A-390/2011. Úrskurður frá 25. nóvember 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. nóvember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-390/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með tölvubréfi, dags. 18. apríl sl., kærði [A] þá ákvörðun embættis forseta Íslands að synja honum um afhendingu undirskriftalista sem afhentur var forsetanum í tengslum við lög nr. 13/2011 um heimild til handa fjármálaráðherra til að staðfesta samninga, sem áritaðir voru í London, 8. desember 2010, um ábyrgð á endurgreiðslu Tryggingasjóðs innstæðueigenda og fjárfesta til breska og hollenska ríkisins á kostnaði af greiðslu lágmarkstryggingar til innstæðueigenda í útibúum Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi og greiðslu eftirstöðva og vaxta af þeim skuldbindingum.
Málsatvik og málsmeðferð
Forsaga málsins er sú að þriðja lagafrumvarpið um ríkisábyrgð vegna svokallaðra Icesave-reikninga Landsbankans í Bretlandi og Hollandi var samþykkt sem lög frá Alþingi 16. febrúar 2011 (nr. 13/2011). Þann 20. febrúar 2011 synjaði forseti Íslands lögunum staðfestingar með heimild í 26. grein stjórnarskrárinnar. Í þjóðaratkvæðagreiðslu sem fór fram 9. apríl 2011 var samþykki laganna synjað.
Kærandi óskaði eftir því að embætti forseta Íslands upplýsti hann um hvort nafn hans væri á þeim undirskriftalista sem afhentur var forseta Íslands. Embættið vísaði kæranda, með tölvubréfi dags. 23. febrúar, á skrárhaldara þar sem embættið taldi það vera í verkahring þeirra að veita umbeðnar upplýsingar. Kærandi ítrekaði beiðni sína 4. og 23. mars og ítrekaði forsetaembættið afstöðu sína í tölvubréfi til kæranda, dags. 25. mars.
Í kæru, dags 18. apríl, kemur m.a. fram að kærandi óski allra gagna sem varði undirskriftalista þann sem forseti hafði undir höndum þegar hann ákvað að synja lögum nr. 13/2011 staðfestingar. Kærandi vísar til þess að vel megi vera að um sé að ræða viðkvæmar persónuupplýsingar ef þær teljist stjórnmálaskoðanir en kærandi telur hins vegar að þeir sem skrifuðu undir undirskriftalistann hafi mátt vita að þessar upplýsingar yrðu ekki leynilegar. Þá kemur fram að kærandi telur það andstætt lýðræðinu að einhverjir aðilar geti komið að ákvörðunum án þess að almenningur fái að vita hverjir það séu. Kærandi telur að stjórnvöld geti ekki tekið á móti leynilegum undirskriftalistum sem þau ætli að byggja á, eðlilegt sé að slíkar áskoranir til stjórnvalda séu gerðar undir nafni.
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 26. apríl 2011, var embætti forseta Íslands kynnt framkomin kæra. Embættinu var jafnframt veittur frestur til 6. maí til þess að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi væri þess óskað. Ennfremur var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té afrit þeirra gagna sem kæran lyti að.
Svör embættis forseta Íslands bárust með bréfi, dags. 6. maí. Því bréfi fylgdi afrit þess undirskriftalista sem um ræðir. Í bréfi embættisins kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Sú ákvörðun forseta að synja lögum staðfestingar tengist aðild forseta Íslands að löggjöf Íslendinga. Í því tilviki kemur forseti fram sem hluti löggjafarvaldsins og upplýsingalögin taka ekki til löggjafarvaldsins eins og fram kemur í riti Páls Hreinssonar, Upplýsingalögin (bls. 25, tl. 2).“
Afrit af svari forsetaembættisins barst kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. maí. Með bréfinu var kæranda gefið færi á að gera frekari athugasemdir í ljósi kæru sinnar og bárust þær úrskurðarnefndinni með tölvubréfi, dags. 3. júní. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Það er gaman að fá þessa röksemdarfærslu nú þegar ég er búinn að krefja embætti forsetans nokkrum sinnum um gögnin á grundvelli laganna og alltaf hefur mér verið neitað af öðrum ástæðum en að ákvörðun forsetans hafi verið hluti af löggjafarvaldi forsetans. Þetta er samt ansi áhugaverð spurning hvort undirskrift forsetans sé hluti af löggjafarvaldinu eða ekki og hvað þá um þegar hann neitar að skrifa undir.
Það segir í 2. gr. stjórnarskrárinnar að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið hvað sem það svo þýðir (lög taka gildi hvort sem forseti skrifar undir þau eða ekki). Ég ætla varpa fram þeirri skoðun að Alþingi og forseti fari bara saman með löggjafarvaldið þegar hann skrifar undir lög, en ekki þegar hann neitar að skrifa undir þau. Þegar hann neitar að skrifa undir þá er það stjórnvaldsákvörðum framkvæmdarvaldsins um að lög skulu fara í þjóðaratkvæðagreiðslu. Ég held að forsetinn sjálfur sé sammála mér í þessu. Hvernig öðruvísi er hægt að skilja yfirlýsingu forseta Íslands frá 20. febrúar 2011, en þar segir m.a. „Í stjórnskipun Íslands fer Alþingi með löggjafarvaldið nema þjóðin hafi fyrir tilstuðlan forseta fengið mál í sínar hendur. Þá fara Alþingi og þjóðin saman með löggjafarvaldið og er ákvörðun þjóðarinnar endanleg. Í þessum efnum er stjórnarskrá lýðveldisins skýr.“
Síðar í bréfi kæranda segir jafnframt svo:
„Það má vel vera að forsetinn og ég skiljum ekki stjórnarskrána rétt en það er annarra að dæma um það. Ef ég og forsetinn höfum rangt fyrir okkur þá þýðir það samt ekki endilega að ég eigi engan rétt til þess að krefja hann um undirskriftarlistann skv. upplýsingalögunum. Það er ekki endilega hluti af löggjafarvaldi forsetans að taka við áskorunum. Forsetinn virðist algjörlega valdlaus þegar kemur að þessu sameiginlega löggjafarvaldi hans og Alþingis þar sem lögin taka gildi hvort [sem] forseti skrifar undir eður ei. Því þarf ekki endilega [að] líta svo á að áskorunarlisti sé hluti af vinnu löggjafarans eða gerð laga. Enda munu engin gögn sem forsetinn fær í hendurnar hafa áhrif á hvað stendur í lögum eða hvort þau taki gildi. Sem sagt ekki hluti af gögnum þegar kemur að löggjafarvaldinu.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með tölvubréfi, dags. 18. apríl sl. Fram hefur komið að kærandi óskar eftir aðgangi að undirskriftalista sem afhentur var forseta Íslands í tengslum við þá ákvörðun hans að synja lögum nr. 13/2011 staðfestingar með heimild í 26. grein stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Upplýsingalög taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Af skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum leiðir að í þessu felst að lögin taka til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdavaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Utan gildissviðs þeirra fellur hins vegar Alþingi og stofnanir þess, svo sem umboðsmaður Alþingis og ríkisendurskoðun. Sömuleiðis dómstólarnir, þ.e. Hæstiréttur, héraðsdómstólar og sérdómstólar. Sá hluti starfa forseta Íslands sem fellur undir þátt í löggjafarstarfi fellur að sama skapi utan gildissviðs upplýsingalaga.
Ákvæði 26. gr. stjórnarskrárinnar hljóðar svo: „Ef Alþingi hefur samþykkt lagafrumvarp, skal það lagt fyrir forseta lýðveldisins til staðfestingar eigi síðar en tveim vikum eftir að það var samþykkt, og veitir staðfestingin því lagagildi. Nú synjar forseti lagafrumvarpi staðfestingar, og fær það þó engu að síður lagagildi, en leggja skal það þá svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu. Lögin falla úr gildi, ef samþykkis er synjað, en ella halda þau gildi sínu.“
Telja verður, með vísan til tilvitnaðs ákvæðis 26. gr. stjórnarskrárinnar, að athafnir forsetans sem lúti að staðfestingu eða synjun staðfestingar á lagafrumvarpi séu þáttur í löggjafarstarfi, jafnvel þótt að í synjun á staðfestingu felist aðeins ákvörðun um að viðkomandi frumvarp sé borið undir þjóðaratkvæði. Gögn sem tengjast framkvæmd forsetans á þessu hlutverki teljast ekki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga.
Að þessu athuguðu verður að telja að kæran falli utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 50/1996 og þar með valdsviðs úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með vísan til framangreinds ber úrskurðarnefnd um upplýsingamál að vísa kærunni frá nefndinni.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kæru [A] á hendur embætti forseta Íslands.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Friðgeir Björnsson Sigurveig Jónsdóttir