslands til varðveislu í skjalasafni stofnunarinnar.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Landmælinga Íslands með bréfi, dags. 18. febrúar. Athugasemdir hans bárust nefndinni með bréfi, dags. 13. mars.
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 2. apríl 2009, til Landmælinga Íslands var stofnuninni kynnt að athugun nefndarinnar á málinu beindist m.a. að því hvort það gagn sem beiðni kæranda lyti að teldist gagn í stjórnsýslumáli í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem kærandi hefði stöðu aðila máls. Til að upplýsa nefndina um þetta var óskað frekari gagna sem varpað gætu ljósi á það hvort ákvörðun um starfslok kæranda hjá stofnuninni teldist ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. nefndra laga og hvort umrædd skýrsla teldist gagn í slíku máli. Svar barst með bréfi, dags. 7. apríl, ásamt umbeðnum gögnum. Þar kemur fram að samskiptaerfiðleikar hafi komið upp milli kæranda og annars starfsmanns Landmælinga Íslands haustið 2006. Vegna þeirra hafi umrædd skýrsla verið unnin og hafi hún verið liður í því að bæta vinnuaðstæður og skýra samskiptaferla. Kærandi hafi á síðari stigum sjálfur sett fram ósk um starfslok. Líti stofnunin því svo á að ákvörðun um vinnslu skýrslunnar annars vegar og ákvörðun um starfslok kæranda hins vegar hafi verið tvö aðskilin mál.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.
Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að kæranda hefur verið synjað um afhendingu afrits af skýrslu í vörslum Landmælinga Íslands. Jafnframt liggur fyrir að umrætt gagn tengist ekki stjórnsýslumáli þar sem taka á, eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Er kæran því réttilega borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Landmælingar Íslands hafa í máli þessu vísað til þess að það hafi verið forsenda við gerð þeirrar skýrslu sem kærandi hefur farið fram á að fá afhenta að farið yrði með allar upplýsingar í trúnaði. Slíkt trúnaðarákvæði komi fram í verksamningi vinnusálfræðings þess sem skýrsluna gerði og stofnunarinnar. Með þeim hætti hafi náðst sátt um að fullur trúnaður yrði um vinnu ráðgjafans og að sú sátt hafi verið forsenda fyrir því að starfsmenn væru reiðubúnir til að tjá sig með opnum hætti í viðtölum við ráðgjafann. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að samningsákvæði eða yfirlýsingar af hálfu stjórnvalda geta ekki ein og sér komið í veg fyrir rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Stjórnvöld geta ekki samið sig undan skyldum sem á þeim hvíla samkvæmt þeim lögum og umræddur trúnaður hefur því enga þýðingu í máli þessu að því er skyldur stjórnvaldsins varðar. Við mat á því, hvort aðgangur að tilteknum upplýsingum skuli veittur, getur hins vegar verið að það hafi þýðingu að þær hafi verið gefnar í trúnaði.
2.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Hefur ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008 og A-294/2009.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um samskipti kæranda við aðra starfsmenn Landmælinga Íslands, og þá sérstaklega um samskipti við einn tiltekinn starfsmann stofnunarinnar. Þar er auk þess að finna upplýsingar um viðbrögð og athafnir yfirmanna stofnunarinnar. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að umrætt skjal teljist geyma upplýsingar um kærða í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna.
Með hliðsjón af efni umræddrar skýrslu lítur úrskurðarnefndin svo á að samkvæmt meginreglu 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga beri að veita kæranda aðgang að henni. Í skýrslunni koma ekki fram lýsingar á viðtölum við einstaka starfsmenn Landmælinga Íslands heldur felur hún í sér almennar ályktanir þess sem skýrsluna gerði, sem hann dregur af umræddum viðtölum og könnun á málsatvikum að öðru leyti. Með hliðsjón af því, sem og þeirri staðreynd, að kærandi hefur þegar fengið tækifæri til að kynna sér efni skýrslunnar í heild sinni, telur úrskurðarnefndin að ekki sé tilefni til að takmarka aðgang kæranda að skýrslunni, í heild eða hluta á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
3.
Í 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga, sbr. 4. gr. laga nr. 161/2006, kemur fram að stjórnvöld taki ákvörðun um það hvort gögn, sem heimilt er að veita aðgang að, skuli sýnd eða veitt af þeim ljósrit eða afrit. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir þó að eftir því sem við verði komið sé stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að láta í té ljósrit eða afrit af gögnum á því formi eða sniði og á þeim tungumálum, sem þau eru varðveitt á, nema þau séu þegar aðgengileg almenningi á rafrænu formi. Af þessu ákvæði leiðir að fari aðili fram á að fá ljósrit eða afrit af gagni sem hann á rétt á aðgangi að þá skal orðið við þeirri beiðni, eftir því sem við verður komið.
Í athugasemdum sem fylgdu 4. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 161/2006, kemur fram að þeim fyrirvara sé haldið með orðunum „eftir því sem við verður komið“ að ekki séu í vegi sérstakar hindranir við að veita afrit eða ljósrit af gögnum. Þannig geti skjöl t.d. verið þannig útlits að ógerlegt sé að ljósrita þau.
Slíkar hindranir eiga ekki við í máli þessu. Samkvæmt því og þeim niðurstöðum úrskurðarnefndarinnar sem að framan eru raktar ber Landmælingum Íslands að verða við beiðni kæranda um að fá afhent afrit þeirrar skýrslu sem hann hefur óskað aðgangs að.
Úrskurðarorð
Landmælingum Íslands ber að afhenda kæranda, [...], afrit af skýrslu vinnusálfræðings frá mars 2007 vegna samskiptavanda.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson