A 300/2009 Úrskurður frá 4. maí 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 4. maí 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-300/2009.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 6. febrúar 2009, kærðu [...], þá ákvörðun Súðavíkurhrepps frá 19. janúar 2009 að synja þeim um aðgang að lögfræðiáliti sem sveitarfélagið aflaði í tilefni af kröfu kærenda um greiðslu útlagðs lögmannskostnaðar vegna stjórnsýslukæra á hendur sveitarfélaginu í tengslum við ákvarðanir þess um útgáfu tiltekinna byggingarleyfa. Nánar tiltekið er hér vera um að ræða álit frá lögmanni sveitarfélagsins, [X].
Samkvæmt gögnum málsins eru kærendur eigendur sumarbústaðar að [A] í Súðavíkurhreppi. Hafa kærendur í tvígang kært til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála ákvörðun Súðavíkurhrepps um útgáfu byggingarleyfa fyrir vélageymslu í nágrenni þeirra. Vegna þessa ágreinings við Súðavíkurhrepp telja kærandur sig hafa lagt í mikinn kostnað, m.a. lögfræðikostnað. Með bréfi, dags. 27. ágúst 2008, fóru kærendur fram á það við sveitarstjórn Súðavíkurhrepps að sveitasjóður endurgreiddi þeim þennan kostnað. Með bréfi, dags. 22. desember 2008, tilkynnti Súðavíkurhreppur að þann 9. október hefði erindið verið sent lögfræðingi til umsagnar. Í sama bréfi kemur fram að á fundi sveitarstjórnar 18. desember hafi erindið verið tekið fyrir og samþykkt að hafna því þar sem fyrir lægi að byggingaraðili vélaskemmunnar ætlaði að höfða mál til ógildingar á úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.
Með bréfi, dags. 30. desember 2008, óskuðu kærendur eftir því að fá afrit af áliti lögmanns hreppsins vegna málsins en sveitarstjórnin hafnaði því á fundi sínum þann 19. janúar 2009, með vísan til 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Að fenginni framangreindri niðurstöðu sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps lagði kærandi fram þá kæru sem hér er til úrlausnar.
Með bréfi, dags. 13. febrúar sl., var Súðavíkurhreppi kynnt kæran og sveitarfélaginu gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir að fá afhent í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Athugasemdir Súðavíkurhrepps, ásamt áliti lögmanns sveitarfélagsins, bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 20. febrúar.
Í umsögn Súðavíkurhrepps kemur fram sú afstaða að umrætt skjal sé undanþegið upplýsingalögum samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 50/1996, þar sem skjalið teljist til bréfaskipta stjórnvalds við sérfróðan aðila til afnota í dómsmáli eða við athugun á slíku máli. Í bréfinu segir svo: „Í þessu sambandi skal bent á að kærendur hafa beint skaðabótakröfu að Súðavíkurhreppi, sbr. bréf dags. 27. ágúst 2008, þ.e. krafist þess að greiddur verði kostnaður sem kærendur töldu sig hafa haft af meðferð máls hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingamála. Eins og venja er leitar sveitarstjórn álits lögmanns sveitarfélagsins, þegar skaðabótakröfu eða öðrum slíkum kröfum er beint að sveitarfélaginu. Eins og fram kemur í álitinu er m.a. fjallað um mögulega réttarstöðu í slíku skaðabótamáli og jafnframt tengsl þessarar kröfu við dómsmál, sem á þeim tíma hafði verið boðað af hálfu byggingarleyfishafa, og sem nú hefur verið höfðað fyrir Héraðsdómi Vestfjarða, en þar er Súðavíkurhreppi stefnt til réttargæslu. Með vísan til framanritaðs verður að telja að umrætt skjal tengist lögfræðilegum ágreiningi um útgáfu byggingarleyfis, afturköllun þess og boðaðri skaðabótakröfu vegna kostnaðar málsaðila og teljist vera í slíkum tengslum við boðaða málshöfðun á þeim tíma, að skjalið sé undanþegið upplýsingalögum. Í þessu sambandi telur Súðavíkurhreppur eðlilegt að ákvæðið verði túlkað rúmt, í þeim skilningi, að ákvæðið taki til skjala sem lúta að ágreiningi sem kominn er á það stig, að dómsmál sé yfirvofandi eða það boðað, en slík hlýtur að teljast vera í samræmi við tilgang ákvæðisins.“
Með bréfi, dags. 25. febrúar, var kærendum gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Súðavíkurhrepps. Athugasemdir kærenda bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 2. mars.
Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim í úrskurði þessum. Úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Eins og fram kemur í gögnum málsins leitaði Súðavíkurhreppur eftir áliti lögmanns í kjölfar þess að kærendur lögðu fram kröfu á hendur sveitarfélaginu um greiðslu lögmannskostnaðar sem til er kominn vegna kæru þeirra til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála varðandi útgefin byggingarleyfi sveitarfélagsins. Þessari beiðni hefur sveitarfélagið synjað með vísan til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Umrætt gagn verður ekki talið til gagna í máli sem lýtur að töku ákvörðunar um rétt eða skyldu kærenda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Er því kæra þessi réttilega borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Þá ber að taka fram að takmörkun á rétti til aðgangs að gögnum skv. 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga á við hvort sem réttur aðila til aðgangs grundvallast á II. eða III. kafla laganna, sbr. ákvæði 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. Í máli þessu er því ekki þörf á að taka til þess afstöðu hvort réttur kærenda til aðgangs að gögnum fer að ákvæði 3. eða 9. gr. laganna.
Samkvæmt 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir um skýringu þessa ákvæðis að því til grundvallar liggi það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og hún taki því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða slíkt mál eða taka til varna. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeirra athugasemda sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála.
Eins og fram kemur í gögnum málsins leitaði Súðavíkurhreppur eftir því lögfræðiáliti sem kærendur hafa óskað aðgangs að beinlínis í tilefni af fram kominni kröfu kærenda um greiðslu útlagðs kostnaðar sem kærendur höfðu orðið fyrir vegna meðferðar tiltekins stjórnsýslumáls. Er efni álitsins bundið við umfjöllun um meðferð umræddrar kröfu og réttarstöðu sveitarfélagsins í tengslum við hana. Það er meginregla íslensks réttar að borgararnir verða sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Séu ekki fyrir hendi sérstakar lagaheimildir sem tryggja aðilum rétt til greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda veltur það því á almennum reglum um skaðabætur hvort borgararnir geta fengið tjón sem slíkum málarekstri hlýst bætt af hálfu stjórnvalda, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 70/2008. Í eðli sínu er því krafa kærenda um greiðslu kostnaðar vegna meðferðar stjórnsýslumála krafa um greiðslu skaðabóta úr hendi sveitarfélagsins.
Þegar horft er til þeirra atvika sem leiddu til þess að Súðavíkurhreppur óskaði eftir umræddu lögfræðiáliti og þess að í álitinu kemur fram ráðgjöf lögmanns til sveitarfélagsins vegna réttarstöðu þess í tilefni af fram kominni kröfu um greiðslu skaðabóta verður að telja að heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að álitsgerðinni á grundvelli 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Breytir það ekki þessari niðurstöðu þótt kærendur hafi ekki lýst því sérstaklega yfir að þeir muni höfða mál til að fá umrædda kröfu greidda.
Úrskurðarorð
Staðfest er sú ákvörðun Súðavíkurhrepps að synja beiðni kærenda um aðgang að lögfræðiáliti [X].
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson