A 322/2009. Úrskurður frá 22. desember 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-322/2009.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 28. september 2009, kærði [...] þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 25. ágúst að synja beiðni hennar um aðgang að öllum gögnum í fórum stofnunarinnar er vörðuðu:
I. Salmonellusýkingar í svínum eða afurðum og úrgangi frá svínabúinu að [B] í [X-sveit] á undangengnum 12 mánuðum.
II. Ef sýkinga hefur orðið vart, þá einkum, en ekki einungis, gögn sem varða:
1. Hvenær sýkingar hafa verið greindar á búinu?
2. Hvaða tegundir salmonella hafa verið greindar á búinu?
3. Hefur þess verið gætt að dreifing á sýktum skít fari ekki fram?
4. Hvernig er sóttvörnum háttað?
Kærandi segir að framangreind ákvörðun Matvælastofnunar hafi borist sér 28. ágúst 2009.
Af gögnum málsins verður ráðið að atvik þess séu eftirfarandi. Með bréfi, dags. 27. júní sl., óskaði [...], f.h. eigenda jarðarinnar [A], eftir að fá ofangreindar upplýsingar hjá Matvælastofnun. Segir m.a. í bréfinu: „Undirrituð er einn af eigendum [A] í [X-sveit], sem liggur milli jarðanna [B] og [C], en á lönd beggja þessara jarða er dreift úrgangi frá svínabúi sem starfrækt er að [B]. Fór dreifing fram síðast fyrir skemmstu, í áliðnum maí. Í [A] er stunduð túnrækt, garðrækt og hrossarækt og eigendum því mikið í mun að halda umhverfi þar heilbrigðu. Ekki þarf að fjölyrða hversu auðveldlega smit getur borist milli jarða með fugli eða vatni. Þar að auki er fjaran í landi [A] vinsælt útivistarsvæði bæði meðal áhugafólks um göngur og útivist, hestafólks og fagfólks í jarðvísindum. Salmonellu-sýkingar greindust fyrst á þauleldisbúinu á [B] árið 2000 og voru viðvarandi árum saman. Í bígerð er að seyru frá búinu verði veitt til sjávar.“
Í svarbréfi Matvælastofnunar frá 25. ágúst er hlutverki stofnunarinnar samkvæmt reglugerð nr. 219/1991 um aðbúnað og heilbrigðiseftirlit á svínabúum lýst og segir í bréfinu um það hlutverk m.a.: „Hlutverk Matvælastofnunar er að tryggja að afurðir svínabúa séu heilnæmar og í því skyni eru lagðar ríkar skyldur á framleiðendur. Samstarf eftirlitsaðila og framleiðenda skiptir því miklu máli við að tryggja slíkt enda um viðvarandi eftirlit að ræða. Innra eftirlit svínabúa er til þess fallið að lýsa þeim fyrirbyggjandi aðgerðum sem gripið er til, til að tryggja öryggi og hollustu svínaafurðanna. Þegar upp kemur salmonella á svínabúi er brugðist við því í samræmi við reglugerð nr. 219/1991.“
Þá er í bréfinu rakið efni 5. gr. upplýsingalaga og í framhaldi af því segir eftirfarandi: „Afhending gagna um sýkingar í tilteknu svínabúi geta að mati Matvælastofnunar falið í sér skerðingu er varðar mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi svínabús. Aðgangur að eftirlitsgögnum Matvælastofnunar sem staðfesta slíka sýkingu eru til þess fallin að valda viðkomandi búi verulegu tjóni og geta rýrt samkeppnisstöðu viðkomandi bús gagnvart öðrum framleiðendum. Sérstaklega til lengri tíma litið þar sem sýkingar geta á einhverjum tímapunkti komið upp hjá flestum framleiðendum. Auk þess er afhending slíkra gagna til þess fallin að torvelda áframhaldandi samstarf stofnunarinnar við framleiðendur.
Matvælastofnun birtir reglulega almennar tölfræðiupplýsingar á heimasíðu sinni um niðurstöður úr eftirliti með eldi og slátrun dýra. Þar undir má finna niðurstöður um salmonellu í svínum. Þær upplýsingar eru ekki tengdar tilteknum búum en gefa glögga mynd af tíðni salmonella í svínaskrokkum á landsvísu og röðun svínabúa í flokka.
Að teknu tilliti til alls ofangreinds synjar Matvælastofnun landeigendum [A] um aðgang að umbeðnum gögnum.“
Málsmeðferð
Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 28. september 2009. Var kæran send Matvælastofnun með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. október, og stofnuninni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 16. s.m. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.
Svar Matvælastofnunar barst með bréfi, dags. 16. október, ásamt gögnum sem síðar verður lýst. Í bréfinu eru ítrekuð þau atriði sem fram koma í bréfi stofnunarinnar til kæranda 25. ágúst sem rakin eru hér að framan. Þá segir m.a. eftirfarandi í bréfinu:
„Mikilvægt er að hafa í huga að litið er á alla svínarækt/framleiðslu, en ekki einstök bú eða sláturhús sem hugsanlegan áhættuþátt m.t.t. salmonellu enda er stöðugt verið að fylgjast með stöðu búanna og sláturhúsum allt árið um kring. Markmið með eftirlitinu er að tryggja eftir því sem frekast er unnt að salmonellumengað svínakjöt fari ekki á markað. Til að ná því markmiði eru lagðar ríkar skyldur á framleiðendur og sláturleyfishafa.
[...]
Upplýsingar um salmonellusýkingar í tilteknu svínabúi eða sláturhúsi eru að mati Matvælastofnunar viðkvæmar og varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi svínabús. Birting slíkra upplýsinga getur því valdið viðkomandi verulegu fjárhagstjóni auk þess að vera til þess fallin að skerða samkeppnisstöðu á markaðnum fyrir framleiðslu svínakjöts. Ef litið er til lengri tíma geta sýkingar komið upp hjá flest öllum framleiðendum á einhverjum tímapunkti. Afhending gagna um sýkingar hjá tilteknum framleiðendum en ekki hjá öðrum gæti haft þær afleiðingar í för með sér að neytendur myndu sneiða hjá framleiðsluvöru viðkomandi enda þótt afurðir viðkomandi væru jafn neysluhæfar og afurðir annars framleiðanda.
Afhending gagna um sýkingar á liðnu ári þurfa aukinheldur ekki að gefa rétta mynd af núverandi stöðu mála hjá viðkomandi framleiðanda og getur því valdið viðkomandi verulegu fjárhagslegu tjóni. Salmonellumengaðar svínaafurðir eru meðhöndlaðar með þeim hætti í sláturhúsi að þær teljast ekki skaðlegar heilsu almennings. Matvælastofnun getur því ekki fallist á að hagsmunir almennings af því að fá aðgang að umræddum gögnum vegi þyngra en hagsmunir viðkomandi svínabús af því að upplýsingunum sé haldi leyndum.
Að teknu tilliti til alls ofangreinds fer Matvælastofnun fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál staðfesti ákvörðun stofnunarinnar um synjun um aðgang að gögnum er varða heilbrigði á svínabúinu á [B] [X-sveit].“
Með bréfi, dags. 21. október sl., var kæranda send umsögn Matvælastofnunar og honum gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar og frestur til þess til 30. október. Bréf kæranda, dags. 29. október, barst nefndinni 2. nóvember. Þar lýsir kærandi þeirri afstöðu að tilgangur 5. gr. upplýsingalaga sé ekki sá að vernda stjórnvöld og því mótmælt að sjónarmið Matvælastofnunar um að aðgangur að upplýsingum hafi neikvæð áhrif á samstarf eftirlitsskyldra aðila og stjórnvalda komist að í málinu. Almennar upplýsingar um starfsemi Matvælastofnunar, sem birtar séu opinberlega, víki ekki til hliðar rétti almennings samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga sem verndi rétt almennings til aðgangs að gögnum óháð því hvort viðkomandi stjórnvald hafi komið á framfæri eigin útdrætti og skilningi á gögnum í vörslu þess.
Í bréfinu segir orðrétt eftirfarandi: „Kærandi telur hagsmuni almennings af því að umbeðnar upplýsingar séu veittar felist í sjónarmiðum um rétt almennings til að fá vitneskju um hvort matvæli og afurðir sem notaðar eru í matvælaframleiðslu séu ómengaðar, að aðbúnaður og heilbrigði dýra á þauleldisbúinu sé með viðunandi hætti og að umhverfissjónarmiða sé gætt en hætta er á að skít sé dreift í umhverfið þrátt fyrir salmonellusýkingar. Telur kærandi að tilvitnaðir úrskurðir [í málum nr. A-136/2001 og A-163/2003] í kæru skjóti styrkum stoðum undir þessar ályktanir og enn fremur að þessi sjónarmið skuli ganga framar hagsmunum viðkomandi fyrirtækis, enda er ekki um upplýsingar að ræða sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga.
Sjónarmið um að umbeðin gögn varpi ekki ljósi á núverandi stöðu fyrirtækis skipta að mati kæranda ekki máli. Gögnin hljóta eðli máls samkvæmt að endurspegla þann tíma þegar þeirra er aflað en það skerðir ekki rétt almennings til gagnanna, heldur þvert á móti, þá má færa gild rök fyrir því að eldri gögn séu ekki ólíklegri til að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni.“
Hinn 27. nóvember ritaði úrskurðarnefndin eiganda svínabúsins á [B], [D], bréf þar sem honum var gefinn kostur á að lýsa afstöðu sinni til þess hvort hann teldi eitthvað því til fyrirstöðu að kæranda yrði veittur aðgangur að þeim upplýsingum sem hann hafði óskað eftir. Svar barst frá fyrirsvarsmanni [D], dags. 1. desember. Þar lýsir fyrirtækið andstöðu við að kæranda verði látnar í té umbeðnar upplýsingar.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ekki þörf á að rekja hér frekar athugasemdir og rök ofangreindra aðila. Úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstöður
1.
Eins og fyrr greinir bað kærandi um aðgang að öllum gögnum í fórum Matvælastofnunar er vörðuðu:
I. Salmonellusýkingar í svínum eða afurðum og úrgangi frá svínabúinu að [B] í [X-sveit] á undangengnum 12 mánuðum.
II. Ef sýkinga hefur orðið vart, þá einkum, en ekki einungis, gögn sem varða:
1. Hvenær sýkingar hafa verið greindar á búinu?
2. Hvaða tegundir salmonella hafa verið greindar á búinu?
3. Hefur þess verið gætt að dreifing á sýktum skít fari ekki fram?
4. Hvernig er sóttvörnum háttað?
Sem fyrr segir óskaði úrskurðarnefndin eftir því í bréfi, dags. 28. september, að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Þau gögn sem nefndin fékk í hendur samkvæmt þessari beiðni eru yfirlit yfir töku stroksýna á svínabúinu að [B] á tímabilinu frá 2. janúar til 28. desember 2008 og frá 12. janúar til 29. september 2009. Nefndin hefur kynnt sér þessi gögn. Á yfirlitunum kemur m.a. fram hvers konar sýni voru tekin, hve mörg og hvort þau voru neikvæð eða jákvæð. Væru sýnin jákvæð er getið um hvaða tegund salmonellusýkingar er að ræða. Yfirliti hvors árs um sig fylgir sérstök samantekt um fjölda sýna, samtals fjölda sýna í safni, heildarfjölda eininga, fjölda jákvæðra sýna og af hve mörgum, svo og hve mörgum hafi verið hent. Á samantekt fyrir árið 2008 stendur „[B]r 2008.“ Á samantekt fyrir árið 2009 stendur „[B]r til 16/10 2009“ en þar er um að ræða sömu dagsetningu og þess bréfs sem gögnin voru send með. Þessi gögn lúta að beiðni kæranda að því er varðar lið I og lið II 1 og 2. Hins vegar voru engin gögn send sem lúta að lið II 3 og 4. Verður af því að álykta að ekki séu fyrir hendi sérstök gögn er þá liði varðar. Ber í því sambandi að árétta að undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál verður einungis borið hvort stjórnvald hafi með réttu synjað um að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum mála, en ekki hvort stjórnvöld hafi að öðru leyti svarað almennum fyrirspurnum borgaranna með fullnægjandi hætti.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. Stjórnvöldum er hins vegar ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. laganna. Kæru þá sem hér er til meðferðar ber að afgreiða samkvæmt framangreindum lagaákvæðum.
Matvælastofnun hefur ekki borið fyrir sig að kæran varði ekki tiltekið mál og telur því úrskurðarnefndin ástæðulaust að taka sérstaka afstöðu til þess hvort svo sé eða ekki. Þá hefur Matvælastofnun ekki borið fyrir sig að hún sé bundin sérstakri trúnaðarskyldu, sbr. niðurlagsákvæði 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.
Í 3. gr. upplýsingalaga er kveðið á um aðalreglu, þ.e. að almenningur á rétt á að fá aðgang að gögnum sem liggja fyrir hjá stjórnvöldum. Ekki skiptir máli í hvaða tilgangi er beðið um aðgang að gögnum. Í 4.-6. gr. laganna er síðan kveðið á um undantekningar frá þessari aðalreglu sem eðli þeirra samkvæmt ber að skýra þröngt. Þá undantekningarreglu, sem hér kann að eiga við, er að finna í 5. gr. laganna og hljóðar hún svo:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í skýringum við 5. gr. í frumvarpi því sem síðar varð að upplýsingalögum segir m.a. að við mat á því hvort 5. gr. eigi við eða ekki verði að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Þegar lögaðili á í hlut verður og við mat af þessu tagi að líta til þess hvort hagsmunir hans af því að upplýsingunum sé haldið leyndum séu þyngri á metunum en hagsmunir aðila af því að fá aðgang að þeim, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þetta sjónarmið var lagt til grundvallar í dómi Hæstaréttar Íslands frá 23. mars árið 2000 í máli nr. 455/1999 og birtur er í dómasafni réttarins árið 2000, bls. 1309.
Úrskurðarnefndin telur að þær upplýsingar sem fyrir liggja í máli þessu geti ekki talist til upplýsinga um atvinnu, framleiðslu eða viðskipti svínabúsins á [B] sem rétt sé að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga. Hins vegar kemur til skoðunar hvort um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svínabúsins eða aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni í skilningi sömu greinar sem vegi þyngra en réttur almennings til aðgangs að þeim.
Því er haldið fram af hálfu Matvælastofnunar að birting upplýsinga um salmonellusýkingar á svínabúinu geti valdið því verulegu fjárhagstjóni auk þess að vera til þess fallin að skerða samkeppnisstöðu búsins á markaði. Þá þurfi gögn um sýkingar á liðnu ári ekki að sýna núverandi stöðu mála hjá viðkomandi búi. Birtingin gæti haft það í för með sér að neytendur sneiddu hjá framleiðsluvöru viðkomandi bús enda þótt afurðir frá því væru jafn neysluhæfar og afurðir annars framleiðanda. Þá kemur og fram hjá Matvælastofnun að salmonellumegnaðar svínaafurðir séu meðhöndlaðar með þeim hætti í sláturhúsi að þær teljist ekki skaðlegar heilsu almennings.
Fyrirtækið [D], sem er eigandi svínabúsins að [B], hefur í erindi sínu til úrskurðarnefndarinnar tekið undir athugasemdir Matvælastofnunar að þessu leyti. Bendir fyrirtækið í því sambandi ennfremur á að öll svínabú fyrirtækisins hafi starfsleyfi frá viðkomandi heilbrigðiseftirliti og fullnægi einnig ítrustu kröfum Matvælastofnunar, Umhverfisstofnunar og Hollustuverndar ríkisins. Þá er því hafnað að áhætta geti falist í því að nota svínaseyru til áburðargjafar.
Í þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum frá Matvælastofnun er ekki að finna neinar fjárhagslegar upplýsingar er varða sérstaklega rekstur, samkeppnisstöðu eða aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni svínabúsins á [B]. Út af fyrir sig er ekki hægt að telja útilokað að upplýsingar um salmonellusýkingar á tilteknu svínabúi geti einhver áhrif haft á rekstur og samkeppnisstöðu þess enda þótt það sé ekki sjálfgefið. Þótt þessi möguleiki sé fyrir hendi er hvorki hægt að telja eðlilegt né sanngjarnt að haldið sé leyndum upplýsingum opinberrar eftirlitsstofnunar um niðurstöður hennar í rannsóknum á heilbrigði þeirra dýra sem kjöt er selt af á almennum neytendamarkaði. Rétt almennings til upplýsinga af þessu tagi verður að telja ríkari en svo að undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga geti átt við í því tilviki sem hér er til umfjöllunar.
Kærandi bað um aðgang að gögnum frá undangengnum 12 mánuðum en hún sendi beiðni sína til Matvælastofnunar 27. júní 2009. Samkvæmt því sem að framan er rakið er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að Matvælastofnun beri að afhenda kæranda yfirlit yfir töku sýna á svínabúinu á [B] í [X-sveit] á tímabilinu frá 27. júní 2008 til 27. júní 2009. Vísast hér ennfremur til fyrri úrskurðarframkvæmdar úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. úrskurði í málum A-136/2001 og A-163/2001.
Af þeim gögnum sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafa verið afhent verður ráðið að framangreind yfirlit innihalda upplýsingar sem kærandi hefur beðið um og falla undir liði I og II-1 og II-2 í beiðni hans. Hins vegar nær beiðnin ekki til þeirra samantekta sem að framan er lýst og eru með yfirskriftinni „[B]r 2008“ og „[B]r til 16/10 2009“ en augljóst er að þau skjöl hafa orðið til eftir að beiðni kæranda barst Matvælastofnun.
Eins og áður er rakið verður hér á því byggt að í fórum Matvælastofnunar séu ekki fyrirliggjandi gögn sem falla undir lið II-3 og II-4 í beiðni kæranda. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006, er stjórnvöldum ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. laganna. Réttur til upplýsinga samkvæmt lögunum tekur því einvörðungu til gagna sem fyrir liggja þegar um þau er beðið, en leggur ekki á stjórnvöld skyldu til að útbúa ný gögn sem ekki eru fyrirliggjandi þegar eftir þeim er leitað. Samkvæmt því verður að vísa frá beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum sem falla undir lið II-3 og II-4 í beiðni hans þar sem þær eru ekki fyrirliggjandi.
Úrskurðarorð
Matvælastofnun ber að veita kæranda, landeigendum [A], aðgang að yfirlitum yfir töku sýna á svínabúinu á [B] í [X-sveit] á tímabilinu frá 27. júní 2008 til 27. júní 2009. Vísað er frá þeim hluta kærunnar sem varðar aðgang að gögnum samkvæmt liðum II-3 og II-4 í beiðni kæranda.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson