A-334/2010. Úrskurður frá 29. apríl 2010

ÚRSKURÐUR

Hinn 29. apríl 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-334/2010.

I

Kæruefni

Með tölvubréfi, dags. 11. febrúar 2010, kærði [X] hdl. hjá lögmannsstofunni [A] þá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins (FME) frá 29. janúar s.á. að synja beiðni hans um aðgang að skýrslu PriceWaterhouseCoopers (PWC) vegna athugunar á tilteknum þáttum í starfsemi [Y]. Lögmaðurinn segir að umbjóðendur lögmannsstofunnar séu eftirtaldir bankar:

[...]

Lögmaðurinn segir lögmannsstofuna hafa lýst kröfum fyrir hönd þessara banka í bú [Y banka] við slitameðferð hans.

II

Málsatvik

Lögmannsstofan [A] ritaði Fjármálaeftirlitinu bréf á ensku, dags. 2. desember 2009, vísar þar til þess að kröfuhafar [Y] hafi á fundi 27. nóvember 2009 fengið upplýsingar um að slitastjórn bankans hefði að beiðni FME fengið PWC til framangreindrar skýrslugerðar (at the request of FME, appointed PWC to investigate potential irregularities in transactions undertaken prior til the collapse of [Y]). Óskaði lögmannsstofan eftir því að fá aðgang að skýrslunni án ónauðsynlegrar tafar. Sá rökstuðningur sem færður er fram fyrir þessari ósk er hluti þeirra röksemda sem tilgreindar eru í kærunni til úrskurðarnefndar upplýsingamála og því óþarft að rekja þær sérstaklega hér. Fram kemur í bréfinu að slitastjórn bankans hefði leitað eftir því við Fjármálaeftirlitið að kröfuhafar fengju aðgang að skýrslunni en því verið synjað.

Bréfi lögmannsstofunnar svaraði FME með bréfi, dags. 29. janúar 2010, þar sem beiðninni er synjað. Í bréfinu kemur fram að slitastjórn bankans hafi ávallt haft fullan aðgang að skýrslu PwC. Rökstuðningur fyrir synjuninni kemur fram í athugasemdum FME við kæru lögmannsstofunnar.

III

Málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar

Með bréfi, dags. 15. febrúar 2010, var kæra lögmannsstofunnar [A] til úrskurðarnefndar upplýsingamála kynnt FME. Stofnuninni var jafnframt gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni um að synja aðgangs að skýrslu PwC. Frestur til þessa var veittur til 24. febrúar. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Að beiðni FME fékk stofnunin frestinn framlengdan til 5. mars og er umsögn stofnunarinnar dagsett þann dag, en barst úrskurðarnefndinni 8. mars. Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. mars, var lögmannsstofunni gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kæru hennar í ljósi umsagnar FME og frestur til þess til 17. mars. Athugasemdir lögmannsstofunnar eru dagsettar 22. mars og bárust úrskurðarnefndinni 23. mars sl. Síðar fékk úrskurðarnefndin aðgang að skýrslu PwC.

IV

Kæra lögmannsstofunnar [A]

Í kærunni segir m.a. eftirfarandi:

„Af hálfu kærenda er þess aðallega krafist að felld verði úr gildi sú ákvörðun FME að synja um aðgang að ofangreindri skýrslu PWC og lagt verði fyrir FME að veita [A] aðgang að skýrslu PWC án tafar. Til vara er gerð sú krafa að kærendum verði birt skýrslan í samandregnu formi, sbr. 3. mgr. 13. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Kæruheimild:

Kæruheimild er í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Málsatvik og rökstuðningur:

Þann 2. desember 2009 sendi undirritaður beiðni til FME um aðgang að skýrslu PWC sem inniheldur úttekt á tilteknum þáttum í starfsemi [Y]. Beiðnin var lögð fram fyrir hönd hóps erlendra kröfuhafa [Y]. Fram kemur í beiðninni að umræddir umbjóðendur hafa ríka lögvarða hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingum þeim er skýrslan geymir.

Í umræddri beiðni er útskýrt að innihald skýrslunnar muni að öllum líkindum hafa veruleg áhrif á frekari áhrif á þróun mála varðandi endurheimtur kröfuhafa á fjármunum sínum t.d. með tilliti til  riftunarmöguleika og rétthæð krafna. Hagsmunirnir eru því miklir hvað aðgang umbj.m. að viðkomandi upplýsingum varðar.

Í beiðninni er jafnframt vakin athygli á því að kröfuhafar [Y] eigi lögvarin réttindi skv. lögum um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 og lögum um gjaldþrotaskipti o.fl. nr. 21/1991 til þess m.a. að mótmæla kröfum annarra kröfuhafa og hefja málsókn á grundvelli XX. kafla laga um gjaldþrotaskipti.

Tekið er fram í beiðninni að mikilvægt sé vegna tímatakmarka að aðgangur að skýrslunni sé veittur án ónauðsynlegrar tafar.

FME svaraði beiðninni með ákvörðun 29. janúar 2010. Synjar FME aðgengi að skýrslunni á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. fylgiskjal 3.

Í ákvörðuninni segir: „Beiðni yðar snýr að aðgangi að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um fjárhags- og viðskiptamálefni [Y] hf. og falla eðli málsins samkvæmt undir þagnarskylduákvæði laga um opinbert eftirlit“.

Aðild

Þar sem ákvörðun FME um synjun á upplýsingum varðar rétt umbjóðenda minna til upplýsinga sem þá varða er um stjórnsýsluákvörðun að ræða. Aðild kröfuhafa [Y] að máli þessu er ótvíræð sökum beinna hagsmuna þeirra af því að fá viðkomandi upplýsingar afhentar. Þessu til stuðnings má t.d. líta til dóms Hæstaréttar í máli nr. 83/2003 en í honum taldist Samskip aðili að máli sem Samkeppniseftirlitið hafði til rannsóknar á hendur Eimskipum. Í dómnum kemur fram að í stjórnsýslulögum sé ekki skilgreint hver skuli vera skilyrði aðildar að málum skv. þeim lögum, en skv. lögskýringargögnum beri að skýra aðildarhugtakið rúmt, þannig að ekki sé einungis átt við þá, sem eiga beina aðild að máli heldur einnig „þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Líta beri til hvers tilviks fyrir sig en almennt sé sá talinn aðili að máli, sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta“. Með sömu rökum og koma fram í dómi Hæstaréttar má telja ljóst að kröfuhafar [Y] hafa mikilvægra og sérstakra hagsmuna að gæta í þessu tilliti og aðild þeirra því óumdeild.

Upplýsingaréttur

Ofangreind skýrsla sem fjallar um starfsemi [Y], hlýtur eðli máls samkvæmt að geyma upplýsingar sem varða kröfuhafa bankans. Allar meiri háttar ákvarðanir sem teknar eru af stjórnendum bankans varða kröfuhafa hans að meira eða minna leyti. Því er ljóst að skýrsla sú sem farið er fram á aðgang að varðar mál kröfuhafanna að verulegu leyti þar sem um er að ræða upplýsingar um starfsemi [Y] sem haft geta úrslitaáhrif á ákvarðanir og aðgerðir kröfuhafanna.

Bent er á að samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.

Meðalhófsregla

Að íslenskum stjórnsýslurétti gildir sú meginregla að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt verður ekki náð með öðru og vægara móti. FME byggir synjun sína á 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi en í henni er kveðið á um þagnarskyldu stjórnar og starfsmanna. Ákvæði 13. gr. laganna hefur að geyma undanþágu frá almennri meginreglu um upplýsingarétt og ber því að túlka hana þröngt. Hins vegar túlkaði FME þessa undanþágugrein mjög vítt í umræddri ákvörðun sinni. Tilvísað lagaákvæði fjallar aðeins um takmarkanir á upplýsingum til „óviðkomandi aðila“ en kröfuhafar bankans eru honum sannanlega og augljóslega ekki óviðkomandi.

Af hálfu FME er heldur ekki litið til 3. mgr. 13. gr. sömu laga sem segir: „Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.“ Hefði FME samkvæmt þessu verið heimilt að upplýsa kröfuhafa um efni viðkomandi skýrslu í samantekt. Er varakrafa kærenda á þessu byggð.

Ennfremur lítur FME fram hjá 4. mgr. 13. gr. l. 87/1998 sem segir: „Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr.“ Af þessu má ráða að ætlun löggjafans sé sú að kröfuhafar og aðrir hagsmunaðilar eigi að fá aðgang að upplýsingum sem varða eftirlitsskyldan aðila þegar rekstur hans er kominn í þrot, en slík er einmitt staðan í tilfelli [Y].

Annað

Af hálfu kærenda er gerð athugasemd við þann óútskýrða drátt sem varð á afgreiðslu FME á erindi þessu. Er sú athugasemd sett fram með sérstakri skírskotun til þess að umbj.m. fóru fram á skjóta málsmeðferð í erindi sínu 2. desember 2009. Eins og afgreiðslu FME er háttað blasir ekki við hví afgreiðslan tafðist svo sem raun ber vitni.“

V

Athugasemdir Fjármálaeftirlitsins

Í upphafi athugasemda FME er fjallað um lagagrundvöll beiðni kærenda um aðgang að upplýsingum og á það bent að sá grundvöllur geti verið þrenns konar, þ.e. samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 9. gr. eða 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Sé upplýsinga óskað á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga verði að hafa í huga þá takmörkun, sem fram komi í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra laga, að upplýsingalög gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Segir síðan orðrétt í athugasemdunum:

„Lögmaður kærenda virðist ekki samkvæmur sjálfum sér þegar virtur er sá lagagrundvöllur sem hann byggir kæru sína á. Í stjórnsýslukæru sinni rökstyður lögmaður kærenda nefnilega „aðild“ umbjóðenda sinna líkt og um stjórnsýslumál sé að ræða og vísar í því samhengi til rökstuðnings í dómi Hæstaréttar í máli nr. 83/2003 (Samskip og Eimskip) þar sem ítarlega var fjallað um túlkun á aðildarhugtakinu í stjórnsýslumálum. Ef um stjórnsýslumál er að ræða, þ.e. mál þar sem tekin hefur verið eða ætlunin er að taka stjórnvaldsákvörðun, þá er ljóst að beiðni kærenda grundvallast á 15. gr. stjórnsýslulaga. [...] Sá hængur er á þessu að ef úrskurðarnefndin fellst á að um stjórnsýslumál sé að ræða þá hefði slíkt þau áhrif að málið ætti ekki undir úrskurðarnefndina, sbr. áðurnefndan 1. ml. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón að þessu gefur málatilbúnaður lögmanns kærenda til kynna að úrskurðarnefndinni beri að vísa málinu frá sér.“

Þá er í athugasemdunum fjallað um hvort kærandi geti byggt kröfu sína um aðgang að skýrslunni á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga og segir síðan eftirfarandi um það atriði:

„Í þessu samhengi skal á það bent að skýrsla PWC fjallar um [Y]. Í þeirri umfjöllun er einnig vikið að viðskiptavinum fyrirtækisins, t.d. lántakendum. Þar er hins vegar ekkert fjallað um kröfuhafa. Þar sem skýrslan beinist efni sínu samkvæmt ekki að kröfuhöfum [Y], þ.m.t. kærendum, og ekkert er um þá fjallað þar verður krafa kærenda um upplýsingar ekki byggð á 9. gr. upplýsingalaga. Af þessum sökum ber að hafna beiðni kærenda án frekari málalenginga.“

Þá segir í athugasemdunum að eina ákvæðið sem eftir standi og kærendur gætu hugsanlega byggt á fyrir úrskurðarnefndinni sé 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þar sem lögmaður kærenda byggi kæru sína ekki á því ákvæði liggi beinast við að úrskurðarnefndin hafni kröfum kærenda. Síðan segir orðrétt:

„Fallist úrskurðarnefndin ekki á að hafna kröfum kærenda á framangreindum grundvelli fer Fjármálaeftirlitið fram á að litið verði til þeirra takmarkana sem upplýsingalög gera ráð fyrir að 1. mgr. 3. gr. laganna sæti, sbr. einkum 5. gr. sömu laga. Áður en vikið verður að þeim takmörkunum skal þess gerið að 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga veitir eins og áður segir minnstan rétt af þeim lagaákvæðum sem krafa um upplýsingar verður byggð á, enda er markmið reglunnar að almenningur geti nálgast ákveðnar lágmarksupplýsingar án þess að þurfa að rökstyðja nánar þá beiðni sína, t.d. með hagsmunum sínum af aðgangi að gögnum. Við mat á aðgangi að gögnum á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga skipta meintir hagsmunir kærenda því ekki máli.

Í þessu máli á 5. gr. upplýsingalaga tvímælalaust við. Hér er ekki einungis um að ræða upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni [Y] heldur einnig upplýsingar um lánveitingar til viðskiptamanna hans sem falla undir verndarhagsmuni 5. gr. og þá ýmist sem fjárhagsmálefni einstaklinga eða mikilvægir fjárhags- og viðskiptahagsmunir fyrirtækja, allt eftir því hvort viðskiptamennirnir eru einstaklingar eða lögaðilar, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki (ffl.) en það ákvæði er einkum ætlað til verndar hagsmunum viðskiptamanna fjármálafyrirtækja. Í þessu samhengi verður að hafa í  huga að [Y] hefur enn starfsleyfi samkvæmt lögum um fjármálafyrirtæki. Nánar er fjallað um 1. mgr. 58. gr. ffl. hér að neðan.

Til viðbótar við framangreind atriði telur Fjármálaeftirlitið nauðsynlegt að úrskurðarnefndin hafi við úrlausn þessa máls hliðsjón af sérstökum sjónarmiðum um þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins og bankaleynd, sbr. umfjöllun hér að neðan.

Sérstök þagnarskylda starfsmanna Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarsemi og bankaleynd samkvæmt lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er mælt fyrir um að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Með gagnályktun má ráða að sérstök ákvæði um þagnarskyldu geti takmarkað aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Í þessu samhengi verður að halda því til haga að í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi (oefl.), en Fjármálaeftirlitið starfar á grundvelli þeirrar löggjafar, er kveðið á um sérstaka þagnarskyldu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins.“

13. gr. laga nr. 87/1998 er þessu næst tekin orðrétt upp í athugasemdirnar. Síðan segir:

„Ekki verður fram hjá því litið að hér er um sérstaka þagnarskyldu að ræða, líkt og úrskurðarnefndin staðfesti reyndar í málum nr. A-85/1999 og A-147/2002. Slík skylda gengur lengra en ákvæði um almenna þagnarskyldu. Verður að telja að þessi ríka skylda gangi auk þess nokkuð lengra en þær takmarkanir á upplýsingarétti sem þegar eru lögfestar í upplýsingalögum.

Í 1. mgr. 13. gr. oefl. er rætt um að þagnarskylda starfsmanna Fjármálaeftirlitsins leiði til þess að óheimilt sé að skýra „óviðkomandi aðilum“ frá því sem þeir komast að í störfum sínum. Mikilvægt er að halda því til haga að kröfuhafar eftirlitsskylds aðila sem enn hefur starfsleyfi hljóta að teljast „óviðkomandi aðilar“ í skilning 1. mgr. 13. gr. oefl. Við skýringu á 3. mgr. 13. gr. oefl. verður einnig að hafa þetta í huga. Um 3. mgr. 13. gr. er að öðru leyti vísað til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. A-147/2002. Í því máli komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að þær upplýsingar sem talið var rétt að þagnarskylda ríkti um væri að finna svo víða í hinu umdeilda gagni að ekki væri rétt að veita aðgang að hluta þess, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Líkt og vikið er að hér að neðan telur Fjármálaeftirlitið að þessi rök eigi fyllilega við um það mál sem hér er til úrlausnar. Ítreka verður að ekkert er fjallað um kærendur í skýrslu PwC og skjalið er rúmar 350 bls. að lengd.

Lögmaður kærenda vísar í málatilbúnaði sínum til 4. mgr. 13. gr. oefl. og heldur því fram að ákvæðið færi honum rétt til skýrslu PwC. Fjármálaeftirlitið mótmælir þeim skilningi og bendir á að sú undanþága frá þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins er einskorðuð við rekstur einkamáls fyrir dómstólum. Þar sem beiðni um upplýsingar hefur ekki verið sett fram í tengslum við slíkan málarekstur verður ekki vikið frá þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins á þeim grundvelli.

Í 2. mgr. 13. gr. kemur fram að upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum verði áfram háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. Ákvæði sambærilegt þessu kom fyrst inn í lögin um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með lögum nr. 11/2000. Frumvarpið til síðastgreindra laga tók nokkrum breytingum í meðförum efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis. Ein þeirra breytinga var að eftirfarandi ákvæði var bætt við þagnaskyldu Fjármálaeftirlitsins:

            „Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda   aðila eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar       Fjármálaeftirlitinu.““

Í athugasemdum Fjármálaeftirlitsins er því síðan lýst hvernig efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis rökstuddi framangreinda breytingartillögu við frumvarpið. Þá er lýst breytingu sem gerð var á sama ákvæði, þ.e. 2. mgr. 13. gr. oefl. með lögum nr. 76/2006 og því sem segir í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga, en breytingin sem gerð var er nú gildandi lög. Tilvísunin til athugasemdanna í frumvarpinu er svohljóðandi:

„Lögð er til sú breytinga á 2. mgr. 13. gr. laganna að í stað tilvísunar til laga er gilda um eftirlitsskylda aðila sé sérstaklega tiltekið að þagnarskyldan nái til upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið getur krafist á grundvelli sérlaga eða annarra laga. Er nauðsynlegt að leggja til þessa breytingu til samræmis við tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. Getur Fjármálaeftirlitið aflað upplýsinga í trúnaði frá aðilum óháð því hvort um eftirlitsskylda aðila sé að ræða eða aðra án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum annarra laga.“

Áfram segir í athugasemdum Fjármálaeftirlitsins:

„Eins og sjá má af 2. mgr. 13. gr. oefl. og þeim sjónarmiðum sem löggjafinn lagði til grundvallar þegar ákvæðið var samþykkt helst þagnarskylda á grundvelli 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki óbreytt þrátt fyrir að Fjármálaeftirlitinu séu afhent umrædd gögn. Athygli vekur að í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 67/2006 er sérstaklega vísað til þess að Fjármálaeftirlitinu verði ekki skylt að afhenda slíkar upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. Skýrsla PwC fellur undir þetta ákvæði.“

Í athugasemdunum er þessu næst vikið að þagnarskylduákvæði í 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og á það bent að í eldri lögum, þ.e. 43. gr. laga nr. 113/1996 um banka og sparisjóði, hafi verið að finna sambærilega reglu. Bent er á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-147/2002 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að Fjármálaeftirlitinu hafi verið heimilt að synja um aðgang að gögnum máls. Þá segir orðrétt í athugasemdunum:

„Frá því að þessi úrskurður var kveðinn upp hafa margvíslega lagabreytingar átt sér stað. T.d. er 1. mgr. 58. gr. ffl. orðuð með rýmri hætti en 43. gr. eldri laga um viðskiptabanka og sparisjóði og leggur þannig þagnarskyldu á fleiri aðila. Með gildistöku sterkari þagnarskyldureglu í 1. mgr. 58. gr. ffl. verður varla tilefni til annars en viðurkenningar á aukinni skyldu Fjármálaeftirlitsins til þess að synja um aðgang að upplýsingunum. Upphaflega var 2. mgr. 13. gr. oefl. sett til þess að tryggja aukna þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins. Eins og áður segir var 2. mgr. 13. gr. oefl. síðar breytt með lögum nr. 67/2006. Miðaði sú breyting að því að styrkja þagnarskyldu stofnunarinnar enn frekar.

[...]

Að baki 2. mgr. 13. gr. oefl. býr það sjónarmið að ekki sé rökrétt að opinber aðili sem kemst yfir upplýsingarnar við sértækt eftirlit sitt með eftirlitsskyldum aðilum veiti upplýsingar um gögn sem löggjafinn hefur bundið sérstakri þagnarskyldu. Benda má á að hér búa ekki einvörðungu að baki hagsmunir fjármálafyrirtækja heldur einkum hagsmunir viðskiptamanna fjármálafyrirtækja. Telja verður að enginn vafi leiki á því að 1. mgr. 58. gr. ffl. og 2. mgr. 13. gr. oefl. eigi við í þessu máli. Ber því að hafna kröfum kærenda.“

Í athugasemdunum segir að mikilvægi leyndar um upplýsingar í skýrslu PwC varði einnig rannsóknarhagsmuni þar sem stofnuninni sé falið að lögum að rannsaka brot á ýmsum reglum sem gildi um fjármálamarkaðinn og við vinnslu skýrslunnar hafi PwC verið tryggður aðgangur að gögnum [Y] sem séu ekki almenningi opinber. Rannsókn PwC hafi m.a. beinst að atriðum sem FME muni rannsaka nánar og ríkir rannsóknarhagsmunir geti verið í húfi, sérstaklega við rannsókn mála sem ekki sé lokið. Þá er í skýrslunni fjallað um 1.  mgr. 2. gr. að því er rannsókn sakamála varðar og sagt að óeðlilegt væri að líta svo á að hún geti ekki átt við um gögn sem falli undir rannsókn FME á fjármálabrotum. Öndverð niðurstaða gæti leitt til þess að rannsóknarhagsmunir yrðu fyrir borð bornir. Þá er bent á að brot gegn lögum um fjármálafyrirtæki sæti aðeins rannsókn lögreglu að undangenginni kæru FME, sbr. 112. gr. d. ffl.

Að lokum er beðist velvirðingar á því að lögmanni kærenda hafi ekki verið tilkynnt um drátt á svari við beiðni hans í samræmi við ákvæði 11. gr. upplýsingalaga og útskýrt hvers vegna svar hefði ekki borist á réttum tíma. Þá er og mótmælt málatilbúnaði kærenda og þess krafist að úrskurðarnefndin hafni kröfum þeirra.

VI

Athugasemdir kærenda

Athugasemdir kæranda við ofangreindar skýringar Fjármálaeftirlitsins bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 22. mars 2010. Í upphafi athugasemdanna er tekið fram að þess sé skýrlega getið í kæru að erindi lögmannsstofunnar sé byggt á ákvæðum laga nr. 50/1996 enda sé þar vísað til kæruheimildarinnar í 14. gr. laganna. Því beri úrskurðarnefndinni að fjalla efnislega um afhendingu umbeðinna gagna samkvæmt upplýsingalögunum enda hafi FME komið ítarlega á framfæri sjónarmiðum sínum gegn afhendingu gagnanna á grundvelli 3. og 9. gr. upplýsingalaga.

Þá er fjallað um efni 5. gr. upplýsingalaga og röksemdir FME að því er þá lagagrein varðar. Segir þar um m.a. eftirfarandi:

„Um þetta atriði er af hálfu sóknaraðila í fyrsta lagi vísað til 7. gr. upplýsingalaga sem mælir fyrir um skyldu stjórnvalda til að veita aðgang að öðru efni skjals en því sem kann að falla undir 4.-6. gr. laganna. Af þeim sökum ber Fjármálaeftirlitinu skylda til að afhenda umrædd gögn að frátöldum þeim atriðum sem kunna að varða einka- eða fjárhagsmálefni viðskiptamanna bankans sem sanngjarnt er og eðlilegt getur talist að leynt fari. Með vísan til þess að [Y] og þrír stærstu viðskiptabankar hans ([R], [S], [T]) eru gjaldþrota og í slitameðferð verður ekki séð að nokkrum undirliggjandi hagsmunum sé til að dreifa sem njóta eiga verndar út frá sanngirnissjónarmiðum, sbr. neðangreinda umfjöllun.“

Í öðru lagi bendir lögmannsstofan á að [Y] hafi verið skipuð slitastjórn 19. maí 2009 og því sé bankinn í slitameðferð. Þar af leiði að ekki séu fyrir hendi viðskiptahagsmunir sem krefjist þess að upplýsingar um fjárhagsmálefni bankans fari leynt. Þá er vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 758/2009, efni hans að hluta til reifað og sú ályktun dregin að [Y] hafi samkvæmt dóminum enga viðskiptahagsmuni af því að „greindar upplýsingar“ fari leynt.

Því er mótmælt að þagnarskylduákvæði í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi girði fyrir það að umbeðin gögn verði afhent, en þau hafi hvorki verið unnin af stjórn, forstjóra né starfsmönnum FME eða þeim sem starfi fyrir eða á vegum stofnunarinnar. Gögnin hafi verið unnin af hérlendu endurskoðunarfyrirtæki sem starfað hafi á vegum slitastjórnar [Y] en ekki FME. Komi þá til skoðunar hin almennu þagnarskylduákvæði en gerð hafi verið grein fyrir því að þau girði ekki fyrir afhendingu gagnanna.

Þá er því harðlega mótmælt að kærendur teljist „óviðkomandi aðilar“. Þeir eigi það sameiginlegt að eiga kröfur á hendur [Y] og því beinna og óumdeilanlegra eignarréttarhagsmuna að gæta. Samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 gildi ekki strangari skilyrði um afhendingu gagnanna eftir að þau komust í vörslu FME en um þau giltu fyrir þann tíma. Engu máli skipti þótt [Y] hafi enn starfsleyfi. Hann sé gjaldþrota og í slitameðferð og hafi enga hagsmuni af því að hin umbeðnu gögn fari leynt.

Í þessu máli sé ekki til að dreifa rannsóknarhagsmunum í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga enda sé ekki um rannsókn FME að ræða heldur óháðs endurskoðunarfyrirtækis sem farið hafi fram á vegum slitastjórnar [Y]. Gögnin varði því ekki rannsókn FME. Því sé ekki verið að óska aðgangs að gögnum máls sem sé til rannsóknar hjá FME. Þá segir eftirfarandi í beinu framhaldi:

„Verði ekki á þetta fallist verða sóknaraðilar að líta svo á að hér séu þeir í reynd látnir standa undir kostnaði af lögbundnu hlutverki Fjármálaeftirlitsins, en líkt og áður segir var skýrslan unnin af óháðu endurskoðunarfyrirtæki á vegum slitastjórnar [Y] og þar með á kostnað sóknaraðila og annarra kröfuhafa [Y].“

VII

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar

1

Eins og fram er komið óska kærendur aðgangs að skýrslu sem PricewaterhouseCoopers hf. gerði samkvæmt „samningi um könnun á ákveðnum þáttum í innra eftirliti [Y] hf. skv. tilmælum Fjármálaeftirlitsins, dags. 2. apríl sl.“. Skýrslan var gerð frá lokum maí til loka september árið 2009 og er í vörslum Fjármálaeftirlitsins sem er verkkaupi samkvæmt því sem kemur fram í skýrslunni. Samningur um gerð hennar var undirritaður f.h. skilanefndar [Y] hf. 30. apríl 2009. Fjármálaeftirlitið synjaði þeirri málaleitan slitastjórnar bankans að kröfuhafar hans fengju aðgang að skýrslunni, en slitastjórnin sjálf hefur hins vegar haft aðgang að henni. Úrskurðarnefndin hefur fengið þær upplýsingar frá Fjármálaeftirlitinu að af þess hálfu hafi ekki verið beðið um lögreglurannsókn á grundvelli skýrslunnar, sbr. ákvæði 12. gr. laga nr. 87/1998.

Skýrslan er 352 blaðsíður að lengd og skiptist í kafla og undirkafla. Kaflaheitin eru sem hér segir:

1. Helstu niðurstöður
2. Um verkefnið
3. Um [Y] hf.
4. Afleiðuviðskipti
5. Útlán
6. Stórar áhættuskuldbindingar
7. Nýting starfsmanna á fjármunum [Y] og aðgengi að upplýsingakerfum
8. Fjármagnshreyfingar
9. Önnur mál

Þá eru í lok skýrslunnar 6 viðaukar, þ.e.:

1. Verksamningur og erindisbréf
2. Skammstafanir og hugtök
3. Viðmælendur
4. Ítarefni um afleiðusamninga hjá [Y]
5. Ítarefni um tryggingar
6. Greining á einstökum aðilum.

2

Kærendur beina kæru sinni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Er það réttilega gert þar sem skýrslan hefur hvorki að geyma stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né verður séð af skýrslunni að hún teljist gagn í slíku máli. Fer því ekki um rétt kæranda til aðgangs að henni samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Af þessu leiðir að til skoðunar kemur hvort um upplýsingarétt kærenda fer eftir II. eða III. kafla upplýsingalaga. Í 1. mgr. 9. gr. í III. kafla laganna segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál hafi þau að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Af framangreindri skýrslu verður ekki séð að hún hafi að geyma upplýsingar um kærendur í skilningi 1. mgr. 9. gr. og verður því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggð á því að um upplýsingarétt kærenda fari eftir II.  kafla upplýsingalaga.

3

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram að oft komi sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.

Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að óhjákvæmilegt sé að taka hér til nokkurrar umfjöllunar þau ákvæði um þagnarskyldu sem Fjármálaeftirlitið hefur vísað til í máli þessu, þ.e. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með síðari breytingum, og 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

4

Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi:

„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.

Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.

Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.

Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“

Með lögum nr. 67/2006 var gerð breyting á lögum nr. 87/1998, þ.á m. 2. mgr. 13. gr. og segir í athugasemdum við þá breytingu eftirfarandi:

„Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 13. gr. laganna að í stað tilvísunar til laga er gilda um eftirlitsskylda aðila sé sérstaklega tiltekið að þagnarskyldan nái til upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið getur krafist á grundvelli sérlaga eða annarra laga. Er nauðsynlegt að leggja til þessa breytingu til samræmis við tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. Getur Fjármálaeftirlitið aflað upplýsinga í trúnaði frá aðilum óháð því hvort um eftirlitsskylda aðila sé að ræða eða aðra án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum annarra laga.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.

Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu:

„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“

Þagnarskylda samkvæmt ákvæði þessu yfirfærist á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við. Ber að mati úrskurðarnefndarinnar að líta á umrætt ákvæði sem sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga, sem eftir atvikum þarf að skýra til samræmis við 5. gr. upplýsingalaga með sama hætti og ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 sem er gerð grein fyrir hér að framan.

5

Eins og fyrr er getið var skýrsla sú sem krafist er aðgangs að gerð í því skyni að rannsaka tiltekna þætti í starfsemi [Y] hf. og er kaflaskipting skýrslunnar lýsandi fyrir þá þætti. Í skýrslunni er fjölmargra viðskiptamanna [Y] hf. getið hvað eftir annað og viðskiptum við þá lýst í tengslum við lýsingu á rannsókninni, rannsóknaraðferðum og þeim niðurstöðum sem rannsakendur komast að. Með hliðsjón af efni þessara upplýsinga ber því við úrlausn máls þessa að líta bæði til 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, og 58. gr. laga nr. 161/2002. Eftir því sem við getur átt ber einnig að hafa í huga reglu 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

6

Í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga við 5. gr. segir m.a.: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. [...] Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Að framan er gerð grein fyrir ákvæðum 58. gr. laga nr. 161/2002 um þagnarskyldu en hún nær til alls þess sem starfsmenn fjármálafyrirtækja „fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum.“ Sá sem veitir upplýsingum af þessu tagi viðtöku verður bundinn þagnarskyldu með sama hætti. Þegar Fjármálaeftirlitið tók við skýrslu þeirri sem óskað er aðgangs að féll því á starfsmenn stofnunarinnar sama þagnarskylda að svo miklu leyti sem skýrslan hefur að geyma efni sem fellur undir framangreint þagnarskylduákvæði. Auk þessa urðu jafnframt virk með sama hætti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. 

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru framangreind þagnarskylduákvæði víðtækari, þ.e. ganga lengra, en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga. Það breytir hins vegar ekki því að séu hlutar skýrslu PwC þess efnis að þagnarskylduákvæði laga nr. 161/2002 og laga 87/1998 auk takmarkana á upplýsingarétti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga standi því ekki í vegi að aðgangur að þeim sé veittur, ber að veita aðgang að þeim samkvæmt ákvæðum 7. gr. upplýsingalaga. 

7

Eins og fyrr er getið var skýrsla sú sem krafist er aðgangs að gerð í því skyni að rannsaka tiltekna þætti í starfsemi [Y] hf. og er kaflaskipting skýrslunnar lýsandi fyrir þá þætti. Í skýrslunni er fjölmargra viðskiptamanna [Y] hf. getið hvað eftir annað og viðskiptum við þá lýst í tengslum við lýsingu á rannsókninni, rannsóknaraðferðum og þeim niðurstöðum sem rannsakendur komast að. Með vísan til þagnarskylduákvæða 58. gr. laga nr. 58/161/2002 og 13. gr. laga nr. 87/1998 og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitinu beri ekki að veita aðgang að skýrslunni að undanteknum þeim hlutum hennar sem verða tilgreindir hér á eftir. Samkvæmt því ber Fjármálaeftirlitinu að veita kærendum aðgang að eftirtöldum hlutum skýrslunnar, en synjun stofnunarinnar á afhendingu hennar að öðru leyti staðfest.

1. Efnisyfirlit skýrslunnar
2. Bls. 1-9
3. Bls. 25-55 að undanskildum kaflanum „Stöðubreyting á afleiðubók september 2008 til mars 2009“ á bls. 49.

 VIII

Úrskurðarorð

Fjármálaeftirlitinu ber að afhenda lögmannsstofunni [A] ehf. eftirtalda hluta skýrslu PricewaterhouseCoopers um athugun á þáttum í rekstri [Y] hf.: Efnisyfirlit skýrslunnar, bls. 1-9 og bls. 25-55 að undanskildum kaflanum „Stöðubreyting á afleiðubók september 2008 til mars 2009“ á bls. 49.

Synjun Fjármálaeftirlitsins um aðgang að skýrslunni er staðfest að öðru leyti.

Friðgeir Björnsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Trausti Fannar Valsson