A-355/2011. Úrskurður 26. janúar 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 26. janúar 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-355/2011.

Kæruefni, málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 8. ágúst 2010, kærði [...] blaðamaður þann drátt sem orðinn var á afgreiðslu Fjármálaeftirlitsins á beiðni hans frá 5. júlí um afhendingu afrita af þremur bréfum Fjármálaeftirlitsins til Íslandsbanka hf., NBI hf. og Nýja Kaupþings banka hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009. Kæranda hafði verið tilkynnt með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 7. júlí, að erindi hans hefði verið móttekið en vegna anna væri fyrirséð að afgreiðsla þess myndi dragast en vonir stæðu til þess að það yrði afgreitt fyrir júlílok.

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál til Fjármálaeftirlitsins, dags. 11. ágúst, var athygli vakin á því að skv. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 ber stjórnvaldi að taka ákvörðun um hvort það verði við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Ennfremur skuli skýra þeim, sem fer fram á aðgang að gögnum, frá ástæðum tafa og hvenær ákvörðunar sé að vænta, hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar eins og Fjármálaeftirlitið hafði gert með bréfi til kæranda, dags. 7. júlí. Því var beint til Fjármálaeftirlitsins að taka ákvörðun um afgreiðslu erindis kæranda eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en miðvikudaginn 18. ágúst. Þá tók úrskurðarnefndin fram að kysi Fjármálaeftirlitið að synja kæranda um aðgang að gögnum þeim, er beiðni kæranda laut að, óskaði nefndin eftir því að henni yrðu látin afrit þeirra í té sem trúnaðarmál innan sama frests.

Með tölvubréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 13. ágúst, var kæranda veittur aðgangur að hluta þeirra bréfa sem hann óskaði aðgangs að með vísan til 7. gr. upplýsingalaga þar sem sanngjarnt var talið og eðlilegt að hluti þeirra færu leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Úr bréfunum var afmáður 1. málsl. 4. mgr. bréfsins og upptalning starfsmanna sem fram kemur í kjölfar þeirrar málsgreinar. Þann sama dag barst úrskurðarnefndinni tölvubréf kæranda þar sem fram kom að hann héldi kæru sinni til streitu hvað varðaði þær upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið hafði afmáð við afhendingu bréfanna þriggja. 

Kæran var eins og áður hefur komið fram send Fjármálaeftirlitinu með bréfi, dags. 11. ágúst, og barst úrskurðarnefndinni bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 18. ágúst. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Eins og kemur fram í svari Fjármálaeftirlitsins til kæranda þá féllst Fjármálaeftirlitið á að veita kæranda aðgang að hluta bréfanna, þ.e. þeim hlutum þeirra sem inniheldur ekki nöfn aðilanna og persónugreinalegar upplýsingar. Höfnun á aðgangi að nöfnum og persónugreinanlegum upplýsingum byggir á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en greinin kveður á um að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Fjármáleftirlitið mat það sem svo að upplýsingar um nöfn þeirra aðila sem talin voru upp í bréfunum og aðrar persónugreinalegar upplýsingar teljist vera viðkvæmar persónuupplýsingar sbr. lög um persónuvernd nr. 77/2000 auk þess sem þær falla undir friðhelgi einkalífs sem nýtur verndar 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944 með síðari breytingum.

Í IV. kafla laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 er kveðið á um þagnarskyldu stjórnar, forstjóra og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins. Í 13. gr. laganna segir nánar að stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins séu bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómur úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þá segir m.a. í ákvæðinu að opinber umfjöllun af hálfu þess aðila sem þagnarskyldureglunni er ætlað að vernda um trúnaðarupplýsingar veiti starfsmönnum Fjármáleftirlitsins eða sérfræðingum sem starfa eða starfað hafa á vegum þess ekki heimild til að láta af hendi trúnaðarupplýsingar. Því er ljóst að um er að ræða víðtæka afmörkun á upplýsingarétti í ákvæðinu og hefur löggjafinn ekki látið við það sitja að byggt yrði á almennri lögboðinni þagnarskyldu opinberra starfsmanna heldur sérstaklega mælt fyrir um sérstaka þagnarskyldu.“     

Fjármálaeftirlitið taldi framangreint leiða til þess að hafna bæri beiðni kæranda. Með bréfinu var úrskurðarnefnd um upplýsingamál afhent eftirfarandi gögn:

1.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til Íslandsbanka hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009.

2.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til NBI hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009.

3.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til Nýja Kaupþings banka hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009.

Bréf Fjármálaeftirlitsins var kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. ágúst, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum við kæru sína. Með bréfi, dags. 24. ágúst, ítrekaði kærandi kröfu sína um að sér yrði afhent afriti bréfanna þriggja án þess að upplýsingar væru afmáðar úr bréfunum. 

Niðurstöður

1.

Eins og rakið hefur verið fór kærandi fram á afhendingu þriggja bréfa Fjármálaeftirlitsins til Íslandsbanka hf., NBI hf. og Nýja Kaupþings banka hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009. Í þessu máli er um að ræða ágreining um skyldu Fjármálaeftirlitsins til að afhenda kæranda bréfin án þeirra útstrikana sem gerðar hafa verið með vísan til 7. gr. upplýsingalaga sbr. 5. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja; skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.

2.

Kærandi byggir kröfu um aðgang að framangreindum skjölum á 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.

Í 1. mgr. 3. gr. þeirra laga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði hefur hins vegar verið litið svo á að sérstök þagnarskylduákvæði geti ein og sér komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að óhjákvæmilegt sé að taka hér fyrst til nokkurrar umfjöllunar þau ákvæði um þagnarskyldu sem Fjármálaeftirlitið hefur vísað til í máli þessu, þ.e. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með síðari breytingum

3.

Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi.

„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.

Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.

Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.

Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga. Hefur þessi afstaða úrskurðarnefndarinnar verið skýrð í eldri úrskurðum, m.a. í málum A-334/2010, A-338/2010, A-339/2010 og A-351/2011.

4.

Bréfin þrjú sem afhent hafa verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál innihalda upplýsingar um hæfi starfsmanna bankanna þriggja. Í bréfinu er vísað til þess að Fjármálaeftirlitið hefur til skoðunar hvort tilteknir lykilstarfsmenn bankanna þriggja hafi brugðist skyldum sínum í kjölfar falls íslensku bankanna haustið 2008 og hvort beina eigi því til stjórnar bankanna að víkja þeim frá störfum. Eru þeir einstaklingar sem um ræðir nafngreindir ásamt því að greint er frá því hvaða stöðu þeir gegna innan bankanna.

Að mati úrskurðarnefndarinnar gengur þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 lengra en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga. Takmarkanir á upplýsingarétti skv. þessum ákvæðum standa því ekki í vegi að veittur sé aðgangur að hluta skjals, sbr. 7. gr. upplýsingalaga, eins og Fjármálaeftirlitið hefur gert. Upplýsingar um hvort og þá hvaða starfsmenn bankanna þriggja hafi brugðist skyldum sínum eru ekki upplýsingar um viðskipti eða rekstur bankanna sem eðlilegt er að fari leynt á grundvelli sérstöku þagnarskyldureglu 13. gr. laga nr. 87/1998. Aftur á móti er um að ræða upplýsingar sem snerta atvinnu tiltekinna nafngreindra einstaklinga og hvort Fjármálaeftirlitið eigi að beina því til stjórna þeirra fyrirtækja sem þeir starfa hjá að þeim verði vikið frá störfum. Upplýsingarnar varða einkamálefni þessara einstaklinga og eru að mati úrskurðarnefndarinnar þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær séu undanþegnar upplýsingarétti almennings með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.       

Með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitinu beri ekki að veita kæranda afrit af þremur bréfum Fjármálaeftirlitsins til Íslandsbanka hf., NBI hf. og Nýja Kaupþings banka hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009, umfram þann aðgang sem Fjármálaeftirlitið hefur þegar veitt.

 Úrskurðarorð

Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins frá 5. júlí 2010, um aðgang [...] að afritum af þremur bréfum Fjármálaeftirlitsins til Íslandsbanka hf., NBI hf. og Nýja Kaupþings banka hf. um hæfi starfsmanna, dags. 13. júlí 2009, umfram þann hluta þeirra sem þegar hefur verið veittur aðgangur að.

Trausti Fannar Valsson

formaður

 Sigurveig Jónsdóttir                                                                                           Friðgeir Björnsson