A-342/2010. Úrskurður frá 29. júlí 2010
ÚRSKURÐUR
Hinn 29. júlí 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-342/2010.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 25. mars 2010, kærði [X] lögfræðingur, f.h. [...] ehf., ákvörðun utanríkisráðuneytisins, dags. 5. mars, um synjun á beiðni hans um afhendingu gagna er vörðuðu útboð Ríkiskaupa, fyrir hönd utanríkisráðuneytisins, á ljósleiðurum NATO og rekstur þeirra.
Forsaga málsins er sú að kærandi óskaði með bréfi, dags. 6. nóvember 2009, eftir gögnum varðandi útboð og rekstur á ljósleiðurum NATO. Með bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 19. janúar 2010, var fallist á afhendingu tiltekinna gagna, synjað um afhendingu annarra en afstaða ekki tekin til hluta gagna ráðuneytisins þar sem þau væru ekki talin falla undir upplýsingabeiðni kæranda. Með bréfi, dags. 18. febrúar, kærði kærandi þá synjun gagna sem fólst í ákvörðuninni frá 19. janúar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Úrskurður í því kærumáli var kveðinn upp 1. júní 2010, mál nr. A-337/2010.
Með bréfi kæranda til utanríkisráðuneytisins, dags. 18. febrúar 2010, óskaði hann afhendingar þeirra gagna sem ráðuneytið taldi ekki falla undir fyrri beiðni hans. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 5. mars, var kæranda veittur aðgangur að hluta þeirra gagna en þau gögn sem utanríkisráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að eru til meðferðar í þessu máli. Um er að ræða eftirfarandi skjöl: (Tekið skal fram að með málsnúmeri er í neðangreindum lista vísað til málsnúmers í málaskrá ráðuneytisins.)
1. Fundargerð fundar Mannvirkjasjóðsnefndar NATO, dags. 16. maí 2008. Mál nr. UTN07080206.
2. Embættiserindi um hagnýtingu mannvirkja NATO á Íslandi, dags. 6. maí 2008. Mál nr. UTN07080206.
3. Frásögn af fundi með fulltrúum Evrópuherstjórnar NATO (SHAPE) vegna ljósleiðara, dags. 3. apríl 2008. Mál nr. UTN07080206.
4. Drög að talpunktum NATO, dags. 25. mars 2008. Mál nr. UTN07080206.
5. Tölvupóstur vegna talpunkta NATO og drög að talpunktum, dags. 24. mars 2008. Mál nr. UTN07080206.
6. Minnispunktar eftir fund með NATO og drög að talpunktum, dags. 19. mars 2008. Mál nr. UTN07080206.
7. Tölvupóstur starfsmanns utanríkisráðuneytisins, sendur bæði til aðila utan ráðuneytisins og starfsmanns utanríkisráðuneytisins (síðari blaðsíða skjalsins), og svarpóstur starfsmanns utanríkisráðuneytisins (fyrri blaðsíða skjalsins), dags. 3. október 2007. Mál nr. UTN07080206.
8. Tilboð [A] í verkefni um mat á virði ratsjárgagna, dags. 14. september 2007. Mál nr. UTN07080206.
9. Bréf og tölvupóstur til NATO, dags. 9. nóvember 2007. Mál nr. UTN07070034.
10. Tölvupóstur milli starfsmanna utanríkisþjónustunnar um ljósleiðarakerfi, dags. 21. ágúst 2007. Mál nr. UTN07070034.
Til einföldunar verður eftir atvikum vísað til númera 1 – 10 við umfjöllun um ofangreind skjöl í úrskurði þessum.
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 25. mars. Kæran var send utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 12. maí. Var ráðuneytinu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 19. þess mánaðar. Utanríkisráðuneytið fór fram á að sá frestur yrði framlengdur til 9. júní sem úrskurðarnefndin féllst á. Athugasemdir ráðuneytisins bárust nefndinni þann dag. Kæranda var með bréfi, dags. 10. júní, veittur frestur til 21. sama mánaðar til að koma að frekari athugasemdum í málinu í ljósi athugasemda utanríkisráðuneytisins. Svar kæranda barst með bréfi, dags. þann sama dag.
Vegna skjals sem auðkennt hefur verið með númerinu 1 hér að framan vísar utanríkisráðuneytið til 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem segir að lögin gildi ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Með aðild sinni að NATO hefur Ísland gengist undir þjóðréttarlegar skuldbindingar gagnvart öðrum aðildarríkjum. Til þess að ná markmiðum samstarfsins þurfa þau að skiptast á trúnaðarupplýsingum og var í því skyni undirritaður 16. ágúst 1998 samningur um öryggi upplýsinga (e. Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty for the Security of Information). Samningurinn hefur ekki verið fullgiltur af hálfu Íslands en í samræmi við meginreglur þjóðaréttar ber ríkinu að virða ákvæði samningsins í samskiptum sínum við NATO og við meðferð trúnaðarskjala frá NATO og aðildarríkjum þess. Skylda Íslands til að fara með upplýsingar NATO í samræmi við samninginn var innleidd með 24. gr. varnarmálalaga nr. 34/2008, en þar er fjallað um öryggisvottun og trúnaðarstig skjala. Þar sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki hlotið öryggisvottun í samræmi við 24. gr. varnarmálalaga ákvað utanríkisráðuneytið að afhenda ekki nefndinni umrætt skjal.
Vegna skjala sem auðkennd eru með númerunum 2, 3, 4, 5, 6, og 7 hér að framan vísar utanríkisráðuneytið til þess að skjölin séu vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga en innihaldi einnig upplýsingar um samskipti ráðuneytisins við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir, sbr. 1. og 2. tölul. 6. gr. laganna. Séu þær upplýsingar í meirihluta skjalsins og eigi því 7. gr. upplýsingalaga ekki við, en í henni er kveðið á um að veita eigi aðgang að öðru efni skjals ef ákvæði 4.-6. gr. laganna eigi aðeins við um hluta þess.
Vegna skjals sem auðkennt hefur verið með númerinu 8 hér að framan vísar ráðuneytið til þess að um sé að ræða tilboð [A] í verkefni um mat á virði ratsjárgagna. Að mati ráðuneytisins hafi fyrirtækið fjárhagslega og viðskiptalega hagsmuni af því að upplýsingar í þessum gögnum fari leynt. Aðgangi að þeim sé því hafnað með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Þær upplýsingar sé að finna í meiri hluta skjalsins og af þeim sökum ekki unnt að afhenda hluta skjalsins samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.
Vegna skjals sem auðkennt hefur verið með númerinu 9 hér að framan vísar ráðuneytið til þess að skjalið innihaldi upplýsingar um samskipti ráðuneytisins við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir, sbr. 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þær upplýsingar sé að finna í meiri hluta skjalsins og af þeim sökum ekki unnt að afhenda hluta skjalsins samkvæmt 7. gr. laganna.
Vegna skjals sem auðkennt hefur verið með númerinu 10 hér að framan vísar ráðuneytið til þess að skjalið sé vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Það innihaldi upplýsingar sem ritaðar séu af starfsmönnum ráðuneytisins fyrir starfsmenn ráðuneytisins og innihaldi hvorki upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá né feli í sér endanlega ákvörðun máls.
Með athugasemdum sínum, dags. 9. júní 2010, afhenti utanríkisráðuneytið úrskurðarnefndinni þau gögn sem auðkennd hafa verið með númerunum 2-10, en ekki gagn nr. 1 þar sem úrskurðarnefndin hefur ekki hlotið þá öryggisvottun sem er nauðsynleg á grundvelli þeirra þjóðréttarskuldbindinga sem vísað er til hér að framan.
Kærandi hefur bent á, hvað varðar það skjal sem auðkennt er með númerinu 1 hér að framan, að honum sé ekki kunnugt um að í þjóðréttarsamningi Íslands um aðild að NATO sé skýrlega kveðið á um að upplýsingalögin gildi ekki um skjöl sem þessi. Þá bendir hann á að túlka verði undanþáguákvæði 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga þröngt og eftir orðanna hljóðan.
Hvað varðar skjöl sem auðkennd hafa verið með númerunum 2-10 hér að framan hefur kærandi í máli þessu bent á að hann hafi ekki fullnægjandi forsendur til að taka afstöðu til þess hvort undanþáguákvæði 4.-6. gr. eigi við um þau gögn, eins og utanríkisráðuneytið hefur í synjun sinni um afhendingu vísað til. Er þess óskað að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þess hvort svo sé og einkum hvort kærandi eigi rétt að afhendingu hluta skjals, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
Þá hefur kærandi sérstaklega tekið fram að hann hyggist beina kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA þar sem hann telji að í útboði og rekstri á ljósleiðurum NATO hafi falist ólögmæt ríkisaðstoð í andstöðu við 2. kafla IV. hluta samningsins um Evrópskt efnahagssvæði, sbr. lög nr. 2/1993.
Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim í úrskurði þessum. Úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstöður
1.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í þessu ákvæði felst meginregla upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í 9. gr. sömu laga er aðila hins vegar veittur sérstakur réttur til aðgangs að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál hafi þau að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
Í úrskurði nefndarinnar nr. A-337/2010 frá 1. júní 2010, sem vísað var til í lýsingu málsatvika hér að framan, var það niðurstaða nefndarinnar að þótt kærandi kynni að hafa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnum sem lytu að ráðstöfun á tveimur ljósleiðaraþráðum af átta í ljósleiðarakapli, þar sem kærandi hefði þegar afnot af fimm þeirra, yrði orðalagið „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. 9. gr. ekki skýrt svo rúmt að það tæki til upplýsinga um umræddar samningsumleitanir og samningsgerð, nema fyrir lægi með skýrari hætti hvaða sérstöku hagsmunir hans það væru sem á reyndi í viðkomandi máli.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið gögn málsins og röksemdir aðila. Gefa þau ekki vísbendingar um að í þessum málum séu fyrir hendi aðstæður sem leiði til þess að kærandi hafi sérstaka hagsmuni af afhendingu þeirra umfram aðra, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Af framangreindu leiðir að um rétt kæranda til aðgangs að gögnum málsins fer eftir ákvæðum 3. gr. upplýsingalaga.
2.
Gögn sem utanríkisráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að og afhent hafa verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál voru í upphafskafla úrskurðar þessa auðkennd með númerunum 2 til 10. Gagn sem auðkennt hefur verið með númerinu 1 var ekki afhent úrskurðarnefndinni þar sem hún hefur ekki hlotið öryggisvottun.
Samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki ef á annan veg er mælt í þjóðréttarsamningum sem Ísland á aðild að. Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga sagði um þetta ákvæði. „Þá kann Ísland að hafa gengist undir skuldbindingar gagnvart öðrum ríkjum í þjóðréttarsamningum þess efnis að tilteknum gögnum verði haldið leyndum umfram það sem gert er ráð fyrir í þessum lögum. Vegna slíkra skuldbindinga að þjóðarétti þykir nauðsynlegt að taka af skarið um það að lögin gildi ekki ef öðru vísi er fyrir mælt í þjóðréttarsamningum sem íslenska ríkið á aðild að.“
Í athugasemdum utanríkisráðuneytisins við kæru þessa máls er vísað til þess að 16. ágúst 1998 undirritaði íslenska ríkið samning um öryggi upplýsinga (e. Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty for the Security of Information). Þá vísar ráðuneytið í þessu sambandi til ákvæða varnarmálalaga nr. 34/2008.
Utanríkisráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni forsíðu gagnsins sem auðkennt er með númerinu 1 hér að framan. Af henni, auk annarra upplýsinga sem nefndin hefur fengið um innihald skjalsins, telur nefndin upplýst að efni þess falli undir þagnarskyldureglu framangreinds samnings sem íslenska ríkið er bundið af að þjóðarrétti. Með vísan til lokamálsliðar 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin því ekki um þau gögn. Kröfu um aðgang að þeim er því vísað frá nefndinni. Í ljósi þessa tekur nefndin ekki afstöðu til þess hvort ráðuneytinu hefði verið skylt að afhenda nefndinni umrætt skjal, hefði nefndin talið það nauðsynlegt vegna meðferðar málsins.
3.
Utanríkisráðuneytið hefur stutt synjun sína á aðgangi að skjölum nr. 2-7 og 10, sbr. töluliði í upphafskafla þessa úrskurðar, þeim rökum að um sé að ræða vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur ráðuneytið einnig vísað til þess hvað varðar skjöl nr. 2-7, að um sé að ræða skjöl sem innihaldi upplýsingar sem falli undir 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur upplýsingaréttur almennings ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“ Skilyrði fyrir því að skjal teljist vinnuskjal í skilningi þessa ákvæðis er að það sé ritað til eigin afnota fyrir stjórnvaldið sjálft. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga segir svo um þetta atriði: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi.“
Eins og tekið er fram í niðurlagi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga ber að veita aðgang að vinnuskjölum sem falla undir ákvæðið, ef þau hafa að geyma „upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“. Síðastgreint orðalag er skýrt svo í athugasemdum með frumvarpi til laganna að með því sé „einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau skjöl sem um ræðir. Skjöl nr. 2, 4, 5, 6, hluti skjals nr. 7 (fyrri blaðsíða af tveimur) og skjal nr. 10 bera það með sér að vera skjöl sem starfsmenn utanríkisráðuneytisins hafa ritað til eigin afnota og hafa ekki verið afhent öðrum en starfsmönnum þess.
Skjal nr. 2 er embættiserindi fastanefndar Íslands hjá NATO til utanríkisráðuneytisins vegna hagnýtingar NATO mannvirkja á Íslandi í kjölfar fundar fastanefndar Íslands hjá NATO með Mannvirkjasjóðsnefnd NATO, dags. 6. maí 2008. Í erindinu er gerð grein fyrir fundinum, fyrri fundum og fundum nefndarinnar með fulltrúum tiltekinna ríkja.
Skjal nr. 4 er drög að talpunktum NATO. Skjalið inniheldur upplýsingar um varnir Íslands og umfjöllun um inntak Varnarmálalaga, nr. 34/2008 og upplýsingar um starfsemi Varnarmálastofnunar.
Skjal nr. 5 er annars vegar tölvupóstur vegna talpunkta NATO og drög að talpunktum, dags. 24. mars 2008. Talpunktarnir er efnislega nánast eins og skjal nr. 4 hér að framan. Tölvupósturinn felur í sér hugleiðingar um efni talpunktanna.
Skjal nr. 6 er minnispunktar eftir fund með NATO og drög að talpunktum, dags. 19. mars 2008. Tölvupósturinn felur í sér hugleiðingar um efni talpunktanna ásamt upplýsinga um samskipti við önnur ríki í Mannvirkjasjóðsnefnd NATO. Talpunktarnir innihalda aðallega upplýsingar um varnir Íslands og inntak Varnarmálalaga, nr. 34/2008.
Skjal nr. 7 er annars vegar tölvupóstur starfsmanns utanríkisráðuneytisins sem sendur var bæði til aðila utan ráðuneytisins og starfsmanns utanríkisráðuneytisins (síðari blaðsíða skjalsins) og svarpóstur starfsmanns utanríkiráðuneytisins sem ber það með sér að hafa aðeins verið sendur starfsmönnum utanríkisráðuneytisins (fyrri blaðsíða skjalsins).
Skjal nr. 10 er tölvupóstur um ljósleiðarakerfi milli starfsmanna utanríkisþjónustunnar, dags. 21. ágúst 2007.
Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um efni skjala nr. 2, 4, 5, 6, 7 (fyrri blaðsíða skjalsins af tveimur) og skjals nr. 10 telur nefndin ljóst að skjölin séu vinnuskjöl stjórnvalds í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Skjölin eru rituð af starfsmönnum utanríkisráðuneytisins til eigin afnota og af umfjöllun um innihald þeirra má ráða að þar sé ekki að finna upplýsingar um staðreyndir máls sem vegið hafi þungt við ákvörðunartöku varðandi útboð og rekstur á ljósleiðurum NATO og ekki megi afla annars staðar frá. Utanríkisráðuneytinu var því heimilt að hafna umbeðnum aðgangi að þessum skjölum. Ekki hefur því tilgang að fjalla sérstaklega um þau rök ráðuneytisins sem lúta að skýringu á 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Skjal nr. 3 og hluti skjals nr. 7 (síðari blaðsíða skjalsins af tveimur) fullnægja aftur á móti ekki skilyrðum 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga þar sem þau fóru á milli starfsmanna utanríkisráðuneytisins og aðila utan ráðuneytisins. Þau eru því ekki lengur einvörðungu til eigin afnota starfsmanna ráðuneytisins eins og skilyrt er. Kemur því til skoðunar hvort rétt hafi verið að synja um aðgang að þessum gögnum með vísan til 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eins og ráðuneytið vísar einnig til.
Samkvæmt 1. tölul. 6. gr. er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins og varnarmál. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er sá hluti ákvæðisins sem lýtur að varnarmálum skýrður á þann hátt að með upplýsingum um varnarmál sé m.a. átt við „...upplýsingar um áætlanir og samninga um varnir landsins, svo og við framkvæmdir á varnarsvæðum. Það er skilyrði fyrir því að takmarka megi aðgang að gögnum, með vísan til þessa ákvæðis, að sýnt sé fram á hættu gagnvart íslenskum hagsmunum. Ákvæðið tekur því aðeins til upplýsinga um innlend varnarmál, en 2. tölul. tekur til upplýsinga um alþjóðleg varnarmál og varnarmál erlendra ríkja. Oft kunna íslenskir og erlendir hagsmunir þó að falla saman að þessu leyti.“ Þá kemur fram í 2. tölul. 6. gr. að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er ákvæðið skýrt á þann hátt að það eigi „...við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“ Eins og fram kemur í tilvitnuðum athugasemdum við 2. tölul. 6. gr. sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er það m.a. markmið ákvæðisins að vernda stöðu Íslands í samskiptum við fjölþjóðastofnanir. Ákvæðið hefur því ekki einvörðungu þýðingu í því sambandi að stuðla að trausti í samskiptum slíkra aðila við íslensk stjórnvöld.
Þau gögn sem um ræðir eru skjal nr. 3, frásögn af fundi með fulltrúum Evrópuherstjórnar NATO (SHAPE) vegna ljósleiðara, dags. 3. apríl 2008 og skjal nr. 7, tölvupóstur milli starfsmanns utanríkisráðuneytisins og bæði aðila utan ráðuneytisins og starfsmanns utanríkisráðuneytisins, dags. 3. október 2007.
Skjal nr. 3 er frásögn af fundi fulltrúa fastanefndar Íslands hjá NATO með fulltrúum Evrópuherstjórnar NATO vegna ljósleiðara. Í skjalinu eru rakin helstu efnisatriði fundarins en tilgangur hans var að ræða tæknilega útfærslu á hagnýtingu ljósleiðara NATO á Íslandi og samskipti við Mannvirkjasjóðsnefnd NATO.
Sá hluti skjals nr. 7 (síðari blaðsíða af tveimur) sem hér er til skoðunar er tölvupóstur starfsmanns utanríkisráðuneytisins sem var sendur bæði til aðila utan ráðuneytisins og starfsmanns utanríkisráðuneytisins hinn 3. október 2007. Í þeim pósti eru aðilar beðnir um að svara tilteknum spurningum er lúta að nýtingu eigna NATO og almennt um ljósleiðaraþræðina. Er beiðnin sett fram vegna fyrirhugaðs fundar með öðru ráðuneyti.
Úrskurðarnefnd lítur svo á að það kynni að stofna öryggi íslenska ríkisins í hættu ef upplýsingar um samskipti við NATO yrðu á almanna vitorði. Einnig telur nefndin að það gæti spillt fyrir samskiptum Íslands við ríki innan NATO og dregið úr trausti í skiptum ríkjanna ef frásögn af fundum með Evrópuherstjórn NATO, þar sem áhersla er lögð á gagnkvæman trúnað um það sem þar fer fram, yrði gerð opinber. Sömu sjónarmið eiga ekki við um skjöl sem fela í sér almennar spurningar um nýtingu eigna NATO en fela ekki í sér samskipti við NATO eða upplýsingar sem lúta að öryggi ríkisins eða varnarmála.
Með vísan til framangreinds var utanríkisráðuneytinu heimilt að synja kæranda um afhendingu skjals nr. 3 enda telur nefndin ljóst að innihald þess skjals fellur undir 1. og 2. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Utanríkisráðuneytinu ber aftur á móti að afhenda kæranda tölvupóst starfsmanns utanríkisráðuneytisins sem sendur var bæði til aðila utan ráðuneytisins og starfsmanns utanríkisráðuneytisins hinn 3. október 2007, skjal nr. 7 (síðari blaðsíða skjalsins).
4.
Utanríkisráðuneytið hefur vísað til þess að skjal nr. 8 innihaldi upplýsingar sem varði svo mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni nánar tilgreinds fyrirtækis að gögnin skuli fara leynt með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.
Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í gögnum málsins geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli, gera lögin ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra: hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að gögnum sem fela í sér upplýsingar um viðskiptamálefni einstakra lögaðila verður ennfremur almennt að líta til þess hvort í þeim felist einnig upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið það skjal sem um ræðir og utanríkisráðuneytið hefur hafnað að veita kæranda aðgang að með vísun til 5. gr. upplýsingalaga.
Um er að ræða tilboð fyrirtækisins [A] í verkefni um mat á virði ratsjárgagna, dags. 14. september 2007. Í skjalinu eru drög að vinnuáætlun fyrirtækisins, upplýsingar um einstaka verkliði auk upplýsinga um lengd verks, þann mannauð sem nýttur verði til verksins og áætlun fyrirtækisins um kostnað við verkið. Með vísan til efnis þessara gagna telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að rétt sé að takmarka aðgang kæranda að þeim með vísun til 5. gr. upplýsingalaga.
Þegar litið er til þess hversu víða umræddar upplýsingar koma fram í umræddum gögnum verður jafnframt að telja að ekki séu skilyrði til að veita kæranda aðgang að hluta þeirra á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga.
5.
Synjun utanríkisráðuneytisins á aðgangi að skjali nr. 9 byggðist á því að um væri að ræða vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. júní, féll ráðuneytið frá þeirri röksemdarfærslu í ljósi þess að skjalið hafi verið sent öðrum utan ráðuneytisins og geti því ekki lengur talist vinnuskjal í skilningi ákvæðisins. Í skjalinu sé hins vegar að finna upplýsingar um samskipti Íslands við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem varða öryggi ríkisins og varnarmál og eigi af þeim sökum að takmarka rétt kæranda til aðgangs að skjalinu með vísan til 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Vísast til umfjöllunar að framan um inntak ákvæðisins.
Það skjal sem um ræðir er bréf og tölvupóstur til NATO, dags. 9. nóvember 2007, þar sem fulltrúa NATO eru kynnt drög að bréfi vegna beiðni Íslands um að taka yfir skyldur gistiríkis hvað varðar eignir NATO. Endanleg útgáfa bréfsins hefur verið afhent kæranda. Fyrst og fremst er hér um að ræða tillögur að orðalagi í bréfinu og rök fyrir þeim tillögum. Ekki verður séð að upplýsingarnar séu á nokkurn hátt þess eðlis að þeir almannahagsmunir sem undantekningarákvæði 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er ætlað að vernda krefjist þess að þeim sé haldið leyndum. Er því ekki fallist á að synjun á aðgangi að umræddum skjölum verði byggð á 1. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og ber því utanríkisráðuneytinu að veita kæranda aðgang að skjalinu.
6.
Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar er að kröfu kæranda um aðgang að skjali nr. 1 er vísað frá. Staðfest er synjun utanríkisráðuneytisins um að veita kæranda aðgang að skjölum nr. 2-8 og skjali nr. 10. Utanríkisráðuneytinu er skylt að veita kæranda aðgang að skjali nr. 7 (síðari blaðsíða skjalsins af tveimur) og skjal nr. 9.
Trausti Fannar Valsson er í leyfi frá störfum í úrskurðarnefndinni og hefur varamaður hans, Símon Sigvaldason, tekið sæti í nefndinni.
Úrskurðarorð
Synjun utanríkisráðuneytisins frá 5. mars 2010 á beiðni kæranda, [X] lögfræðings fyrir hönd [...] ehf. um aðgang að gögnum, er staðfest, þó að því undanskildu að utanríkisráðuneytinu ber að afhenda kæranda eftirfarandi skjöl: 1) Tölvupóst starfsmanns utanríkisráðuneytisins sem var sendur bæði til aðila utan ráðuneytisins og starfsmanns utanríkisráðuneytisins hinn 3. október 2007. Skjalið er auðkennt með númerinu 7 í úrskurði þessum og er um að ræða síðari blaðsíðu skjalsins. Í málaskrá utanríkisráðuneytisins tilheyrir það máli með númerinu UTN07080226. 2) Bréf og tölvupóst til NATO, dags. 9. nóvember 2007. Skjalið er auðkennt með númerinu 9 í úrskurði þessum. Í málaskrá utanríkisráðuneytisins tilheyrir það máli með númerinu UTN07070034.
Kröfu um aðgang að fundargerð fundar Mannvirkjasjóðsnefndar NATO, dags. 16. maí 2008 er vísað frá nefndinni.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Símon Sigvaldason