A-337/2010. Úrskurður frá 1. júní 2010

ÚRSKURÐUR

Hinn 1. júní 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-337/2010.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 18. febrúar 2010, kærði [X] lögfræðingur ákvörðun utanríkisráðuneytisins, dags. 19. janúar 2010, um synjun á beiðni hans um afhendingu gagna er vörðuðu útboð Ríkiskaupa fyrir hönd utanríkisráðuneytisins á ljósleiðurum NATO og rekstur þeirra. Með vísan til gagna málsins lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að kæru þessari sé beint til nefndarinnar fyrir hönd fyrirtækisins [...] hf.

Málavextir eru með þeim hætti að með bréfi, dags. 6. nóvember 2009, fór kærandi fram á það við utanríkisráðuneytið að fá afhent afrit allra gagna varðandi útboð og rekstur á ljósleiðurum NATO. Í bréfinu kom fram að um væri að ræða gögn vegna útboðs Ríkiskaupa fyrir hönd utanríkisráðuneytisins nr. 14477. Þar kom ennfremur fram að beiðnin væri byggð á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í kæru máls þessa er þó vikið að því að kærandi telji að 9. gr. upplýsingalaga kunni að eiga við um rétt hans til aðgangs að gögnum vegna ákveðinna gagna.

Með bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 19. janúar sl., var kæranda veittur aðgangur að 67 skjölum sem ráðuneytið taldi falla undir upphaflega beiðni hans frá 6. nóvember 2009. Jafnframt var honum synjað um aðgang að nokkrum nánar tilgreindum skjölum. Í ákvörðun utanríkisráðuneytisins kemur fram að þau gögn sem beiðni kæranda beinist að séu vistuð í skjalasafni ráðuneytisins undir fjórum málsnúmerum. Þau gögn sem kæranda sé synjað um aðgang að tilheyri tveimur málsnúmerum, UTN07070034 og UTN07080206. Í bréfinu er viðkomandi gögnum lýst nánar og rökstuddar ástæður fyrir synjun á aðgangi að þeim. Eins og kæra málsins er afmörkuð ber í máli þessu að leysa úr rétti kæranda til aðgangs að þeim skjölum sem utanríkisráðuneytið hefur synjað honum um aðgang að. Um er að ræða eftirtalin skjöl.

1. Tvö minnisblöð starfsmanns utanríkisráðuneytisins. Annars vegar minnisblað, dags. 28. september 2007, um fyrsta fund sem fram fór þann 26. sama mánaðar í starfshópi utanríkisráðuneytisins um hagnýtingu ljósleiðara Ratsjárstofnunar. Hins vegar minnisblað sama starfsmanns, dags. 5. október 2007, um fund í sama starfshópi sem fram fór 4. sama mánaðar. Mál nr. UTN07080206.

2. Minnisblað varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins til ráðuneytisstjóra, dags. 1. febrúar 2008, um niðurstöður samningaviðræðna við [...] ehf. um tímabundinn rekstur og viðhald ljósleiðaraþráða NATO. Mál nr. UTN07070034.

3. Tvö minnisblöð starfsmanns utanríkisráðuneytisins. Annars vegar minnisblað dags. 11. febrúar 2008, til ráðuneytisstjóra, sem ber yfirskriftina „Áfangaskýrsla um opinbert útboð á viðhaldi og hagnýtingu ljósleiðaraþráða NATO“. Hins vegar minnisblað sama starfsmanns, dags. 21. febrúar 2008, til ráðherra, með sömu yfirskrift og fyrra minnisblaðið. Mál nr. UTN07080206.

4. Minnisblað starfsmanns utanríkisráðuneytisins til ráðherra, dags. 12. mars 2008, um fundi íslenskra stjórnvalda með embættismönnum ESA og NATO um mögulega útleigu á ljósleiðaraþráðum. Mál nr. UTN07080206.

5. Þrír tölvupóstar, dags. 2. apríl, 9. apríl og 22. apríl 2008. Hverjum tölvupósti fylgja í viðhengi drög að bréfi til ESA vegna fyrirhugaðra samninga um rekstur og nýtingu ljósleiðaraþráða. Umrædd drög eru ekki að öllu leyti samhljóða. Meðal viðtakenda tölvupóstanna eru bæði starfsmenn utanríkisráðuneytisins og samgönguráðuneytisins. Mál nr. UTN07080206.

6. Minnisblað starfsmanns utanríkisráðuneytisins, dags. 20. maí 2008, um fund með fulltrúum ESA þann 16. maí 2005. Mál nr. UTN07080206.

7. Tillögur þeirra sem lýstu áhuga á að taka að sér rekstur og afnot af ljósleiðaraþráðum. Um er að ræða samtals fimm tillögur; frá [A] ehf., [B] ehf. (tvær tillögur), [C] ehf. og [D] ehf., en það fyrirtæki lagði fram tillögu fyrir hönd óstofnaðs félags. Þessar tillögur bárust utanríkisráðuneytinu með tveimur tölvupóstum frá Ríkiskaupum þann 2. júlí 2008. Mál nr. UTN07080206.

8. Matsskýrsla [Y] hjá verkfræðistofunni [E] á tillögum [A] ehf., [C] ehf., [D] og [B] ehf. um rekstur og nýtingu ljósleiðaraþráða. Ríkiskaup sendu utanríkisráðuneytinu skýrsluna með tölvupósti dags. 1. júlí 2008. Í þeim tölvupósti koma ennfremur fram tillögur Ríkiskaupa um næstu skref í samningsumleitunum við tillögugjafa. Mál nr. UTN07080206.

9. Minnispunktar, dags. 7. júlí 2008, frá fundi Ríkiskaupa og [A] ehf. sem fram fór þann 3. sama mánaðar. Punktarnir eru unnir af starfsmanni Ríkiskaupa en sendir á fulltrúa utanríkisráðuneytisins, samgönguráðuneytisins og [A] ehf. Mál nr. UTN07080206.

10. Minnispunktar, dags. 7. júlí 2008, frá fundi Ríkiskaupa og [B] ehf. sem fram fór þann 3. sama mánaðar. Punktarnir eru unnir af starfsmanni Ríkiskaupa en sendir á fulltrúa utanríkisráðuneytisins, samgönguráðuneytisins og [B] ehf. Mál nr. UTN07080206.

11. Minnisblað starfsmanna utanríkisráðuneytisins til ráðuneytisstjóra, dags. 24. mars 2009, um ljósleiðarakerfi IADS og útboðsferli vegna útboðs á tveimur ljósleiðaraþráðum í ljósleiðarakapli NATO. Mál nr. UTN07070034.

12. Minnisblað starfsmanns utanríkisráðuneytisins til ráðherra, dags. 10. ágúst 2009, um stöðu mála varðandi leigu á ljósleiðarakerfi NATO. Mál nr. UTN07080206.

13. Minnisblað starfsmanna utanríkisráðuneytisins til aðstoðarmanns ráðherra, dags. 17. nóvember 2009, um tillögur vegna framhalds máls varðandi leigu á ljósleiðarakerfum. Mál nr. UTN07080206.

Til einföldunar verður eftir atvikum vísað til númera 1 – 13 við umfjöllun um ofangreind skjöl í úrskurði þessum.

Málsmeðferð

Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 18. febrúar 2010. Kæran var send utanríkisráðuneytinu með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. sama dag. Var ráðuneytinu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til föstudagsins 26. febrúar. Utanríkisráðuneytið fór fram á að frestur til athugasemda yrði framlengdur til 3. mars. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál féllst á framlengingu frestsins og bárust athugasemdir ráðuneytisins nefndinni þann dag. Kæranda var með bréfi, dags 10. mars, veittur frestur til 17. sama mánaðar til að koma að frekari athugasemdum í málinu í ljósi athugasemda utanríkisráðuneytisins. Svar kæranda barst með bréfi, dags. 25. mars.

Vegna skjala sem eru auðkennd með númerunum 7, 8, 9 og 10 hér að framan hefur utanríkisráðuneytið vísað til þess að aðgangi að þeim beri að hafna. Um sé að ræða gögn sem hafi að geyma upplýsingar um fjárhagslega stöðu þeirra fyrirtækja sem gerðu tillögur um rekstur og nýtingu ljósleiðaraþráðanna, tæknilega getu þeirra og hugmyndir varðandi rekstur ljósleiðara. Að mati ráðuneytisins hafi fyrirtækin fjárhagslega og viðskiptalega hagsmuni af því að upplýsingar í þessum gögnum fari leynt. Aðgangi að þeim sé því hafnað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.

Vegna skjala sem auðkennd eru með númerunum 4 og 6 hér að framan vísar utanríkisráðuneytið til þess að um sé að ræða minnisblöð þar sem fram komi upplýsingar um samskipti við fjölþjóðastofnun sem trúnaður ríki um, sbr. 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Aðgangi að þeim skjölum sé því hafnað. Vegna sömu skjala er ennfremur vísað til þess að um sé að ræða vinnuskjöl sem heimilt sé að hafna aðgangi að á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Um önnur skjöl sem kæran snýst um vísar utanríkisráðuneytið til þess að um sé að ræða vinnuskjöl sem heimilt sé að hafna aðgangi að með vísan til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þ.e. 1, 2, 3, 5, 11, 12 og 13.

Kærandi hefur í máli þessu bent á að hann hafi ekki fullnægjandi forsendur til þess að taka  afstöðu til þess hvort ákvæði 3. tölul. 4. gr. eigi við um ýmis þeirra gagna sem utanríkisráðuneytið hefur synjað honum um aðgang að. Er þess óskað að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess hvort svo sé og felli ákvörðun utanríkisráðuneytisins úr gildi ef sú sé ekki raunin.

Hvað varðar skjöl sem auðkennd eru með númerunum 7, 8, 9 og 10 í úrskurði þessum bendir kærandi á að ólíklegt verði að teljast að ætlaðir einkahagsmunir þeirra fyrirtækja sem um ræðir taki til skjalanna í heild sinni. Kærandi ætti því að eiga rétt á aðgangi að hluta skjals, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Þá telur kærandi það ófullnægjandi að telja megi „líklegt“ að fyrirtækin sem um ræðir hafi slíka hagsmuni. Ráðuneytinu, eða eftir atvikum úrskurðarnefnd um upplýsingamál, beri að leita afstöðu þessara fyrirtækja. Ennfremur byggir kærandi á því að synjun um afhendingu sé ekki í samræmi við þrönga túlkun úrskurðarnefndarinnar á einkahagsmunum samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-316/2009. Þá telur kærandi ekki útilokað að gögnin innihaldi upplýsingar um hann sjálfan, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Vegna þeirrar röksemdar ráðuneytisins sem lýtur að 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. ofangreint, bendir kærandi á að þeim tölulið verði aðeins beitt „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“. Kærandi byggir á því að um þrönga undantekningarheimild sé að ræða og telur afar ólíklegt að Eftirlitsstofnun EFTA geti fallið þar undir.

Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim í úrskurði þessum. Úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstöður

1.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í þessu ákvæði felst meginregla upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í 9. gr. sömu laga er aðila hins vegar veittur sérstakur réttur til aðgangs að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál hafi þau að geyma upplýsingar um hann sjálfan.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Hefur ákvæðið verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-294/2009, A-299/2009 og A-316/2009.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Fyrst og fremst lúta þær upplýsingar sem fram koma í umbeðnum gögnum að samningum íslenskra stjórnvalda um ráðstöfun á afnotum og rekstri tveggja þráða í svonefndum ljósleiðarakapli NATO, og undirbúningi þeirra samninga. [...] ehf. hafði þegar fengið yfirráð yfir fimm þráðum í umræddum kapli, en íslensk stjórnvöld hugðust halda einum þræði til eigin nota.

Kærandi var ekki einn þeirra sem lagði fram tillögur til Ríkiskaupa um rekstur og afnot umræddra tveggja ljósleiðaraþráða. Hann var því ekki sjálfur þátttakandi í samningsumleitunum um afnot af þráðunum og hefur því ekki, af þeirri ástæðu, sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnum sem lúta að því ferli. Til álita kemur að hann eigi slíka hagsmuni vegna þeirra afnota sem hann hefur af öðrum þráðum í sama ljósleiðarakapli og/eða að slíkir hagsmunir teljist vera fyrir hendi vegna yfirráða yfir tengistöðvum við kapalinn sem eftir atvikum má gera ráð fyrir að aðrir notendur að þráðum í kaplinum vilji fá afnot af. Ekki er hins vegar nægjanlegt samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga að hægt sé að benda á að mögulega muni upplýsingar til framtíðar litið fá þá þýðingu að þær teljist varða aðila með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því umfram aðra að fá aðgang að þeim. Þótt kærandi kunni að hafa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnum sem lúta að ráðstöfun á tveimur ljósleiðaraþráðum af átta í ljósleiðarakapli þar sem kærandi hefur þegar afnot af fimm þráðum verður orðalagið „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. 9. gr. ekki skýrt svo rúmt að það taki til upplýsinga um umræddar samningsumleitanir og samningsgerð, nema fyrir lægi með skýrari hætti hvaða sérstöku hagsmunir það eru sem um ræðir í viðkomandi máli.

Í gögnum málsins kemur fram, með fremur óljósum hætti þó, að kærandi hafi lýst því yfir við utanríkisráðuneytið að hann muni leita til ESA vegna umræddra samninga, að því er virðist vegna brota á ríkisstyrkjareglum. Ennfremur virðist af gögnum málsins mega leiða að á árinu 2009 hafi verið fyrirhuguð endurskoðun á þjónustusamningi [...] ehf. við stjórnvöld vegna ljósleiðara. Ekkert gefur hins vegar vísbendingar um að í þessum málum, hver sem staða þeirra kann að vera, séu fyrir hendi aðstæður sem leiði til þess að kærandi hafi af þeim sökum sérstaka hagsmuni af því umfram aðra, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, að fá aðgang að þeim gögnum sem til umfjöllunar eru í þessu máli. Af hálfu kæranda hefur ekki verið rökstutt að hvaða leyti hann kunni að hafa slíka hagsmuni í málinu.

Af framangreindu leiðir að um rétt kæranda til aðgangs að gögnum málsins fer eftir ákvæði 3. gr. upplýsingalaga.

2.

Eins og áður hefur fram komið eru þau gögn sem utanríkisráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að með ákvörðun þann 19. janúar 2010 og afhent hafa verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál talin upp í upphafskafla úrskurðar þessa og auðkennd með númerunum 1 til 13.

Utanríkisráðuneytið hefur stutt synjun sína á aðgangi að skjölum nr. 1 til 6 og 11 til 13, sbr. töluliði í upphafskafla þessa úrskurðar, þeim rökum að um sé að ræða vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur upplýsingaréttur almennings ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“. Skilyrði fyrir því, að skjal teljist vinnuskjal í skilningi þessa ákvæðis, er að það sé ritað til eigin afnota fyrir stjórnvaldið sjálft. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga segir svo um þetta atriði: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi.“

Eins og tekið er fram í niðurlagi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga ber að veita aðgang að vinnuskjölum sem falla undir ákvæðið, ef þau hafa að geyma „upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“. Síðastgreint orðalag er skýrt svo í athugasemdum með frumvarpi til laganna að með því sé „einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau skjöl sem um ræðir. Telur nefndin ljóst að þau fullnægi öll skilyrðum 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, og teljist þar af leiðandi vinnuskjöl, að undanskildum þeim þremur tölvupóstum og meðfylgjandi drögum að bréfum sem tilgreind eru undir lið nr. 5 sem nánar er vikið að hér að neðan. Að þeim skjölum undanþegnum var utanríkisráðuneytinu á þessum grundvelli heimilt að hafna umbeðnum aðgangi að umræddum skjölum. Ekki hefur því tilgang að fjalla sérstaklega um þau rök ráðuneytisins sem lúta að skýringu 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

3.

Þau skjöl sem falla undir lið nr. 5 í fyrsta kafla þessa úrskurðar bera það með sér að hafa verið afhent öðrum en starfsmönnum utanríkisráðuneytisins. Ráðuneytið hefur byggt á því að aðgangi að þessum skjölum beri að hafna með vísan til þess að um vinnuskjöl sé að ræða samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Bendir ráðuneytið í því sambandi á að um sé að ræða drög að bréfi sem síðan hafi verið fullunnið, og afhent kæranda í þeirri mynd. Augljóst sé að fyrri drög að svari og tölvupóstar í tengslum við þau drög teljist til vinnuskjala.

Eins og áður greinir er það skilyrði þess að skjal teljist vinnuskjal samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga að það sé ritað af stjórnvaldinu sjálfu til eigin afnota þess. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er orðalagið „til eigin afnota“ m.a. skýrt með svofelldum hætti: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins ...“ Það hefur því grundvallarþýðingu hvort starfsmaður þess stjórnvalds sem um ræðir hefur útbúið skjalið eða annar aðili og hvort skjalið hafi einungis verið ritað til afnota fyrir starfsmenn þess stjórnvalds sem um ræðir eða hvort það hafi verið afhent öðrum stjórnvöldum eða einkaaðilum. Umrædd skjöl eru drög að bréfi til Eftirlitstofnunar EFTA (ESA) sem fóru á milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins, samgönguráðuneytisins og sjálfstæðs ráðgjafa og geta þau af þeim sökum, hvað sem líður eðli umræddra skjala, ekki flokkast til vinnuskjala í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Synjun á aðgangi að umræddum gögnum verður því ekki byggð á 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Utanríkisráðuneytið hefur einnig í þessu sambandi vísað til þess að um sé að ræða upplýsingar um samskipti við Eftirlitsstofnun EFTA, sem falli undir ákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 2. tölul. 6. gr. er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er ákvæðið skýrt á þann hátt að það eigi „... við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. - Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“ Í dæmaskyni er í athugasemdunum vísað til þess að með fjölþjóðastofnunum sé m.a. átt við Fríverslunarsamtök Evrópu (EFTA).

Eins og fram kemur í tilvitnuðum athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er það m.a. markmið ákvæðisins að vernda stöðu Íslands í samskiptum við fjölþjóðastofnanir. Ákvæðið hefur því ekki einvörðungu þýðingu í því sambandi að stuðla að trausti í samskiptum slíkra aðila við íslensk stjórnvöld.

Þau gögn sem hér um ræðir eru þrír tölvupóstar, dags. 2., 9. og 22. apríl 2008, ásamt þremur drögum að bréfum til Eftirlitsstofnunar EFTA vegna fyrirhugaðra ákvarðana íslenskra stjórnvalda um rekstur og nýtingu ljósleiðaraþráða í hinum svonefnda NATO ljósleiðarakapli. Fylgja ein drög hverjum af nefndum tölvupóstum. Þau eru ekki að öllu leyti samhljóða, og af síðasta tölvupóstinum má ráða að fyrirhugað hefur verið að gera allnokkrar breytingar á formi bréfsins. Endanlega útfærslu bréfsins hefur kærandi þegar fengið afhenta.

Í nefndum tölvupóstum, sem og þeim athugasemdum og breytingartillögum einstakra aðila á umræddum drögum að bréfi til Eftirlitsstofnunar EFTA, er að finna lýsingu og tillögur á fyrirhuguðum samskiptum við stofnunina og áherslur sem leggja eigi í því sambandi. Af eðli þessara athugasemda leiðir að þær fela meðal annars í sér efnislegar tillögur um stefnumörkun við útfærslu á samningum um afnot af þeim ljósleiðaraþráðum sem um ræðir, þar á meðal um það með hvaða hætti höfð skuli samskipti við Eftirlitsstofnun EFTA og markmið þeirra samskipta.

Umræddar upplýsingar, þ.e. sem fela í sér efnislegar tillögur um samskipti við Eftirlitsstofnun EFTA og markmið þeirra samskipta, eru á hinn bóginn mjög óverulegur þáttur í umræddum skjölum. Fyrst og fremst er hér um að ræða tillögur að orðalagi bréfs og rök fyrir þeim tillögum. Ekki verður séð að upplýsingarnar séu á nokkurn hátt þess eðlis að almannahagsmunir krefjist þess að þeim sé haldið leyndum. Er því ekki fallist á að synjun á aðgangi að umræddum skjölum verði byggð á 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Utanríkisráðuneytið hefur ekki byggt ákvörðun sína um synjun á umræddum skjölum á öðrum röksemdum en að framan greinir. Með vísan til þess verður að telja að kærandi eigi rétt á aðgangi að umræddum skjölum.

4.

Utanríkisráðuneytið hefur vísað til þess að skjöl sem auðkennd eru með númerunum 7 til 10 innihaldi upplýsingar sem varða svo mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni nánar tilgreindra fyrirtækja að gögnin skuli fara leynt með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í gögnum málsins geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli, gera lögin ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um er að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geta samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra: hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að gögnum sem fela í sér upplýsingar um viðskiptamálefni einstakra lögaðila verður ennfremur almennt að líta til þess hvort í þeim felist einnig upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau skjöl sem um ræðir og utanríkisráðuneytið hefur hafnað að veita kæranda aðgang að með vísun til 5. gr. upplýsingalaga.

Hér er í fyrsta lagi um að ræða tillögur fyrirtækjanna [A] ehf., [D] ehf., [C] ehf. og [B] ehf., um nýtingu og rekstur á ljósleiðaraþráðum, ásamt viðeigandi gögnum (sbr. skjöl sem auðkennd eru með númerinu 7 í úrskurði þessum).

Með vísan til efnis þessara gagna telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að rétt sé að takmarka aðgang kæranda að þeim með vísun til 5. gr. upplýsingalaga. Þar koma fram upplýsingar um viðskiptaáætlanir og fyrirhugaðan rekstur á ljósleiðaraþráðum, þar á meðal um fyrirhugað framboð þjónustu, uppbyggingu á starfsemi o.fl. Í ýmsum tilvikum er þar einnig lýst rekstri og viðskiptaáætlunum þessara fyrirtækja, sem ekki einvörðungu tengjast með beinum hætti rekstri umræddra ljósleiðaraþráða. Þar koma ennfremur fram upplýsingar um aðferðir sem þessi fyrirtæki hyggjast viðhafa til að efna samningsskyldur sínar við stjórnvöld, um fjárhagsstöðu o.fl. viðskiptaleg atriði. Ennfremur er ljóst að hér er um að ræða upplýsingar sem byggja á vinnu viðkomandi aðila við stefnumótun og fleiri þætti, rannsóknum og vinnu sem augljóslega hafa verið lagðir í nokkrir fjármunir. Þessi gögn og þær upplýsingar sem í þeim koma fram bera heldur ekki með sér beinar upplýsingar um það hvernig tilteknum opinberum hagsmunum hefur í reynd verið ráðstafað. Slíkar upplýsingar kunna hins vegar að birtast í þeim samningum sem viðræður stjórnvalda við þessa aðila hafa leitt til.

Með vísan til þess hversu víða umræddar upplýsingar koma fram í umræddum gögnum verður jafnframt að telja að ekki séu skilyrði til að veita kæranda aðgang að hluta þeirra á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga.

Í öðru lagi er um að ræða matsskýrslu frá því í júní 2008 frá verkfræðistofunni [E] á framlögðum tillögum um afnot og rekstur ljósleiðaraþráða, auk tölvupósts frá starfsmanni Ríkiskaupa til utanríkisráðuneytisins þar sem fram koma tillögur Ríkiskaupa um næstu skref í samningsviðræðum við tillögugjafa. Þessi skjöl eru auðkennd með númerinu 8 í úrskurði þessum.

Með vísan til sömu röksemda og raktar voru hér að ofan, vegna skjala sem auðkennd hafa verið með númerinu 7, verður að telja að utanríkisráðuneytinu hafi verið rétt að synja kæranda um aðgang að matsskýrslu verkfræðistofunnar [E]. Hins vegar er í nefndum tölvupósti frá Ríkiskaupum til utanríkisráðuneytisins, dags. 1. júlí 2008, ekki að finna neinar upplýsingar um viðskiptamálefni þeirra fyrirtækja sem um ræðir. Ráðuneytinu ber því að afhenda kæranda tölvupóstinn.

Í þriðja lagi er um að ræða minnispunkta starfsmanns Ríkiskaupa, dags. 7. júlí. Annars vegar er um að ræða punkta frá fundi sem haldinn hefur verið með fyrirsvarsmönnum [A] ehf., um tillögur fyrirtækisins um rekstur og afnot af ljósleiðaraþræði. Hins vegar er um að ræða punkta frá fundi sem haldinn hefur verið með fyrirsvarsmönnum [B] ehf. Af gögnum málsins verður ráðið að bæði þessi skjöl eru unnin af starfsmanni Ríkiskaupa og síðan hvort um sig sent til fulltrúa utanríkisráðuneytisins, samgönguráðuneytisins og fyrirsvarsmanns viðkomandi fyrirtækis. Skjölin eru auðkennd með númerunum 9 og 10 framar í úrskurði þessum.

Í báðum þessum skjölum er að finna lýsingu á viðræðum við fyrirsvarsmenn fyrirtækjanna [A] ehf. og [B] ehf. um nánari útfærslur á tillögum þeirra um rekstur og nýtingu umræddra ljósleiðaraþráða, uppbyggingu á starfsemi þeirra og þjónustu, auk þess sem þar koma fram upplýsingar um getu þessara fyrirtækja til umræddrar uppbyggingar og veitingu þjónustu til styttri og lengri tíma. Með sömu röksemdum og tilgreindar voru hér að ofan um skjöl auðkennd með númerinu 8, er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að utanríkisráðuneytinu hafi verið rétt að synja kæranda um aðgang að þessum gögnum með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.

Tekið skal fram að af gögnum málsins verður ráðið að utanríkisráðuneytið hafi ekki sérstaklega leitað samþykkis umræddra fyrirtækja fyrir afhendingu framangreindra gagna. Af ákvæði 5. gr. upplýsingalaga er ljóst að lægi slíkt samþykki fyrir væri heimilt að afhenda umrædd gögn, enda er tilgangur undaþágunnar sem þar er lögfest sá að vernda hagsmuni þeirra aðila sem upplýsingar varða. Almennt verður að telja að það væri í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að leita slíks samþykkis, þegar á ákvæði 5. gr. upplýsingalaga reynir, enda verði afstaða viðkomandi aðila til afhendingar upplýsinga sem hann varðar ekki þegar ráðin af öðrum gögnum málsins, eða hún sé stjórnvaldinu kunn af öðrum ástæðum. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er í þessu sambandi hins vegar aðeins talað um að í vafatilvikum sé stjórnvaldi rétt að leita álits þess aðila sem í hlut á. Þær upplýsingar sem fram koma í umræddum gögnum eru að mati úrskurðarnefndarinnar án vafa þess eðlis að þær varði mikilvæg viðskiptamálefni umræddra fyrirtækja sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari. Málið telst nægilega upplýst þó að afstöðu aðila hafi ekki verið leitað áður en ákvörðun var tekin um að synja kæranda um aðgang umbeðinna gagna. 

Úrskurðarorð

Synjun utanríkisráðuneytisins frá 19. janúar 2010 á beiðni kæranda, [X] lögfræðings fyrir hönd [...] ehf., er staðfest, þó að því undanskildu að utanríkisráðuneytinu ber að afhenda kæranda þrjá tölvupósta, dags. 2., 9. og 22. apríl 2008, ásamt þremur drögum að bréfum til Eftirlitsstofnunar EFTA vegna fyrirhugaðra ákvarðana íslenskra stjórnvalda um rekstur og nýtingu ljósleiðaraþráða í hinum svonefnda NATO ljósleiðarakapli. Umrædd gögn eru auðkennd með númerinu 5 í úrskurði þessum. Í málaskrá utanríkisráðuneytisins tilheyra þau samkvæmt gögnum málsins máli með númerið Mál nr. UTN07080206. Þá ber utanríkisráðuneytinu einnig að afhenda kæranda tölvupóst frá Ríkiskaupum til utanríkisráðuneytisins, dags. 1. júlí 2008. Umræddur tölvupóstur er meðal skjala sem auðkennd eru með númerinu 8 í úrskurði þessum. Í málaskrá utanríkisráðuneytisins tilheyrir hann samkvæmt gögnum málsins máli með númerið UTN07080206.

 Staðfest leiðrétting hinn 4. júní 2010

á úrskurði frá 1. júní 2010

Friðgeir Björnsson,

formaður