A-381/2011. Úrskurður frá 14. október 2011

ÚRSKURÐUR

Hinn 14. október 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-381/2011.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 27. maí sl., kærði [...] þá ákvörðun landskjörstjórnar að synja honum um aðgang að niðurstöðu talningar atkvæða í kosningum til stjórnlagaþings, sem var grundvöllur rafræns útreiknings á hvaða frambjóðendur hlutu kjör.

Með tölvubréfum ritara landskjörstjórnar frá 29. apríl og 2. maí sl. var kæranda synjað um framangreinda beiðni. Í tölvubréfinu frá 29. apríl kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Vegna fyrirspurnar þinnar vill landskjörstjórn taka fram að að gættum fyrirmælum 15. gr. laga nr. 90/2010, er fjallar um kærur vegna kosningar til stjórnlagaþings og 2. mgr. 104. gr. laga um kosningar til Alþingis, standa lagaskilyrði ekki til þess að landskjörstjórn láti af hendi rafræn gögn um talningu atkvæða og úthlutun þingsæta. Í því sambandi skal bent á að þær upplýsingar sem er að finna í þeim gögnum koma fram á vefsíðu landskjörstjórnar eins og áður segir.

Að öðru leyti vill landskjörstjórn upplýsa að hún hefur í samráði við innanríkisráðuneytið látið eyða kjörseðlum í umræddri kosningu, í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 104. gr. laga um kosningar til Alþingis.“

Þá kemur eftirfarandi m.a. fram í tölvubréfi ritara landskjörstjórnar frá 2. maí:

„Eins og fram kemur í svari landskjörstjórnar standa ekki lagaskilyrði til þess að verða við beiðni þinni.

Beiðni þín tekur í raun til þess að geta skoðað hvern og einn kjörseðil og hvernig einstakir kjósendur hafa raðað frambjóðendum á kjörseðla að teknu tilliti til fjölda frambjóðenda. Beiðni þín tekur þannig til gagna sem þegar hefur verið eytt. Sama gildir um afrit af þessum gögnum. Við talningu atkvæða var jafnframt notast við sérstakan hugbúnað, sem landskjörstjórn hefur ekki á sínum vegum, sbr.  http://www.landskjorstjorn,is/stjornlagathing/talning/.

Landskjörstjórn hefur birt niðurstöður talningarinnar í samræmi við fyrirmæli 14. gr. laga nr. 90/2010 um stjórnlagaþing, auk þess að birta frekari upplýsingar um framkvæmd talningarinnar, eins og þegar hefur komið fram. Hvorki ákvæði laga nr. 90/2010 um stjórnlagaþing, né ákvæði laga um kosningar til Alþingis gera ráð fyrir því að mál af þeim toga sem hér um ræðir verði skotið til dómstóla eða stjórnvalds á vegum ríkisins.

Þú átt hins vegar möguleika á að bera málið undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál og láta reyna á það hvort málið falli undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga. Um kæruheimild fer samkvæmt V. kafla þeirra laga.“

Málsmeðferð

Kæran var send landskjörstjórn með bréfi, dags. 3. júní sl., og henni veittur frestur til 10. júní til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Svör landskjörstjórnar bárust úrskurðarnefndinni með bréfi þann sama dag. Í athugasemdum landskjörstjórnar kemur eftirfarandi m.a. fram:

„
1. Umbeðin gögn hafa verið birt á vefsíðu landskjörstjórnar, eins og nánar greinir í tölvubréfi landskjörstjórnar til kæranda, dags. 29. apríl 2010. Auk þess sem [...] fékk afhent sérstakt skjal sem útbúið hafði verið fyrir fjölmiðla um röð frambjóðenda. Byggðist þessi afstaða á 1. og 2. mgr. 12. gr. laga um upplýsingamál.

2. Fyrir liggur að landskjörstjórn hefur í samráði við innanríkisráðuneytið látið eyða kjörseðlum sem notaðir voru í kosningunni, sbr. reglu 104. gr. laga um kosningar til Alþingis. Eins og kunnugt er gátu kjósendur forgangsraðað frambjóðendum á kjörseðilinn. Grundvöllur hins rafræna útreiknings var þannig kjörseðlarnir sjálfir eða ljósmyndir þeirra sem safnað var saman í sérstakan gagnagrunn. Sérstakur hugbúnaður var síðan notaður við útreikning á úthlutun þingsæta, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um stjórnlagaþing. Eins og áður segir hefur [...] fengið aðgang að útprentaðri niðurstöðu talningarinnar.

3. Það er afstaða landskjörstjórnar að það leiði af 104. gr. laga um kosningar til Alþingis að henni sé óheimilt að miðla hinum rafrænu gögnum, þar sem þau verða ekki án sérstakrar aðgreiningar greind frá kjörseðlunum sjálfum eða afritum þeirra.

4. Hin rafrænu gögn eru vistuð á hörðum diski, svonefndum flakkara. Þau samanstanda bæði af sérstökum hugbúnaði og upplýsingaskrám, afritum af kjörseðlum og útreikningnum sjálfum. Ef veita ætti aðgang að hinum rafrænu gögnum þyrfti að útbúa sérstaka rafræna skrá og láta í té sérstakan hugbúnað sem landskjörstjórn hefur ekki yfirráð yfir. Að mati landskjörstjórnar verður ekki séð að ákvæði upplýsingalaga geti átt við um slík gögn, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og jafnvel þó svo yrði talið, gera ákvæði 1. mgr. 3. gr. þeirra laga ekki ráð fyrir því að landskjörstjórn verði látin útbúa slíkt rafrænt skjal eða gagn.

5. Landskjörstjórn þótti rétt að vísa til þess að sérstakar reglur giltu um meðferð kærumála út af kosningum til stjórnlagaþings, sbr. 15. gr. laga nr. 90/2010. Byggðust þau viðhorf m.a. á því að hér væri ekki um að ræða stjórnsýslu í merkingu 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga eða mál í skilningi 3. gr. laganna.

6. Loks gat landskjörstjórn ekki með skýrum hætti áttað sig á því, við hvað væri átt með gögnum sem hinn rafræni útreikningur byggði á. Að mati landskjörstjórnar gat þar ekki verið um annað að ræða en kjörseðlana sjálfa. Annað fól í sér aðgang að rafrænni skrá eða gagnagrunni, sbr. lið 4. hér að framan. Þá gat landskjörstjórn ekki heldur áttað sig á hvað [...] átti við með „nauðsynlegum skýringargögnum.““ 

Með bréfi, dags. 20. júní, gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á því að gera athugasemdir vegna umsagnar landskjörstjórnar og bárust athugasemdir hans í bréfi, dags. 27. s.m. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Um lið 1

Landskjörstjórn segir umbeðin gögn hafa verið birt á vefsíðu landskjörstjórnar, og að undirrituðum hafi verið greint frá því með tölvubréfi dags. 29. apríl að þau sé þar að finna. Stangast sú fullyrðing augljóslega á við þá staðreynd að í sama bréfi var undirrituðum synjað um aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Eðli málsins samkvæmt getur almennt og frjálst aðgengi að tilteknum gögnum ekki verið grundvöllur synjunar á þeim, hvað þá grundvöllur staðfestingar á slíkri synjun.

Um lið 2

Landskjörstjórn vísar til þess að búið sé að eyða þeim kjörseðlum sem notaðir voru í stjórnlagaþingskosningunni. Líkt og fram hefur komið í tölvusamskiptum undirritaðs og landskjörstjórnar nær beiðni undirritaðs ekki til hinna áþreifanlegu kjörseðla. Því hafnar undirritaður því að eyðing kjörseðlanna sjálfra geti verið grundvöllur synjunar á afhendingu tengdra gagna.

Um lið 3

Landskjörstjórn telur sér óheimilt með vísan til 104. greinar laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis (alþkl.), að miðla viðkomandi gögnum, án þess að tiltaka af hverju og með hvaða hætti hún telur þá grein gilda um beiðni undirritaðs um aðgang að gögnum. Undirritaður fær ekki séð að sú grein alþkl.  gildi um kosninguna til stjórnlagaþings.

...

Að mati höfundar má leiða af íslenskri kosningalöggjöf að talning atkvæða feli í sér að tekin er afstaða [til] gildis greiddra kjörseðla og hinir ógildu aðgreindir frá þeim gildu. Þá séu atkvæðatölur gildra kjörseðla teknar saman, með þeim hætti sem hentar því kosningakerfi sem viðkomandi löggjöf byggir á. T.d. samanlagður atkvæðafjöldi tekinn saman, eða gildar vallínur teknar saman eftir hvaða kerfi skal breita.

Í tilviki kosninga til Alþingis eru við lok talningar útbúnar skýrslur kjörstjórna í hverju umdæmi, sem innihalda niðurstöður talninga og sendar eru til landskjörstjórnar. Landskjörstjórn úthlutar því næst þingsætum í samræmi við XVI. kafla laga um kosningar til Alþingis. Við sveitarstjórnarkosningar liggja niðurstöður talningar til grundvallar útreiknings á hverjir náðu kjöri samkvæmt XI. kafla laga um kosningar til sveitarstjórnar.

Með sama hætti lágu fyrir niðurstöður talningar atkvæða í stjórnlagaþingskosningunni, áður en reiknað var út hverjir náðu kjöri. Eini munurinn er sá að kosningakerfisins vegna þurfti að vista hverja og eina vallínu atkvæðaseðils í tölvu, eftir að búið var að taka afstöðu til gildis kjörseðilsins í þar til gerðum hugbúnaði, í stað þess að taka saman samanlagðar atkvæðatölur hvers frambjóðenda. Þetta skjal, eða skjöl, sem innihalda allar gildar vallínur af atkvæðaseðlum eru niðurstöður talningarinnar sem lá til grundvallar útreikningi á því hverjir hlutu kjör samkvæmt því kjörkerfi sem notað var, og er því sambærilegt hverju öðru niðurstöðuskjali talningar við almennar kosningar nema að því leyti að það þjónar öðru kjörkerfi.

Því er ljóst að 104. gr. ætti ekki við um þau gögn sem undirritaður óskar eftir að fá aðgang að, enda eru þau gögn niðurstaða talningar atkvæðanna sem svo aftur lá til grundvallar útreiknings á því hverjir náðu kjöri. Gögnin hafa því verið greind frá kjörseðlum og afritum af þeim, enda er það tilgangur talningar atkvæða að útbúa nýtt gagn sem hægt er að byggja hin eiginlegu kosningaúrslit á.

Um lið 4
 
Landskjörstjórn viðurkennir nú að rafræn gögn úr kosningum til stjórnlagaþings séu til á svokölluðum flakkara. Þau samanstanda af „sérstökum hugbúnaði og upplýsingaskrám, afritum af kjörseðlum og útreikningum sjálfum“. Áður hafði landskjörstjórn haldið því fram að þessum gögnum hefði verið eytt, samanber þessi orð í tölvubréfi dags. 2. maí (leturbreyting mín):

„Beiðni þín tekur í raun til þess að geta skoða hvern og einn kjörseðil og hvernig einstakir kjósendur hafa raðað frambjóðendum á kjörseðla að teknu tilliti til fjölda frambjóðenda. Beiðni þín tekur þannig til gagna sem þegar hefur verið eytt. Sama gildir um afrit af þessum gögnum.“

Telur landskjörstjórn að hún þurfi að útbúa sérstaka rafræna skrá fyrir undirritaðan, og henni sé því ekki skylt að útbúa slíka skrá í ljósi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þessi ástæða kom ekki fram í synjun landskjörstjórnar til undirritaðs.

Undirritaður telur það ekki standast skoðun að sérstaklega þurfi að búa til nýja skrá til að veita aðgang að gögnunum. Byggir hann þá skoðun sína á því að samkvæmt eðli málsins getur það ekki verið rétt, og því að hann hefur undir höndum útgáfu af sama hugbúnaði og landskjörstjórn notaði við útreikning á því hverjir náðu kjöri í stjórnlagaþingskosningunni, og hefur því sjálfur rannsakað virkni hugbúnaðarins eins og nánar verður rakið.

Þegar talning atkvæða fór fram, voru kjörseðlar skannaðir með þar til gerðum skönnum. Því næst las þar til gert forrit hvern og einn kjörseðil. Ef forritið mat engan vafa á því að kjörseðillinn hefði verið rétt lesinn, var vallína kjörseðilsins, þ.e. allt val á frambjóðendum sem skráð var á kjörseðilinn (t.d. „2154, 5748, 1310, 3156, 2434, 6124“) vistað í þar til gert skjal. Ef vafi var á gildi kjörseðilsins, eða hann ekki rétt lesinn af forritinu, þurfti að taka afstöðu til hans í þar til gerðu viðmóti í hugbúnaði landskjörstjórnar. Því næst var vallína hans vistuð í skjalið líkt og við sjálfvirka lesturinn. Þegar búið var að taka afstöðu til allra kjörseðla, voru skjölin sem innihéldu vallínur sameinaðar, ef þau voru ekki þegar í einu skjali. Þetta skjal lá svo til grundvallar útreikningi á úrslitum kosningarinnar, og þar er þetta skjal, eða þessi skjöl, sem ég óska eftir að fá afhent.“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Eins og áður hefur verið rakið óskaði kærandi eftir aðgangi að gögnum í fórum landskjörstjórnar um niðurstöðu talningar atkvæða í kosningum til stjórnlagaþings, sem var grundvöllur rafræns útreiknings á því hvaða frambjóðendur hlutu kjör. Fram kemur að kærandi óskar ekki eftir aðgangi að kjörseðlunum sjálfum heldur afleiddum gögnum, þ.e. gögnum sem verða til þegar pappírskjörseðlar hafa verið skráðir inní sérstakt tölvukerfi sem notast var við í kosningunni.

Í niðurlagi 2. mgr. 13. gr. laga um Stjórnlagaþing nr. 90/2010 kemur fram að um „meðferð atkvæða, gildi þeirra og framkvæmd talningar fer eftir lögum um kosningar til Alþingis eftir því sem við á að teknu tilliti til 14. gr.“ Þar segir ennfremur að heimilt sé að „beita rafrænum aðferðum við talningu og útreikning á því hver hafi náð kjöri. Landskjörstjórn úrskurðar um gildi atkvæða sem eru haldin einhverjum annmörkum og skal afl atkvæða ráða úrslitum.“

Í 104. gr. laga um kosningar til Alþingis nr. 24/2000, með síðari breytingum, er að finna fyrirmæli um eyðingu kjörgagna. Í samræmi við þetta mun landskjörstjórn, í samráði við innanríkisráðuneytið, hafa látið eyða kjörseðlum sem notaðir voru í kosningunni. Hins vegar eru enn til rafræn gögn sem notuð voru við talningu að afloknum kosningum. Samkvæmt skýringum landskjörstjórnar samanstanda þau bæði af sérstökum hugbúnaði og upplýsingaskrám, afritum af kjörseðlum og útreikningum sjálfum. Kemur fram í skýringum landskjörstjórnar að ef veita ætti aðgang að hinum rafrænu gögnum í samræmi við beiðni kæranda þyrfti að útbúa sérstaka rafræna skrá úr þessum gögnum til afhendingar. Af skýringum landskjörstjórnar verður ráðið að sú skrá sé ekki fyrirliggjandi þótt upplýsingar til að útbúa hana kunni að vera til.

Landskjörstjórn hefur í máli þessu fyrst og fremst byggt á tvíþættum rökum fyrir synjun á afhendingu umbeðinna gagna. Í fyrsta lagi að fyrirliggjandi beiðni um upplýsingar beinist ekki að stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í merkingu 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Í öðru lagi að beiðnin lúti ekki að upplýsingum úr tilteknu máli í skilningi 3. gr. sömu laga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að ýmislegt bendi til að þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að sé ekki að finna í fyrirliggjandi gögnum tiltekins máls í þeim skilningi sem lagður hefur verið í hugtakið mál í 3. og 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Beiðni kæranda beinist þannig að ákveðinni tegund upplýsinga vegna kosningarinnar í heild sinni, en ekki vegna afmarkaðra viðfangsefna sem upp komu í framkvæmd kosninga eða talningu greiddra atkvæða. Áður en tekin er afstaða til þess álitaefnis ber hins vegar að leysa úr því hvort landskjörstjórn falli undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum kemur fram að með þessari grein sé kveðið á um gildissvið laganna. Segir þar að gert sé „ráð fyrir að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Þannig taka lögin til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Utan gildissviðs þeirra fellur hins vegar Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðun. Sömuleiðis dómstólarnir, þ.e. Hæstiréttur, héraðsdómstólar og sérdómstólar.“

Landskjörstjórn byggir starfsemi sína fyrst og fremst  á lögum nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, með síðari breytingum. Er hún kjörin af Alþingi að afloknum hverjum almennum þingkosningum, sbr. 12. gr. þeirra laga. Landskjörstjórn er í lögunum ætlað veigamikið hlutverk við þingkosningar, m.a. í tengslum við úthlutun þingsæta sbr. 9. gr. laganna, sbr. einnig 31. gr. stjórnarskrárinnar. Starfsemi landskjörstjórnar telst án vafa til stjórnsýslu. Ákvarðanir hennar og úrlausnir verða væntanlega bornar undir dómstóla eftir almennum reglum, að því leyti sem Alþingi á ekki úrlausnarvald samkvæmt stjórnarskrá. Hins vegar leiðir hlutverk landskjörstjórnar og það hvernig til hennar er kjörið til þess að stjórnsýsla hennar er samkvæmt lögum nr. 24/2010 í þágu þingsins. Verður því að draga þá ályktun að landskjörstjórn sé stofnun þingsins en teljist ekki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í þeirri merkingu sem á er byggt í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Það breytir ekki þessari niðurstöðu um formlega stöðu landskjörstjórnar í skilningi upplýsingalaga þótt henni séu með öðrum lögum falin tiltekin verkefni sem í eðli sínu teljist til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Að þessu athuguðu er ljóst að kæran fellur utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 50/1996 og þar með valdsviðs úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með vísan til framangreinds ber úrskurðarnefnd um upplýsingamál að vísa kærunni frá nefndinni.

Úrskurðarorð

Vísað er frá kæru [...] á hendur landskjörstjórn.

Trausti Fannar Valsson
formaður

                            Sigurveig Jónsdóttir                                   Friðgeir Björnsson