A-362/2011. Úrskurður frá 31. maí 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 31. maí 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-362/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 19. október 2010, kærði [...] hrl. f.h. Og fjarskipta ehf. þá afgreiðslu Samkeppniseftirlitsins að svara ekki beiðnum hans, dags. 5. ágúst, 27. ágúst og 16. september 2010, um upplýsingar varðandi rannsókn eftirlitsins á meintu ólögmætu samráði milli Hátækni ehf. og Tæknivara ehf./Skipta hf. á heildsölumarkaði fyrir farsíma.
Í kjölfar bréfs úrskurðarnefndar um upplýsingamál til Samkeppniseftirlitsins, dags. 22. október, þar sem úrskurðarnefndin beindi því til Samkeppniseftirlitsins að taka efnislega afstöðu til beiðni kæranda, barst honum svar, dags. 1. nóvember. Í svarinu kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Mál það sem hér er til umræðu á rætur að rekja til tiltekins gagns sem fannst við húsleit Samkeppniseftirlitsins þann 21. apríl 2010, sem framkvæmd var hjá Skiptum hf., Símanum hf., Mílu ehf. og Tæknivörum ehf. vegna meintra brota Símans og tengdra félaga á 11. gr. samkeppnislaga. Hið umrædda gagn sem fannst við húsleitina gaf vísbendingar um meint brot á 10. gr. samkeppnislaga. Lutu hin meintu brot m.a. að verðsamráði og markaðsskiptingu.
Með úrskurði héraðsdóms Reykjavíkur þann 7. maí 2010 var Samkeppniseftirlitinu veitt heimild til húsleitar hjá Hátækni og Olíuverzlun Íslands hf. móðurfélagi Hátækni, vegna ætlaðra brota á 10. gr. samkeppnislaga, sbr. ákvæði 74. og 1. mgr. 75. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála.
Í kjölfar húsleitarinnar sneru Skipti og Tæknivörur sér til Samkeppniseftirlitsins og óskuðu með vísan til samkeppnislaga eftir því að veita liðsinni við að upplýsa málið. Á þessum grundvelli nýtti Samkeppniseftirlitið sér heimild samkeppnislaga og gerði sátt við Skiptasamstæðuna. Í sáttinni felst m.a. að viðurkennt er að Tæknivörur hafi brotið gegn 10. gr. samkeppnislaga með ólögmætu samráði við Hátækni. Var sáttin gerð þann 9. júlí sl.
Þáttur Hátækni og eftir atvikum Olíuverzlunar Íslands er hins vegar enn til rannsóknar.
...
Í umræddri sátt felst, eins og að framan greinir, að viðurkennd eru tiltekin brot Tæknivara og Skiptasamstæðan fellst á að grípa til ráðstafana í því skyni að efla samkeppni. Með sáttinni telst málinu lokið gagnvart Skiptasamstæðunni og viðkomandi starfsmönnum, sbr. 17. gr. f. og 3. mgr. 42. gr. samkeppnislaga. Þá hefur verið greint opinberlega frá meginefni sáttarinnar.
Samkeppniseftirlitið telur að Og fjarskipti eigi á grundvelli upplýsingalaga rétt á að fá í hendur afrit af sáttinni og er hún meðfylgjandi. Um er að ræða eintak þar sem trúnaðarupplýsingar hafa verið fjarlægðar, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Trúnaðarupplýsingar varða aðallega tímafresti sem tengjast skyldu Skipta til þess að selja eignarhlut í Tæknivörum.
Önnur gögn málsins eru m.a. gögn sem aflað var í framangreindum húsleitum og gögn sem Skiptasamstæðan afhenti eftir að fyrirtækið hóf að aðstoða Samkeppniseftirlitið við að upplýsa málið. Að mati eftirlitsins verður, a.m.k. á þessu stigi málsins, að hafna því að veita Og fjarskiptum aðgang að gögnunum.
...
Brot á 10. gr. samkeppnislaga varðar viðurlögum og getur Samkeppniseftirlitið lagt stjórnvaldssektir á fyrirtæki sem brjóta gegn banni skv. 10. gr. laganna, sbr. 37. gr. samkeppnislaga. Eins geta tiltekin brot á 10. gr. samkeppnislaga varðað fangelsisrefsingu allt að sex árum, sbr. 41. gr. a samkeppnislaga.“
Þá er í bréfi Samkeppniseftirlitsins rakið efni 42. gr. samkeppnislaga og tekið fram að skv. 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gildi lögin ekki um rannsókn sakamáls eða saksókn. Þá segir áfram í bréfinu.“
„Eins og áður greinir er máli því sem hér er fjallað um enn ekki að fullu lokið enda þáttur Hátækni og eftir atvikum Olíuverzlunar Íslands enn til rannsóknar. Rannsókn á meintum brotum á 10. gr. samkeppnislaga getur eftir atvikum verið afar umfangsmikil og flókin enda eru einkenni á samráðsbrotum að þau eru oft framin í leynd. Í ljósi þess að málið er enn í rannsókn liggja fyrir brýnir rannsóknarhagsmunir um að trúnaður ríki um innihald þeirra gagna sem aflað hefur verið í málinu. Þá ber Samkeppniseftirlitinu í öllum málum sem varða m.a. ætlað verðsamráð að leggja mat á hvort vísa skuli þætti einstaklinga til lögreglu. Er þetta upphafsþáttur og hluti af rannsókn sakamáls í skilningi 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Ekki liggur fyrir niðurstaða í málinu varðandi þau atriði sem fram koma í 2. mgr. 42. gr. samkeppnislaga. Þá ber að líta til þess að Hátækni og Olíuverzun Íslands hafa á þessu stigi málsins ekki fengið aðgang að gögnum þess.
Í ljósi alls framangreinds er fallist á að afhenda yður afrit af áðurnefndri sátt þar sem trúnaðarupplýsingar hafa verið fjarlægðar í samræmi við upplýsingalög. Hins vegar er ekki unnt að fallast á beiðni um aðgang að öðrum gögnum rannsóknarinnar.“
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál 19. október sl. Kærandi byggir kröfu um aðgang að framangreindum skjölum aðallega á 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga en hafi Samkeppniseftirlitið gögn sem hafa að geyma upplýsingar um umbjóðanda kæranda, Og fjarskipti ehf., þá er aðgangs að gögnum óskað á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Kæran var kynnt Samkeppniseftirlitinu sem tók efnislega afstöðu til gagnabeiðni kæranda með bréfi til hans, dags. 1. nóvember. Með bréfi Samkeppniseftirlitsins, dags. sama dag, var úrskurðarnefndin upplýst um afgreiðslu málsins og fylgdi því bréfi bréfið til kæranda og afrit sáttar vegna rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á samráði Tæknivara ehf. og Hátækni ehf., dags. 9. júlí 2010. Í bréfi Samkeppniseftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Samkeppniseftirlitið hefur nú tekið ákvörðun vegna beiðni Og fjarskipta og fylgir hún meðfylgjandi. Í þeirri ákvörðun felst að Og fjarskiptum er afhent eintak af sátt sem gerð var við Tæknivörur og önnur fyrirtæki innan sömu fyrirtækjasamstæðu, dags. 9. júlí sl. Um er að ræða eintak þar sem trúnaðarupplýsingar hafa verið fjarlægðar.
Jafnframt felst í þessari ákvörðun að hafnað er, a.m.k. á þessu stigi málsins, að veita Og fjarskiptum aðgang að öðrum gögnum. Um er aðallega að ræða gögn sem aflað var í húsleitum hjá m.a. Símanum hf., Tæknivörum og Hátækni. Einnig er um að ræða gögn sem Tæknivörur og Skipti hf. hafa afhent eftir að þau hófu að aðstoða Samkeppniseftirlitið við að upplýsa málið. Ber að athuga sérstaklega að þau fyrirtæki sem eru enn til rannsóknar, Hátækni og Olíuverzlun Íslands, hafa ekki fengið aðgang að rannsóknargögnum málsins og beiting upplýsingalaga má ekki torvelda rannsóknir á ætluðum alvarlegum brotum á samkeppnislögum. Vísar Samkeppniseftirlitið til þess rökstuðnings sem fram kemur í ákvörðuninni.
Sú niðurstaða Samkeppniseftirlitsins að veita ekki umræddan aðgang að gögnum styðst við ákvæði VIII. kafla samkeppnislaga og 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, sbr. nánari rökstuðning í umræddri ákvörðun. Telur Samkeppniseftirlitið að þessi ákvæði leiði einnig til þess að ekki sé heimilt að láta úrskurðarnefndinni í té afrit af umræddum gögnum.“
Með bréfi, dags. 9. nóvember sl., gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á að gera frekari athugasemdir vegna kærunnar í ljósi umsagnar Samkeppniseftirlitsins. Svarbréf kæranda er dags. 18. nóvember sl. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Umbj. minn getur að svo stöddu fallist á að gögn málsins, sem ekki hafa verið kynnt Hátækni ehf. eða Olíuverzlun Íslands hf. verði ekki afhent honum á meðan máli Samkeppniseftirlitsins á hendur þessum aðilum er ólokið. Hins vegar telur umbj. minn að það geti ekki átt við samninga þá sem tilgreindir eru í 2. gr. sáttar eftirlitsins við Skipti hf. og Tæknivörur ehf. enda ljóst að Hátækni ehf. sem annar samningsaðilinn hefur samningana þegar undir höndum.
Greindir samningar eru hluti af gögnum málsins. Sátt við Skipti hf. og Tæknivörur ehf. er gerð vegna þeirra. Umbj. minn telur að hann eigi rétt á aðgangi að þeim skv. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Umbj. minn telur að í samningunum geti ekki falist upplýsingar um mikilsverða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Tæknivara ehf. eða Hátækni ehf. þannig að 5. gr. upplýsingalaga takmarki aðgang hans. Ljóst er að með sátt við Samkeppniseftirlitið hafa Tæknivörur ehf. viðurkennt að samningar hafi brotið í bága við bannákvæði 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 og því geta fjárhagsupplýsingar í samningunum ekki lengur notið verndar skv. ákvæðinu. Til vara telur umbjóðandi minn að hann eigi rétt á takmörkuðum aðgangi skv. 7. gr. ef talið verður að ákvæði 5. gr. girði fyrir að hann fái aðgang að öllum upplýsingum í samningunum.“
Með bréfi, dags. 18. apríl, fór úrskurðarnefnd um upplýsingamál þess á leit við Samkeppniseftirlitið að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af tilvísuðum samningum. Með bréfi, dags. 27. apríl sl., voru samningarnir afhentir úrskurðarnefndinni.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstöður
1.
Eins og rakið hefur verið fór kærandi fram á aðgang að gögnum Samkeppniseftirlitsins varðandi rannsókn þess á meintu ólögmætu samráði milli Hátækni ehf. og Tæknivara ehf./Skipta hf. á heildsölumarkaði fyrir farsíma.
Kærandi hefur með bréfi, dags. 18. nóvember, fallið frá ósk sinni um afhendingu allra gagna utan sáttar sem honum var afhent að hluta og samninga sem sú sátt byggir á og vísað er til í sáttinni. Því er ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi eigi rétt á afhendingu þeirra gagna sem hann hefur fallið frá ósk um aðgang að. Í máli þessu er aðeins til skoðunar hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að eftirfarandi gögnum:
1. Sátt vegna rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á samráði Tæknivara ehf. og Hátækni ehf., dags. 9. júlí 2010.
2. Samningur Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 16. ágúst 2004.
3. Samningur Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 1. febrúar 2007.
4. Samningur Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., gerður 25. og 26. mars 2008.
5. Samningur Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 17. nóvember 2008.
6. Samningur Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., gerður í desember 2009.
Eins og fram er komið fékk úrskurðarnefndin ofangreinda samninga afhenta með bréfi, dags. 27. apríl sl. Við meðferð málsins hafði nefndin því undir höndum öll þau gögn er kæran lýtur að.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja; skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.
2.
Kærandi byggir kröfu um aðgang að framangreindum skjölum aðallega á 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga en hafi Samkeppniseftirlitið gögn sem hafa að geyma upplýsingar um umbjóðanda kæranda, Og fjarskipti ehf., þá er aðgangs að gögnum óskað á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
Umbjóðanda kæranda, Og fjarskipta ehf., er ekki getið í sátt sem afhent hefur verið úrskurðarnefndinni vegna málsins. Það er afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að sáttin geymi ekki upplýsingar um umbjóðanda kæranda sjálfs í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Um rétt hans til aðgangs að þeim fer því ekki eftir 9. gr. laganna heldur eftir 3. gr. þeirra, um upplýsingarétt almennings.
Áður nefndir samningar sem vísað er til í sátt vegna rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á samráði Tæknivara ehf. og Hátækni ehf., dags. 9. júlí 2010, var aflað annars vegar við húsleitir Samkeppniseftirlitsins hjá Símanum hf., Tæknivörum ehf. og Hátækni ehf. og hins vegar voru þau afhent Samkeppniseftirlitinu þegar málsaðilar hófu að aðstoða Samkeppniseftirlitið við að rannsaka ætlað ólögmætt samráð milli Tæknivara ehf. og Hátækni ehf.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umrædda samninga og er umbjóðanda kæranda, Og fjarskipta ehf., getið í einum þeirra, samningi Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 1. febrúar 2007. Það er afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að sá samningur geymi samt sem áður ekki upplýsingar um umbjóðanda kæranda sjálfs í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Um rétt hans til aðgangs að þeim fer því ekki eftir 9. gr. laganna.
3.
Til stuðnings þeirri ákvörðun að synja kæranda um aðgang að þeim gögnum sem hann hefur farið fram á hefur Samkeppniseftirlitið m.a. vísað til ákvæðis 34. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Draga má þá ályktun að Samkeppniseftirlitið líti svo á að tilvitnað ákvæði sé sérákvæði um þagnarskyldu sem gangi framar ákvæðum upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum.
Umrætt ákvæði 34. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 er svohljóðandi: „Þeim sem starfa af hálfu stjórnvalda að framkvæmd laga þessara er óheimilt að skýra frá þeim atriðum sem þeir verða áskynja um í starfi sínu og leynt eiga að fara. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði hefur hins vegar verið litið svo á að sérstök þagnarskylduákvæði geti ein og sér komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Í tilvitnuðu ákvæði 34. gr. samkeppnislega eru ekki tilgreindar sérstaklega þær upplýsingar sem leynt eiga að fara. Verður því ekki litið á umrætt ákvæði sem sérákvæði laga um þagnarskyldu í framangreindum skilningi.
Samkeppniseftirlitið hefur einnig byggt afstöðu sína á því að umbeðin gögn tilheyri máli sem enn sé til rannsóknar af hálfu stofnunarinnar. Í ákvæði 42. gr. a, sbr. 5. gr. laga nr. 44/2005 og 234. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008, er að finna heimild Samkeppniseftirlitsins til þess að takmarka aðgang málsaðila að gögnum er tengjast rannsókn á meintum refsiverðum brotum á samkeppnislögum. Í þessu ákvæði er ekki mælt fyrir um takmarkanir á upplýsingarétti almennings. Að þessu gættu verður að byggja á því að um rétt almennings til gagna máls þessa fari samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996, enda hefur ekki komið fram að málið teljist sakamál í skilningi 1. mgr. 2. gr. þeirra laga. Takmarkanir á upplýsingarétti almennings lúta því einnig ákvæðum upplýsingalaga.
4.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“ Einnig er rétt að benda á að samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum er geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga, ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Undir þessa undantekningu geta m.a. fallið upplýsingar er fram koma í gögnum mála sem til rannsóknar eru af hálfu stjórnvalda, enda liggi fyrir að afhending þeirra myndi leiða til þess að rannsókn næði ekki tilætluðum árangri, að fullnægðum öðrum skilyrðum 6. gr. upplýsingalaga.
Þá er í 7. gr. laganna kveðið á um að eigi ákvæði 4.-6. gr. laganna aðeins við um hluta skjals skuli veita almenningi aðgang að öðru efni þess.
5.
Eins og fram hefur komið hefur Samkeppniseftirlitið afhent kæranda sátt vegna rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á samráði Tæknivara ehf. og Hátækni ehf., dags. 9. júlí 2010, þar sem tilteknar upplýsingar hafa verið fjarlægðar með vísan til 7. gr. upplýsingalaga. Er um að ræða tímafresti sem tengjast skyldu Skipta hf. til þess að selja eignarhluti í Tæknivörum ehf.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þá sátt sem um ræðir og telur að Samkeppniseftirlitinu sé ekki skylt að afhenda kæranda afrit sáttarinnar umfram það sem Samkeppniseftirlitið hefur þegar afhent þar sem um er að ræða upplýsingar sem varðað geta mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni umræddra fyrirtækja í skilningi 5. gr. upplýsingalaga.
Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig yfirfarið þá samninga sem getið er í umræddri sátt og Samkeppniseftirlitið hefur afhent úrskurðarnefndinni. Um er að ræða fimm samninga sem lýsa skilmálum í viðskiptum Tæknivara ehf. og Hátækni ehf. við kaup á farsímum sem Samkeppniseftirlitið aflaði vegna rannsóknar á samráði þessara fyrirtækja sem lauk með sátt, dags. 9. júlí 2010. Þær upplýsingar sem fram koma í þeim eru þess eðlis að sanngjarnt er og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Þessar upplýsingar koma svo víða fram að ekki þykir ástæða til að veita aðgang að gögnunum að hluta með vísan til 7. gr. upplýsingalaga eins og kærandi hefur vísað til.
Með vísan til alls framangreinds er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að þeir samningar sem um ræðir feli í sér upplýsingar er falla undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Ber því að fallast á synjun Samkeppniseftirlitsins á afhendingu umræddra samninga. Það breytir ekki þessari niðurstöðu að Skipti hf. og dótturfélög þess hafi gert sátt við Samkeppniseftirlitið þar sem á því er byggt að umræddir samningar hafi verið ólögmætir. Samkvæmt upplýsingalögum ber að leggja á það mat hvort þær upplýsingar, til að mynda um viðskipti eða annan rekstur, sem umrædd gögn hafa að geyma væru til þess fallnar að valda þeim lögaðilum sem þær varða tjóni yrðu þær gerðar opinberar óháð því hvort þeir gerningar sem um ræðir eru gildir eða ekki.
Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Samkeppniseftirlitsins á að veita kæranda, [...] hrl. f.h. Og fjarskipta ehf., afrit sáttar vegna rannsóknar Samkeppniseftirlitsins á samráði Tæknivara ehf. og Hátækni ehf., dags. 9. júlí 2010, umfram þann aðgang sem þegar hefur verið veittur. Þá er og staðfest synjun Samkeppniseftirlitsins á því að afhenda kæranda afrit af samningi Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 16. ágúst 2004, afrit af samningi Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 1. febrúar 2007, afrit af samningi Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., gerður 25. og 26. mars 2008, afrit af samningi Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., dags. 17. nóvember 2008 og afrit af samningi Tæknivara ehf. við Hátækni ehf., gerður í desember 2009.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson