A-344/2010. Úrskurður frá 1. september 2010

ÚRSKURÐUR

Hinn 1. september 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu máli nr. A-344/2010.

Kæruefni

Með bréfi, dagsettu 12. maí, kærði [...] synjun samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og Flugstoða ohf., nú Isavia ohf., á beiðni hans um afhendingu gagna um viðskiptaáætlun um byggingu samgöngumiðstöðvar í Vatnsmýrinni í Reykjavík.

Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi fór fram á það í tölvubréfi til Flugstoða ohf., dags. 21. apríl, að fá afhent þau gögn sem kæran lýtur að. Hinn sama dag var þessari beiðni hafnað af fyrirtækinu og kom þar eftirfarandi m.a. fram:

„Málið er enn á viðkvæmu stigi og viðræður enn í gangi við hagsmunaaðila, því telur Flugstoðir ekki tímabært að afhenda þessi gögn. Varðandi upplýsingalögin sem þú vísar til þá er Flugstoðir ekki „Stjórnvald““.

Kærandi fór fram á það í tölvubréfi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að fá afhent hin sömu gögn. Ráðuneytið hafnaði beiðninni í tölvubréfi, dags. 6. maí,  þar sem eftirfarandi kom meðal annars fram:

„Ekki er unnt á þessu stigi að veita nánari upplýsingar eða láta af hendi gögn um viðskiptaáætlun samgöngumiðstöðvar vegna trúnaðarupplýsinga sem þar eru meðan enn er unnið að frágangi málsins sem nú er vonandi á lokastigi.“

Úrskurðarnefndin kynnti samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og Isavia ohf. kæruna með bréfum dagsettum 18. maí, og veitti þeim frest til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni að synja um afhendingu gagnanna.

Athugasemdir bárust frá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu þann 27. maí. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Samkvæmt 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Telur ráðuneytið að ákvæði þetta leiði til þess að óheimilt sé að afhenda hin umbeðnu gögn vegna mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna þess fyrirtækis sem sjá mun um rekstur fyrirhugaðrar samgöngumiðstöðvar. Vill ráðuneytið benda á að þó fyrr greind áætlun liggi fyrir hafa engir samningar verið gerðir á grundvelli hennar. Hin umbeðnu gögn innihalda þannig trúnaðarupplýsingar sem ekki er unnt að láta af hendi á meðan unnið er að frágangi málsins, sbr. 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga. Kynning sú sem fram fór fyrir lífeyrissjóðunum var liður í undirbúningsvinnu vegna fjármögnunar fyrirhugaðrar samgöngumiðstöðvar. Var þar skýrt tekið fram að um trúnaðarupplýsingar væri að ræða.“

Með bréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins fylgdi viðskiptaáætlun um byggingu samgöngumiðstöðvar í Vatnsmýrinni í Reykjavík.

Athugasemdir bárust frá Isavia ohf. þann 7. júní. Þar var vísað til þess að ákvæði upplýsingalaga ættu ekki við um starfsemi þess. Af þeim sökum einum væri því ekki skylt að afhenda hin umbeðnu gögn.

Kæranda voru sendar þessar athugasemdir þann 8. júní og veittur frestur til að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust 11. júní. Í athugasemdum kæranda kemur m.a. fram að þrátt fyrir að úrskurðarnefndin fallist á að Isavia ohf. falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga beri ráðuneytinu skylda til þess að afhenda gögnin. Þá kemur eftirfarandi einnig fram:

„Samgönguráðuneytið vísar til 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og segir að ekki sé hægt að afhenda hin umbeðnu gögn vegna mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna þess fyrirtækis sem sjá mun um rekstur fyrirhugaðrar samgöngumiðstöðvar. Ekki er tekið fram um hvaða fyrirtæki er að ræða enda liggur það ekki fyrir. Einnig kemur fram í umsögn ráðuneytisins að engir samningar hafa verið gerðir sem byggja á fyrrnefndri viðskiptaáætlun. Ég bendi á í ljósi þess að ekkert liggur fyrir um hvaða fyrirtæki muni sjá um reksturinn og að engir samningar sem byggja á viðskiptaáætluninni hafa verið gerðir, sé vandséð að fjárhags- og viðskiptahagsmunir verði fyrir borð bornir, verði áætlunin gerð opinber. Það að auki má ætla að reksturinn verði útboðsskyldur en við auglýsingu útboðs hlýtur að þurfa að veita upplýsingar um viðskiptaáætlunina sem liggur rekstrinum til grundvallar.“

Í kjölfar svara samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og Isavia ohf. óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því með bréfi, dags. 20. júní, að ráðuneytið svaraði tilteknum spurningum nefndarinnar vegna málsins. Óskað var eftir svörum við því hvernig 5. gr. upplýsingalaga ætti við um hagmuni Isavia ohf. þar sem fram hafði komið í bréfi Isavia ohf., dags. 7. júní, að fyrirtækið væri opinbert fyrirtæki. Óskað var eftir að upplýst væri hvaða hagsmuni væri um að ræða og af hvaða sökum ekki mætti gera þær upplýsingar opinberar almenningi.

Með bréfi, dags. 14. júlí, svaraði samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið spurningum nefndarinnar. Í bréfinu kemur m.a. fram:

„Ljóst er að hvorki Isavia ohf. né Flugstoðir ohf. eru stofnuð á einkaréttarlegum grundvelli heldur er um opinber félög að ræða. Ráðuneytið leiðréttir því hér með tilvísun til 2. máls. 5. gr. upplýsingalaga sem skal réttilega vera tilvísun til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Isavia ohf. ber ábyrgð á rekstri samgöngumiðstöðvarinnar sem mun m.a. byggjast á leigutekjum frá rekstraraðilum. Samgöngumiðstöðin er því í samkeppni við aðra aðila sem leigja út húsnæði til sambærilegra nota. Umbeðin gögn tengjast beint þessari starfsemi samgöngumiðstöðvarinnar þar sem þar er að finna fjárhagslegar upplýsingar er varða áætlaðar tekjur vegna leigu rekstaraðila ásamt tekjum vegna brottfarargjalda. Ráðuneytið telur að samkeppnishagsmunir Isavia ohf. við rekstur samgöngumiðstöðvar séu svo verulegir að þeir gangi framar rétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umræddum upplýsingum. Líkt og fram kom í fyrra bréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur ekki verið gengið frá samningum við rekstraraðila vegna samgöngumiðstöðvar. Verði upplýsingar úr viðskiptaáætluninni gerðar opinberar áður en gengið er frá slíkum samningum er ljóst að samningsstaða Isavia ohf. mun raskast verulega. Öðlist væntanlegir samningsaðilar upplýsingar um áætlaðar leigutekjur frá hverjum þeim sem Isavia ohf. hefur hug á að semja við telur ráðuneytið að það muni án vafa hafa áhrif á fjárhæð leigutekna. Kann félagið því að verða fyrir töluverðu fjárhagslegu tjóni og rekstri samgöngumiðstöðvarinnar teflt í tvísýnu.“

Kæranda var með bréfi nefndarinnar, dags. 19. júlí, gefinn kostur á að koma í framfæri frekari athugasemdum við kæru sína vegna bréfs ráðuneytisins frá 14. júlí. Svör kæranda bárust með tölvubréfi, dags. 18. ágúst, þar sem kærandi óskaði eftir skjótum málalokum og afsakaði drátt á svörum með vísan til sumarleyfis.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstöður

1.

Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir orðrétt: „Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.“ Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er gerð grein fyrir því að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þar með fellur samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið undir lögin. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“

Isavia ohf. er opinbert hlutafélag sem stofnað var um sameinaðan rekstur Flugstoða ohf. og Keflavíkurflugvallar.  Ekki verður séð að þær upplýsingar sem beiðni kærandi lýtur að tengist stjórnsýsluhlutverki, sbr. 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, og þá má einnig til þess líta að ekki er að finna í lögum sérstök fyrirmæli um að ákvæði upplýsingalaga eigi við um Isavia ohf., líkt og kveðið er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 um Ríkisútvarpið ohf. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að það beri af þeirri ástæðu að vísa framkominni kæru á hendur félaginu frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Á grundvelli 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga er kæru hins vegar réttilega beint að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu þar sem lögin taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

 2.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í þessu ákvæði felst meginregla upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings.

Eins áður hefur verið rakið fór kærandi fram á afhendingu viðskiptaáætlunar um samgöngumiðstöð í Vatnsmýri sem kynnt hefur verið fulltrúum nokkurra lífeyrissjóða. Þessari beiðni synjaði ráðuneytið með vísan til 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga en féll frá þeirri tilvísun á síðari stigum og vísaði þess í stað til 3. mgr. 6. gr. laganna. Er hér því til skoðunar hvort samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu hafi verið rétt að synja kæranda um afhendingu þess skjals sem um ræðir með vísan til undantekningarreglu 6. gr. upplýsingalaga.

3.

Í upphafi 6. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda geymi þau upplýsingar um eitthvert þeirra atriða sem upp eru talin í 1.-5. tölul. greinarinnar. Af ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um: „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“

Í athugasemdum sem fylgdu tilvitnaðri grein í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Hver töluliður sæti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræði. Um skýringu á 3. tölul. sérstaklega segir að markmið frumvarpsins sé meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum færi á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Óheftur réttur til upplýsinga geti á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum sé lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona hátti til. Síðan segir orðrétt: „Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar né heldur ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“  

Isavia ohf. er hlutafélag í opinberri eigu og innihalda þau gögn sem um ræðir upplýsingar í tengslum við byggingu fyrirhugaðrar samgöngumiðstöðvar í Vatnsmýrinni í Reykjavík. Um er að ræða viðskiptaáætlun vegna samgöngumiðstöðvarinnar þar sem fram koma upplýsingar um þau verkefni félagsins sem eru í vinnslu, upplýsingar um frumforsendur byggingarinnar þ.á m. upplýsingar um stærð hennar, byggingarkostnað, fyrirhuguð brottfarargjöld, eigið fé, arðsemi, fjárfestingar og aðrar upplýsingar sem lúta að rekstri. Þá koma fram upplýsingar um áætlaðar leigutekjur samgöngumiðstöðvarinnar og frá hvaða aðilum þær komi. Umrædd viðskiptaáætlun er unnin af fyrirtækinu [X] ehf. fyrir Isavia ohf. vegna kynningar á fyrirhugaðri samgöngumiðstöð fyrir lífeyrissjóðina vegna mögulegrar fjármögnunar þeirra á verkefninu.    

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur eins og fyrr segir yfirfarið þau gögn sem um ræðir. Í þeim koma fram upplýsingar um viðskipti fyrirtækis í eigu ríkisins. Úrskurðarnefndin fellst á þau sjónarmið kærða að upplýsingar um áætlaðar leigutekjur, og aðrar áætlanir sem þær snerta lúti að samkeppnishagsmunum Isavia ohf. Þessar upplýsingar koma svo víða fram að ekki þykir ástæða til að veita aðgang að skjalinu að hluta með vísan til 7. gr. upplýsingalaga. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða nefndarinnar að vegna samkeppnishagsmuna Isavia ohf. verði að telja rétt að undanþiggja þær upplýsingar sem um ræðir aðgangi almennings með vísan til 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu var því rétt að synja kæranda um aðgang að viðskiptaáætlun þeirri sem unnin var fyrir Isavia ohf. vegna fyrirhugaðrar samgöngumiðstöðvar.

Kæru á hendur Isavia ohf. er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál þar sem upplýsingalög taka ekki til hins opinbera hlutafélags. Staðfesta ber synjun samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á afhendingu viðskiptaáætlunar um byggingu samgöngumiðstöðvar í Vatnsmýrinni í Reykjavík.

Úrskurðarorð

Kæru á hendur Isavia ohf. er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Staðfest er synjun samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á að veita kæranda, [...], aðgang að viðskiptaáætlun um byggingu samgöngumiðstöðvar í Vatnsmýrinni í Reykjavík.

 Friðgeir Björnsson

formaður

 Sigurveig Jónsdóttir                                                                               Trausti Fannar Valsson