A 318/2009. Úrskurður frá 22. desember 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-318/2009.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 16. júní 2009, kærði [...] ákvörðun sýslumannsins á Sauðárkróki, dags. 11. mars það sama ár, að synja honum um aðgang að tveimur skýrslum sem gerðar voru af starfsmönnum ríkislögreglustjóra um mitt ár eða síðari hluta árs 2007 varðandi málefni lögreglunnar á Sauðárkróki.
Af gögnum verður ráðið að upphaflegri beiðni kæranda um aðgang að ofangreindum skýrslum hafnaði sýslumaðurinn á Sauðárkróki með bréfi, dags. 28. júlí 2008, með þeim rökstuðningi að rétt væri fyrir kæranda að beina beiðni sinni að ríkislögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri hafnaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 18. ágúst sama ár. Í ákvörðun ríkislögreglustjóra er nánar rakið að um sé að ræða tvær skýrslur. Önnur sé dags. 30. júní 2007 og varði stjórnun og starfsmannamál embættis lögreglustjórans á Sauðárkróki. Hin skýrslan sé framhaldsúttekt, dags. 14. september 2007. Kemur í ákvörðuninni ennfremur fram að í umræddum skýrslum komi nafn kæranda hvergi fyrir, engin gagnrýni sé sett þar fram á störf hans og ekki sé rakið hvað hver og einn lögreglumaður hafi sagt í viðtölum við starfsmenn ríkislögreglustjóra, að undanskildum yfirlögregluþjóni. Kærandi sé þar með ekki aðili skýrslnanna. Að fenginni ofangreindri niðurstöðu ríkislögreglustjóra leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaður beindi af því tilefni tilteknum spurningum til ríkislögreglustjóra sem þá lét í ljósi þá afstöðu að umræddri beiðni um aðgang að gögnum bæri að beina til sýslumannsins á Sauðarkróki. Þangað beindi kærandi ósk sinni á ný með bréfi, dags. 6. febrúar 2009, en var synjað með ákvörðun sýslumanns, dags. 11. mars 2009. Kærandi beindi þá á ný kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaður lauk umfjöllun um kvörtun kæranda með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem kærandi hafði ekki nýtt sér rétt til að kæra ákvörðun sýslumannsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Tók hann því ekki efnislega afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að umræddum skýrslum. Kærandi beindi síðan kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna umrædds máls með bréfi, dags. 16. júní 2009, eins og fyrr er greint. Af ofangreindu leiðir ennfremur að það er synjun sýslumanns, dags. 11. mars 2009, á ósk kæranda um aðgang gagna sem til umfjöllunar er í kærumáli þessu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 25. júní 2009, var framkomin kæra kynnt sýslumanninum á Sauðárkróki og honum gefið færi á að setja fram athugasemdir við kæruna og koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir synjun sinni. Jafnframt var óskað afrita af gögnum málsins.
Samkvæmt sérstakri ósk sýslumannsins á Sauðárkróki var frestur hans til að svara erindi úrskurðarnefndarinnar framlengdur til 10. júlí. Svar hans, ásamt gögnum málsins, barst nefndinni með bréfi, dags. 8. júlí. Í skýringum sýslumannsins kemur fram að það sé mat hans að umræddar skýrslur eigi ekki erindi í hendur kæranda, hvorki á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings né um upplýsingarétt aðila. Ber sýslumaðurinn því við í fyrsta lagi að ekki sé um að ræða „tiltekið mál“ í skilningi 9. gr. og 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sem til meðferðar sé eða hafi verið hjá stjórnvöldum, heldur sé þar mestmegnis um að ræða álit starfsmanna ríkislögreglustjórans á vinnubrögðum einstakra starfsmanna sýslumannsembættisins og samskiptum þeirra á milli. Því eigi kærandi þegar af þeirri ástæðu ekki upplýsingarétt á grundvelli ákvæða upplýsingalaga. Fallist úrskurðarnefndin hins vegar ekki á þau rök sé það ennfremur skoðun sýslumanns að undanþáguákvæði upplýsingalaga um takmörkun á upplýsingarétti sem fram komi í II. kafla laganna og eftir atvikum 3. mgr. 9. gr. sömu laga leiði til þess að kæranda skuli synja um aðgang að skýrslunum. Bendir sýslumaðurinn í því sambandi á að í skýrslunum sé víða fundið að vinnubrögðum einstakra starfsmanna og þeir oftlega nafngreindir. Ennfremur sé þar að finna útdrætti úr trúnaðarsamtölum starfsmanna ríkislögreglustjórans, m.a. sálfræðings ríkislögreglustjóraembættisins, við einstaka starfsmenn sýslumannsembættisins þar sem fram komi ávirðingar í garð samstarfsmanna.
Athugasemdir kæranda vegna tilvitnaðra skýringa sýslumannsins á Sauðárkróki bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 23. júlí 2009. Þar bendir kærandi á að hann hafi um árabil verið starfandi varðstjóri við embætti sýslumannsins, meðal annars á þeim tíma sem skýrslurnar taki til. Telur hann því að hann sé án vafa aðili að þeim upplýsingum sem skýrslurnar innihalda. Þá bendir kærandi á að hann telji skýringar sýslumannsins misvísandi varðandi það hvort tilteknir starfsmenn séu nefndir á nafn í skýrslunum.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita aðila aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Samkvæmt 3. gr. sömu laga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Þá segir í 1. mgr. 10. gr. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.
Þær skýrslur sem kærandi hefur óskað aðgangs að voru gerðar af starfsmönnum ríkislögreglustjóra vegna starfsmannamála og stjórnunar við embætti sýslumannsins á Sauðárkróki í tengslum við verksvið hans á sviði löggæslu. Af efni skýrslnanna verður ráðið að þar er fjallað um þessi atriði heildstætt, sem ákveðið og afmarkað viðfangsefni. Þær teljast því til gagna tiltekins máls í skilningi upplýsingalaga.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. sömu laga skal mál borið skriflega undir nefndina innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun.
Sýslumaðurinn á Sauðárkróki birti kæranda ákvörðun sína með bréfi, dags. 11. mars 2009. Kæran til úrskurðarnefndarinnar er dagsett 16. júní sama ár. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins nákvæmlega hvaða dag umrædd ákvörðun barst kæranda þannig að hann ætti þess kost að kynna sér efni hennar. Með vísan til þess að rúmir þrír mánuðir liðu frá dagsetningu ákvörðunar sýslumannsins og þar til kæra málsins var lögð fram má þó gera ráð fyrir að umræddur 30 daga kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran var fram lögð.
Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald, þegar það tilkynnir stjórnvaldsákvörðun með skriflegum hætti, m.a. leiðbeina aðila máls um rétt hans til að leggja fram kæru og um kærufrest. Kæranda var leiðbeint um kærurétt. Hins vegar láðist að leiðbeina honum varðandi kærufrest. Af þessu leiðir að sýslumaðurinn á Sauðárkróki fullnægði ekki lögboðinni skyldu um leiðbeiningar til handa aðila máls. Úrskurðarnefndin lítur því svo á að það teljist afsakanlegt, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, að kæran hafi ekki borist nefndinni fyrr en raun var á. Verður henni því ekki vísað frá af þeim sökum að kærufrestur hafi verið útrunninn.
3.
Kærandi er hvergi nafngreindur í þeim skýrslum sem beiðni hans lýtur að. Ekki verður af efni þeirra ráðið að athugasemdir sem þar eru gerðar beinist að honum. Það er afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að umræddar skýrslur geymi ekki upplýsingar um kæranda sjálfan í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Um rétt hans til aðgangs að þeim fer því ekki eftir 9. gr. laganna heldur eftir 3. gr. þeirra, um upplýsingarétt almennings.
4.
Samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum, eins og áður var rakið, skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sé þeirra óskað, með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.
Þau efnislegu rök sem sýslumaðurinn á Sauðárkróki hefur vísað til í máli þessu um synjun á beiðni kæranda lúta að því að í skýrslunum sé víða fundið að vinnubrögðum einstakra starfsmanna og þeir oftlega nafngreindir. Ennfremur sé þar að finna útdrætti úr trúnaðarsamtölum starfsmanna ríkislögreglustjórans við einstaka starfsmenn sýslumanns-embættisins. Vísa þessar röksemdir til þess að í gögnum málsins komi fram upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari samkvæmt ákvæði 5. gr. upplýsingalaga
Umrætt ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hljóðar svo í heild sinni: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni þeirra tveggja skýrslna sem hér um ræðir. Önnur ber yfirskriftina „Úttekt á stjórnun og starfsmannamálum embættis lögreglustjórans á Sauðárkróki“, dags. 30. júní 2007. Þar kemur m.a. fram í inngangi að tveir starfsmenn ríkislögreglustjóra hafi heimsótt embætti lögreglustjórans á Sauðárkróki í júní 2007. Ástæðan hafi verið ýmis atvik sem upp hafi komið hjá embættinu og gefið hafi tilefni til nánari skoðunar. Í dæmaskyni er m.a. nefnt að tilefni skoðunar séu samskiptaörðugleikar og trúnaðarbrestur milli lögreglustjóra og yfirlögregluþjóns, aukastörf lögreglumanna og agaleysi í lögregluliði. Í köflum I og II í skýrslunni er almennt fjallað um tilgang athugunar starfsmanna ríkislögreglustjórans á málefnum embættisins á Sauðárkróki. Þar koma fram upplýsingar um mat starfsmanna ríkislögreglustjórans á starfsaðstæðum og samskiptum yfirstjórnenda lögreglunnar við embætti lögreglustjórans. Eðlilegt er að þær fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga vegna einkahagsmuna þeirra. Í köflum III, IV og V, er fjallað almennt um starfsmenn lögreglustjórans og umdæmi þeirra, starfsfyrirkomulag og svo um störf yfirlögregluþjóns. Ekkert í þessum köflum er þess eðlis að það geti gengið gegn einkahagsmunum þeirra starfsmanna lögreglustjórans sem þar er á minnst verði þeir gerðir opinberir. Aðgangi að þessum þremur köflum verður því ekki hafnað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Í kafla VI er fjallað um samskipti lögreglustjóra og yfirlögregluþjóns, í kafla VII um umferðarátak lögregluembættanna á árinu 2006, í kafla VIII er að finna lýsingu á einstaklingsviðtölum við starfsmenn lögreglustjóraembættisins, án þess þó að nafngreindir séu þeir einstaklingar sem rætt var við, í kafla IX er lýst fundi starfsmanna ríkislögreglustjórans með lögreglustjóra 19. júní 2007 og loks er í kafla X að finna samandregnar niðurstöður skýrslunnar. Með tilliti til einkahagsmuna æðstu yfirstjórnenda lögregluembættisins á Sauðárkróki telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að rétt sé að synja kæranda um aðgang að þessum köflum skýrslunnar, þ.e. köflum VI til og með kafla X.
Í kafla XI, sem inniheldur viðauka með töflum um akstur vegna sérstaks umferðareftirlits, kemur ekkert fram um einkahagsmuni einstakra manna sem réttlætt gæti undantekningu frá aðgangi almennings að gögnum skv. meginreglu 3. gr. upplýsingalaga. Þá verður ekki séð að þær upplýsingar sem þarna koma fram séu þess eðlis að þörf sé á að takmarka aðgang að þeim vegna öryggishagsmuna, sbr. ákvæði 6. gr. upplýsingalaga.
Hin skýrslan sem beiðni kæranda beinist að er dags. 14. desember 2007 og ber yfirskriftina „Framhaldsúttekt á embætti lögreglustjórans á Sauðárkróki“. Í henni er lýst tiltekinni eftirfylgni vegna fyrri skýrslu. Þar er að finna nánari lýsingar á samskiptum lögreglumanna við sýslumanninn og við löglærða fulltrúa sýslumannsins, farið er kerfisbundið yfir tiltekin áhersluatriði úr fyrri skýrslu og tekin afstaða til þess hvernig gengið hafi að framfylgja þeim og lýst er fundum starfsmanna ríkislögreglustjórans með einstökum lögreglumönnum á Sauðárkróki, án þess þó að þeir síðarnefndu séu nafngreindir. Efni skýrslunnar og viðauka við hana lýtur að svo stórum hluta að frammistöðu sýslumanns, löglærðra fulltrúa hans og yfirlögregluþjóns í starfi, að úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur rétt, m.t.t. einkahagsmuna þeirra að efni skýrslunnar verði ekki gert almenningi aðgengilegt. Því ber að fallast á þá afstöðu sýslumannsins á Sauðárkróki að hafna því að veita kæranda aðgang að umræddu gagni í heild sinni með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð
Staðfest er sú ákvörðun sýslumannsins á Sauðárkróki frá 11. mars 2009 að synja kæranda um aðgang að skýrslu ríkislögreglustjóra um embætti lögreglustjórans á Sauðárkróki, dags. 14. desember 2007 í heild sinni. Hið sama á við um skýrslu ríkislögreglustjóra um sama embætti, dags. 30. júní 2007, að undanskildum köflum III, IV, V og XI. Veita ber kæranda aðgang að þeim köflum skýrslunnar.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson