A-338/2010. Úrskurður frá 1. júní 2010
ÚRSKURÐUR
Hinn 1. júní 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-338/2010.
I
Kæruefni og málsatvik
Hinn 1. mars sl. barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál svohljóðandi kæra frá lögmannsstofunni [G]:
„Kærð er ákvörðun Fjármálaeftirlitsins (FME) 28. janúar 2010 þar sem synjað var beiðni um aðgang að „minnisblaði“ til forstjóra FME dagsettu 10. nóvember 2008 er lýtur m.a. að því álitaefni hvað séu innstæður samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta nr. 98/1999.“
Kærandi krefst þess að FME verði gert að afhenda honum afrit af umbeðnu skjali. Kærandi lýsir því að með erindi frá 21. janúar sl. hafi hann óskað eftir aðgangi að minnisblaðinu en FME synjað um aðganginn með bréfi 28. janúar. FME hafi byggt ákvörðun sína einkum á því að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi hvíli þagnarskylda á starfsmönnum varðandi upplýsingar sem þeir komist að í stafi sínu og leynt eigi að fara, m.a. um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila eða annarra. Þá hafi FME einnig byggt synjun sína á því að skjalið teldist vinnuskjal í skilningi 3. tl. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga og hefði að geyma upplýsingar um fjárhags- og viðskiptamálefni fyrirtækja og ættu því undanþáguákvæði 5. gr. laganna við um það.
Ekki þykir ástæða til þess að rekja hér frekar röksemdir FME sem fram koma í synjun stofnunarinnar frá 28. janúar fyrir því að veita ekki aðgang að skjalinu þar sem þær koma fram í þeim athugasemdum sem stofnunin síðar gerði undir meðferð málsins.
II
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 3. mars, kynnti úrskurðarnefndin Fjármálaeftirlitinu framangreinda kæru og gaf stofnuninni kost á að koma að frekari rökstuðningi fyrir synjun sinni um aðgang að minnisblaðinu. Jafnframt var óskað eftir því að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af minnisblaðinu. Kæranda var og með bréfi, dags. s.d., tilkynnt að kæran hefði verið móttekin og hver yrði málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar.
Hinn 26. mars bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir og frekari rökstuðningur FME fyrir synjuninni. Með bréfi, dags. 29. mars var lögmannsstofunni [G] gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni umsagnar FME frá 26. mars og bárust athugasemdir lögmannsstofunnar 6. apríl. Með bréfi, dags. 14. apríl, var FME gefið tækifæri til að koma að athugasemdum við umsögn lögmannsstofunnar frá 26. mars og bárust þær 21. apríl. Kæranda var gefinn kostur á því að gera athugasemdir við athugasemdir FME frá 21. apríl með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 26. apríl. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 2. maí.
III
Röksemdir kæranda og FME
Eins og gerð er grein fyrir í II. kafla hér að framan var Fjármálaeftirlitinu tvívegis gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæruna í þessu máli og lögmannsstofunni jafnoft gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við það sem fram kom í athugasemdum FME. Er hér um að ræða tæplega 30 blaðsíður að kærunni meðtalinni. Óhjákvæmilega er því um nokkrar endurtekningar að ræða hjá báðum aðilum. Úrskurðarnefndin hefur því valið þann kost að lýsa í einu lagi helstu röksemdum hvors aðila fyrir sig eins og þær koma fram í kæru og athugasemdum aðila. Úrskurðarnefndin hefur hins vegar við afgreiðslu málsins haft í huga aðrar röksemdir aðila sem koma fram í athugasemdum þeirra enda þótt þeim sé ekki sérstaklega lýst hér á eftir.
A
Röksemdir kæranda
Í kæru lögmannsstofunnar [G] segir m.a eftirfarandi:
„Úrskurðarnefnd um upplýsingamál kvað upp úrskurð þann 23. nóvember 2009 þar sem veittur var aðgangur að gögnum er tengdust ráðgjöf ríkislögmanns um lögfræðileg álitaefni er lytu að framkvæmd laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Er nánar tiltekið einkum um að ræða álitsgerð prófessoranna [A], [B] og [C], sem var send ríkislögmanni 14. nóvember 2008. Í álitsgerðinni er, á blaðsíðu 9, vísað til minnisblaðs til forstjóra FME 10. nóvember 2008 og kemur fram að prófessorarnir hafi haft minnisblaðið til stuðnings við athuganir sínar og skrif.“
1.
Eins og fyrr er rakið er minnisblað til forstjóra FME, dags. 10. nóvember 2008, það skjal sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Kærandi segir að ekki verði fallist á að þagnarskylduákvæðið í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi komi í veg fyrir að aðgangur að minnisblaðinu verði veittur. Í kærunni segir að þessari lagagrein verði ekki beitt um gögn sem FME hafi látið af hendi til annars stjórnvalds, en minnisblaðið hafi verið afhent ríkislögmanni og/eða forsætisráðuneytinu og þeir aðilar hafi afhent það prófessorunum sem sömdu álitsgerðina frá 14. nóvember. Lögmenn og aðrir sérfræðingar sem starfi fyrir eða á vegum FME séu bundnir þagnarskyldu samkvæmt 13. gr. Prófessorarnir þrír hafi hvorki sinnt störfum fyrir FME né starfað á vegum stofnunarinnar og því nái þagnarskylduákvæði 13. gr. ekki til þeirra. FME hafi ekki getað vænst þess að farið yrði með minnisblaðið sem trúnaðarskjal eða borið fyrir sig þagnarskyldu þegar minnisblaðið hafi verið afhent prófessorunum. Til þess að synja megi um aðgang þurfi til skýr ákvæði um þagnarskyldu þess stjórnvalds sem taki við skjalinu eins og fram komi í 14.-15. gr. laga nr. 87/1998. Þau stjórnvöld sem þar um ræði séu önnur eftirlitsstjórnvöld hér á landi, stjórnvöld annarra EES-ríkja og Seðlabanki Íslands. Þeir aðilar sem þagnarskylda hvíli á samkvæmt framangreindum lagagreinum séu því tæmandi taldir. Þessi þagnarskylduákvæði eigi þannig ekki við um önnur stjórnvöld og verði því ekki beitt um gögn sem þeim hafi verið afhent. Þá segir í framhaldi orðrétt í kærunni:
„Jafnframt er byggt á gagnályktun frá umræddum ákvæðum, þannig að upplýsingaskipti við stjórnvöld sem verða ekki felld undir undantekningarákvæði 14.-15. gr. séu háð almennum reglum, þ.m.t. upplýsingalögum. Þessi ályktun á sér jafnframt stoð í því almenna sjónarmiði að skýra beri undantekningar frá upplýsingarétti almennings þröngt, sbr. t.d. úrskurð úrskurðarnefndar nr. A-147/2002.“
Þá kveðst kærandi byggja á því að þær upplýsingar sem skjalið geymi séu ekki þess eðlis að þær séu háðar þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Í álitsgerð prófessoranna þriggja komi fram að í minnisblaðinu sé fjallað um það hverjir geti verið innstæðueigendur í skilningi laga nr. 98/1999 og virðist sérstaklega vera fjallað um svokölluð peningamarkaðslán í lögfræðilegu samhengi. Af því verði ekki ráðið að í minnisblaðinu sé fjallað um viðskipti og rekstur ákveðinna aðila heldur sé um að ræða lögfræðilega greiningu á tilteknu álitaefni og niðurstöðu um lagatúlkun.
Kærandi segir að þagnarskylduákvæði laga nr. 87/1998 sé ætlað að vernda viðskiptahagsmuni eftirlitsskyldra aðila og annarra og vísar um það til dóms Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 þar sem fram komi að bankaleynd sé fyrst og fremst ætlað að vernda viðskiptahagsmuni viðskiptavinar fjármálafyrirtækis en ekki hagsmuni fjármálafyrirtækisins sjálfs. Þá segir kærandi að í þessu samhengi megi vísa til þess að þeir eftirlitsskyldu aðilar sem umbeðið skjal kunni að varða, þ.e. íslensku bankarnir, séu gjaldþrota og því erfitt að sjá hvaða hagsmunir geti verið tengdir því að upplýsingum í skjalinu sé haldið leyndum.
Kærandi segist hafna því að hægt sé að beita lögjöfnun frá ákvæði laga nr. 125/2008 um að reglur um upplýsingarétt aðila gildi ekki um ákvarðanir FME samkvæmt þeim lögum. Þetta ákvæði geti ekki leitt til þess að ákvæði upplýsingalaga gildi ekki þrátt fyrir það auk þess sem ekkert skilyrði lögjöfnunar sé fyrir hendi og eru þau skilyrði síðan rakin í athugasemdunum. Þá mótmælir kærandi því harðlega að hann sé að fara í kringum ákvæði laga nr. 125/2008 með því að krefjast aðgangs samkvæmt upplýsingalögum
2.
Kærandi mótmælir því að minnisblaðið falli undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og vísar til eðlis þeirra upplýsinga sem hann segir skjalið hafi að geyma og fyrr er getið um. Ekkert hafi komið fram sem bendi til þess að upplýsingarnar tengist fjárhags- eða viðskiptamálefnum. Ekki verði séð að sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingarnar fari leynt í skilningi 5. gr. laganna, enda séu bankarnir sem í hlut eigi gjaldþrota og í slitameðferð. Ákvæði upplýsingalaga um að synja um aðgang að skjali í heild vegna þess að svo víða í því sé að finna viðkvæmar upplýsingar beri að beita afar varlega. Í kærunni segir orðrétt:
„ Fjalli einhver hluti skjalsins um fjárhagsmálefni lögaðila, sem enn eru í rekstri, þá kann að vera heimilt að synja um aðgang að þeim hluta skjalsins, sbr. 7. gr. upplýsingalaga og er þess krafist til vara.“
Þá kemur og fram að kærandi telur að í skjalinu komi fram upplýsingar um forsendur sem lagðar hafi verið til grundvallar til töku ákvarðana um tilfærslu eigna og skulda milli svokallaðra nýju og gömlu banka og þeirra upplýsinga verði ekki aflað annars staðar frá, sbr. niðurlagsákvæði 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga.
3.
Kærandi segir að þrátt fyrir að skjalið beri heitið „minnisblað“ teljist það ekki vinnuskjal sem stjórnvald hafi ritað til eigin afnota, sbr. 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Skjalið hafi verið sent frá einu stjórnvaldi til annars og þannig glatað eðli sínu sem vinnuskjal til eigin afnota. Í athugasemdum kæranda frá 6. apríl sl. segir að fyrst FME hafi afhent skjalið aðilum utan stjórnkerfisins sé enn augljósara að óheimilt sé að synja kæranda um aðgang að því. Vinnuskjal geti ekki talist vera til eigin afnota stjórnvalds hafi það verið afhent einkaaðilum. Hvorki sé undanþága þess efnis í upplýsingalögum né verði slík undanþága byggð á 3. tl. 4. gr. laganna eða öðrum ákvæðum þeirra. Undanþágur laganna verði að skýra þröngt. Telja verði að afhending skjalsins til prófessoranna þriggja hafi byggst á 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, þ.e. um aðgang í ríkari mæli en kveðið sé á um í II. kafla upplýsingalaga, og því verði á grundvelli jafnræðis að afhenda kæranda skjalið. Þótt prófessorarnir kunni að hafa undirritað sérstaka yfirlýsingu um trúnað við móttöku skjalsins geti hún ekki komið í veg fyrir aðgang á grundvelli upplýsingalaga en slíkar upplýsingar eigi sér enga stoð í lögum. Um prófessorana gildi ekkert þagnarskylduákvæði en hefðu slík ákvæði gildi gætu stjórnvöld nánast undanþegið upplýsingarétti hvaða skjal sem væri.
Kærandi hafnar því að skilja megi dóm Hæstaréttar í máli nr. 397/1991 á þann veg að trúnaðaryfirlýsingar á borð við þær sem prófessorarnir þrír gáfu geti undanþegið skjöl frá upplýsingarétti. Í dómi Hæstaréttar komi ekki fram hvort það hefði leitt til annarrar niðurstöðu réttarins þótt forsætisráðuneytið hefði gert fyrirvara um meðferð þess minnisblaðs sem um var deilt. Kærandi bendir á úrskurði úrskurðarnefndar upplýsingamála og segir að þar hafi samningsákvæði um trúnaðarskyldu í verksamningum ekki verið talin koma í veg fyrir aðgang að verksamningum sem hefðu að geyma slíkt ákvæði (A-133/2001, A232/2006, A-233/2006 og 299/2009). Í máli kæranda og FME hagi eins til. Ákvæði af þessu tagi hafi ekkert gildi nema þau byggist á lagaheimild sem hér sé ekki til að dreifa.
Dómur í UfR 1968:278 hafi lotið að því að Landsskatteretten afhenti lögmanni fjármálaráðuneytisins gögn varðandi máls einstaklings eftir að sá hafði leitað til dómstóla vegna málsins og því hafi verið um að ræða samskipti stjórnvalda við lögmann vegna dómsmáls.
4.
Kærandi telur að um minnisblaðið og önnur gögn er varði ráðgjöf prófessoranna þriggja gildi að þau falli hvorki undir undanþágur upplýsingalaga um samskipti við sérfróða aðila við undirbúning dómsmáls, sbr. 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga, né ákvæði 4. tl. 6. gr. laganna um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkisins. Þar sem prófessorarnir þrír byggi í álitsgerð sinni að hluta til á minnisblaðinu geri þeir umfjöllun í minnisblaðinu að sinni og eigi því í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 23. nóvember 2009 að veita aðgang að minnisblaðinu, rétt eins og álitsgerð prófessoranna. Ekki verði séð að aðrar undanþágur upplýsingalaga geti átt við um skjalið og beri því að veita aðgang að því á grundvelli meginreglu 3. gr. laganna.
Kærandi andmælir því að beitt verði undantekningarákvæði í 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga um minnisblaðið, en FME hafi ekki vísað til þess ákvæðis fyrr en í athugasemdum sínum frá 12. apríl og breytt grundvelli málsins að því leyti. Upphafleg synjun FME á aðgangi að skjalinu hafi ekki verið byggð á þessu ákvæði. Aðgangur hafi verið veittur að álitsgerð prófessoranna þriggja, minnisblaðið hafi verið afhent þeim vegna þeirrar álitsgerðar og þar með sé ljóst að undantekningarákvæðið í 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga geti ekki átt við minnisblaðið.
B
Röksemdir Fjármálaeftirlitsins
1.
Því er haldið fram að beiðni kæranda um aðgang að skjalinu verði ekki slitið úr samhengi við neyðarlögin svokölluðu, þ.e. lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitinga úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði. Skjalið hafi orðið til vegna þeirra aðgerða sem FME hafi verið falið að grípa til á grundvelli neyðarlaganna. Segir síðan orðrétt:
„Lögin kváðu m.a. á um að IV.-VII. kafli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilti ekki um málsmeðferð og ákvarðanatöku á grundvelli neyðarlaganna, sbr. bráðabirgðaákvæði VI. í lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Þar með áttu ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls ekki við. Aðilar máls eiga hins vegar almennt ríkari rétt til upplýsinga en almenningur getur gert kröfu um á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga. Í þessu máli liggur fyrir að lögmaður meintra kröfuhafa gömlu bankanna er í raun að fara í kringum ákvæði neyðarlaganna með því að beita upplýsingalögunum fyrir sig í stað stjórnsýslulaga. Að mati Fjármálaeftirlitsins má lögjafna frá framangreindu ákvæði neyðarlaganna, sem nú er að finna í lögum um fjármálafyrirtæki, um það tilvik sem nú er uppi. Kærandi, sem er lögmaður, gætir hagsmuna meintra kröfuhafa og reynir að afla gagna sem þeim var að lögum ekki ætlaður aðgangur að.“
Af hálfu FME er því haldið fram að í dómi Hæstaréttar í máli nr. 397/2001 komi fram túlkun sem sé í fullu samræmi við eðli og tilgang upplýsingalaganna sem sé ekki aðeins sá að tryggja upplýsingarétt heldur um leið að tryggja að tiltekin gögn verði undanþegin upplýsingarétti og ekki afhent. Sé það þannig fullkomlega í anda laganna að stjórnvald hafi svigrúm til þess að nota og vinna með skjöl sem undanþegin séu upplýsingarétti án þess að eiga það sífellt á hættu að notkun skjalanna geti í einhverjum tilvikum breytt stöðu þeirra samkvæmt upplýsingalögunum.
Þá er því haldið fram af hálfu FME að úrskurðir úrskurðarnefndar í málum nr. A-133/2001, A-232/2006, A-233/2006 og A-299/2009 verði ekki talin fordæmi í þessu máli þar sem fjallað hafi verið um skjöl sem aldrei hafi verið undanþegin upplýsingarétti og yfirlýsingar um trúnaðarskyldu hafi ekki getað breytt stöðu skjalanna að því leyti. Í þessu máli sé skjalið sem óskað sé aðgangs að hins vegar undanþegið upplýsingarétti og eðli þess hafi ekki breyst þótt það hafi verið afhent prófessorunum þremur. Sú afstaða sé í samræmi við niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 397/2001, þ.e. að skjal sem sé undanþegið upplýsingarétti geti með aðgerðum stjórnvalds haldið þeirri stöðu sinni.
Í röksemdum FME segir að ekki verði á það fallist með kæranda að þar sem umfjöllun í minnisblaðinu sé um peningamarkaðsinnlán „í lögfræðilegu samhengi“ geti minnisblaðið ekki fallið undir þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Enda myndi slíkt leiða til þess að hvers kyns umfjöllun í lögfræðilegu samhengi gæti ekki varðað „starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra“, en slíkt fái engan veginn staðist. Í því samhengi megi benda á að umrædd peningamarkaðsinnlán séu liður í starfsemi, og þar með rekstri, eftirlitsskyldra aðila auk þess sem álitið varði ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem teknar hafi verið í starfsemi þess. Í þessu samhengi megi til viðbótar minna á að gömlu bankarnir svokölluðu teljist enn að lögum eftirlitsskyldir aðilar, enda hafi þeir enn starfsleyfi á grundvelli laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.
Þá er í athugasemdum FME lýst ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sem sé sambærileg fyrrnefndu lagagreininni. Í framhaldi af því segir að ljóst sé að í 13. gr. laga nr. 87/1998 sé kveðið á um sérstaka þagnarskyldu starfsmanna FME eins og staðfest hafi verið í úrskurðum úrskurðarnefndar upplýsingamála í málum nr. A-85/1999 og A-147/2002 og að slík þagnarskylda gangi lengra en ákvæði um almenna þagnarskyldu. Í framhaldi af því er vitnað til ákvæða 14. gr. dönsku upplýsingalaganna sem sé nokkuð sambærileg 3. mgr. 2. gr. íslensku upplýsingalaganna og vitnað til rits John Vogter Offeentlighedsloven með kommentarer frá árinu 1992 þar sem komi fram að sérákvæði um þagnarskyldu takmarki aðgang samkvæmt upplýsingalögum og eigi það sjónarmið fræðimannsins og umboðsmanns danska þingsins fyllilega við í þessu máli.
Fjármálaeftirlitið segir rétt hjá kæranda að þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 sé ætlað að vernda hagsmuni eftirlitsskyldra aðila og viðskiptamanna þeirra. Sú gagnályktun kæranda að ákvæðinu sé ekki ætlað að vernda aðra hagsmuni sé röng. Síðan segir orðrétt í athugasemdunum:
„Bankaleynd er tryggð með sérákvæði annarra laga, þ.e. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Eingöngu 2. mgr. 13. gr. tengist því ákvæði. Bankaleynd tengist vissulega hluta af þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins en verður ekki í lögfræðilegum skilningi jafnað til lögmæltrar þagnarskyldu stofnunarinnar í heild. Ella hefði löggjafinn látið nægja að mæla einungis fyrir um ákvæði 2. mgr. 13. gr. í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Sjónarmiðum kæranda í þessum efnum verður því að hafna. Fjármálaeftirlitið telur að framangreindar röksemdir varðandi 13. gr. í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi leiði til þess að hafna beri beiðni kæranda.“
2.
Fjármálaeftirlitið segir að í samræmi við þau rök sem það færi fram um að líta verði á umbeðið gagn sem vinnuskjal verði einnig að hafna þeim sjónarmiðum sem kærandi setji fram um þýðingu 13.-15. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem eigi ekki við þar sem þau séu byggð á því að minnisblaðið hafi verið afhent öðru stjórnvaldi sem ekki hafi verið gert. Í athugasemdum FME er síðan reifað efni 5. gr. upplýsingalaga og IV. kafla laga nr. 87/1998. Þá er og vitnað til úrskurðar úrskurðarnefndar upplýsingamála í máli nr. A-147/2002. Þar hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að þagnarskylduákvæði laga nr. 87/1998 þrengdu rétt almennings til aðgangs að gögnum og bæri því að skýra þau þröngt eins og önnur slík ákvæði. Hins vegar hefði verið fallist á að FME hefði heimild til synjunar á afhendingu upplýsinga á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998 þar sem í viðkomandi gögnum væri að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni fjármálafyrirtækis og viðskiptavina þess. Segir síðan orðrétt í athugasemdunum:
„Í umræddu minnisblaði er fjallað um vinnulag og verkferla þriggja fjármálafyrirtækja í ákveðnum málum og er vitnað í upplýsingar sem fjármálafyrirtækin hafa gefið Fjármálaeftirlitinu þar um. Þá eru í minnisblaðinu ákveðnar upplýsingar um fjárhæðir og fyrirkomulag við skiptingu innlána milli nýju og gömlu bankanna. Er ljóst að í minnisblaðinu er að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi fjármálafyrirtækja sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998. Er umræddar upplýsingar að finna svo víða í minnisblaðinu að ekki þjónar tilgangi að veita aðgang að hluta þess skv. 7. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-147/2002.
3.
Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. mars sl., segir að stofnunin byggi málatilbúnað sinn á 3. gr. upplýsingalaga en ljóst sé að fleiri en ein af þeim takmörkunum sem fram komi í 4.-6. gr. laganna eigi við um minnisblaðið. Segir þar orðrétt:
„Ljóst er að minnisblað það sem óskað er aðgangs að fellur undir ákvæði 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þar sem um er að ræða vinnuskjal frá starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins til forstjóra stofnunarinnar til eigin afnota, en rétt er að geta þess að tveir þeirra starfsmanna stofnunarinnar sem unnu minnisblaðið voru ráðnir tímabundið til starfa í Fjármálaeftirlitinu frá 4. október 2008 til 30. nóvember 2008. Rökin fyrir undanþágu upplýsingalaganna frá skyldu til að afhenda vinnuskjal til eigin nota koma fram í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum. Þar segir að ekki sé eðlilegt að stjórnvald þurfi að afhenda vinnugögn sem verða til meðan unnið er að undirbúningi ákvörðunar, enda endurspegli slík gögn ekki alltaf réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Þá verður ekki séð að undantekningarákvæði 3. töluliðar eigi við í þessu tilviki [þ.e. að skjalið hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá].“
Fjármálaeftirlitið hafi hvorki afhent ríkislögmanni né forsætisráðuneytinu minnisblaðið og ekki heldur öðrum stjórnvöldum. Það hafi einungis afhent hinum þremur sjálfstæðu sérfræðingum sem unnið hafi álitsgerðina fyrir ríkislögmann og hafi þeir allir undirritað sérstaka yfirlýsingu um trúnað í málinu. Aðferðin við afhendingu skjalsins hafi þannig verið í samræmi við þá reglu sem Hæstiréttur hafi mótað í dómi í máli nr. 397/2001 þar sem ágreiningsefnið hafi verið það hvort staða skjals hefði breyst þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins en í dóminum segi eftirfarandi:
„Forsætisráðuneytið gerði heldur engan fyrirvara í skipunarbréfinu um meðferð minnisblaðsins þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins. Að svo búnu gat ráðuneytið ekki lengur vænst þess að minnisblaðið hefði stöðu skjals, sem tekið hafði verið saman fyrir ráðherrafund [...]“
Fjármálaeftirlitið segir að dönsku upplýsingalögin séu ein helsta fyrirmynd að íslensku upplýsingalögunum og vísar til umfjöllunar danska fræðimannsins John Vogter, í skýringarriti hans, Offentlighedsloven med kommentarer, frá árinu 1992 en þar segi eftirfarandi á bls. 173:
„Endvidere må det antages at interne arbejdsdokumenter, der af myndigheden afgives til den sagkyndige for brug for dennes overvejelser, ikke af den grund vil fortabe deres interne karakter, jf. UfR 1968, side 278 H.“
Fjármálaeftirlitið líti þannig á að skilyrði 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga eigi við í málinu og beri því að undanþiggja skjalið aðgangi almennings.
4.
Fjármálaeftirlitið kveðst byggja á því til vara, verði ekki fallist á þær röksemdir sem færðar hafi verið fram fyrir því að skjalið sé undanþegið upplýsingarétti, að fyrir liggi að prófessorarnir þrír hafi fengið það afhent á þeirri forsendu að um væri að ræða samskipti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota vegna athugunar á hugsanlegum dómsmálum, sbr. 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Því sjónarmiði til stuðnings vitnar FME til framangreinds skýringarrits John Vogter. Enda þótt forsætisráðuneytinu hafi verið gert skylt að veita aðgang að áliti prófessoranna verði þess að gæta að FME hafi ekki haft tækifæri til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við úrskurðarnefndina. Er í framhaldi af þessu vitnað til danskra lagaákvæða og fræðirita þar sem talið sé að beita megi rúmri skýringu á því hvaða skjöl megi telja að séu til notkunar í dómsmáli eða við athugun á því hvort dómsmál skuli höfðað.
IV
Niðurstaða
1.
Eins og fram er komið óskar kærandi aðgangs að minnisblaði nokkurra starfsmanna Fjármálaeftirlitsins til forstjóra stofnunarinnar, dags. 10. nóvember 2008. Efni skjalsins er lýst þannig í yfirskrift þess: „Staða innlánsreikninga við framsal eigna og skulda frá [D banka] hf., [E] banka hf. og [F] banka hf. - Peningamarkaðsinnlán/Money Market Loan.“
2.
Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að framangreindu skjali á ákvæðum II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996. Í 3. gr. laganna segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að óhjákvæmilegt sé að taka hér fyrst til nokkurrar umfjöllunar þau ákvæði um þagnarskyldu sem Fjármálaeftirlitið hefur vísað til í máli þessu, þ.e. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með síðari breytingum, en líta jafnframt til 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.
3.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi.
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.
Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu:
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
4.
Skjal það sem krafist er aðgangs að er unnið af starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins og eins og í lýsingu á efni þess kemur fram könnuðu starfsmennirnir hver væri staða innlánsreikninga við framsal eigna og skulda frá Landsbanka Íslands hf., Glitni banka hf. og Kaupþingi banka hf. til Nýja Landsbanka Íslands hf., Nýja Glitnis banka hf. og Nýja Kaupþings banka hf., sbr. ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins frá 9. 14. og 22. október 2008. Í því skyni þurftu þeir að afla upplýsinga um stöðu framangreindra reikninga hjá viðkomandi bönkum við þau uppskipti sem urðu á milli bankanna sem þeir og fengu. Bankarnir eru bundnir þagnarskyldu um þessa reikninga samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og er það álit úrskurðarnefndarinnar að sú skylda hafi hvorki breyst né fallið niður enda þótt til stæði að taka ákvörðun eða ákvörðun kunni að hafa verið tekin um hvort ákveðnir reikningar ættu að vera áfram í sama banka og áður eða færast til nýs banka. Hver og einn innlánseigandi gæti væntanlega óskað eftir upplýsingum um hvar innlánsreikning hans væri að finna. Eftirlitsskylda Fjármálaeftirlitsins nær til þessara banka, bæði þeirra nýju og gömlu, samkvæmt 8. gr., sbr. 2. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit um fjármálastarfsemi. Úrskurðarnefndin telur að þagnarskylda bankanna eins og henni er að framan lýst hafi færst til Fjármálaeftirlitsins samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þegar stofnunin fékk upplýsingar um innlánsreikningana frá bönkunum við gerð minnisblaðsins og sé hún því bundin sömu þagnarskyldu um reikningana og bankarnir sjálfir. Það er því niðurstaða kærunefndarinnar að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 13. gr. laga nr. 87/1998 nái til þeirrar umfjöllunar og upplýsinga um stöðu innlánsreikninga sem er að finna í skýrslunni. Enda þótt Fjármálaeftirlitið hafi leyft afnot af minnisblaðinu með þeim hætti sem það gerði hefur það ekki þau áhrif að þagnarskylda stofnunarinnar falli niður og að stofnunin geti ekki borið fyrir sig þagnaskyldu um skjalið af þeim sökum. Taka ber fram að úrskurðarnefndin tekur ekki með þessari niðurstöðu sinni afstöðu til þess hvort þessi leyfðu afnot kunni að hafa haft í för með sér brot á þagnarskyldunni eða ekki, enda ekki ástæða til slíkrar umfjöllunar hér.
5.
Í skjalinu er að finna bollaleggingar um það hvernig innlán eigi að skilgreina og hvert sé eðli þeirra, þ.á m. svokölluð peningamarkaðslána, og tengjast þær þeim meginþunga skýrslunnar er varðar stöðu innlánareikninga, þ.e. hvort reikningarnir voru eða áttu að vera áfram í gömlu bönkunum eða færast til þeirra nýju, samkvæmt framangreindum ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins frá því í október 2008. Efnisatriði skýrslunnar fléttast þannig flest saman við stöðu innlánsreikninganna sem gerir það að verkum að áliti úrskurðarnefndarinnar að á þau fellur sérgreind þagnarskylda samkvæmt þeim þagnarskylduákvæðum sem rakin eru að framan. Þau efnisatriði sem fyrir utan standa eru svo lítill hluti skýrslunnar að ekki þykja efni til að veita sérstaklega aðgang að þeim, sbr. ákvæði 7. gr. laga nr. 50/1996.
6.
Samkvæmt öllu því sem að framan segir er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að staðfesta beri synjun Fjármálaeftirlitsins um aðgang kæranda að minnisblaði til forstjóra stofnunarinnar frá 10. nóvember 2008.
Að þessari niðurstöðu fenginni telur úrskurðarnefndin óþarft að taka afstöðu til annarra röksemda sem aðilar hafa fært fram máli sínu til stuðnings.
V
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins um aðgang kæranda að minnisblaði til forstjóra stofnunarinnar frá 10. nóvember 2008.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson