A-398/2011. Úrskurður frá 29. desember 2011.

ÚRSKURÐUR

Hinn 29. desember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-398/2011.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 14. apríl 2011, kærði [A] hrl., fyrir hönd [B] hf., ákvarðanir Þjóðskjalasafns Íslands, frá 16. og 28. mars 2011, um að synja beiðni umbjóðanda hans um aðgang að gögnum.

Beiðni [B] um aðgang, sbr. bréf lögmannsins, dags. 9. mars 2011, laut „að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem Rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum um Glitni við gerð skýrslu nefndarinnar, sem skilað var þann 12. apríl 2010, þar með talið skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum, tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum framangreindra aðila innbyrðis og við aðra aðila, fundargerðum stjórnar Glitnis og nefnda bankans, lánasamningum, minnisblöðum, álitsgerðum, endurskoðunarskýrslum o.fl.“

Í beiðni lögmannsins er vísað til þess að Glitnir hafi keypt svokallaða stjórnendatryggingu fyrir stjórnendur bankans hjá [B] vorið 2008 og telji sig nú eiga kröfu á félagið. Telur lögmaðurinn ljóst að þau gögn sem rannsóknarnefnd Alþingis lagði til grundvallar skýrslu sinni geti varpað frekara ljósi á rekstur bankans á tilteknu tímabili. Umbjóðandi hans hafi hagsmuni af því að fá aðgang að gögnunum. Þau hafi að geyma upplýsingar um rekstur bankans og vitneskju og háttsemi stjórnenda hans og starfsmanna fyrir töku tryggingarinnar sem kunni að hafa þýðingu fyrir dómsmál sem höfðað hafi verið til þess að fá trygginguna greidda.

Til stuðnings beiðni [B] um aðgang að gögnunum vísar félagið til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. og 9. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands. Telur félagið ljóst að þær undantekningar frá upplýsingarétti, sem fram koma í 4.-6. gr. upplýsingalaga, eigi ekki við um gögnin. Er í því sambandi bæði vísað til þess að Glitnir sé nú í slitameðferð og að þær upplýsingar sem birtar séu í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis séu þess eðlis og af þeirri stærðargráðu að engin leynd eða trúnaður verði talin hvíla yfir þeim eða rekstri Glitnir á umræddum tíma, hafi slík leynd eða trúnaður yfirleitt verið fyrir hendi á einhverjum tíma.

Eins og áður segir afgreiddi kærði beiðni [B] með bréfum, dags. 16. og 28. mars 2011.

Í fyrrnefnda bréfinu segir m.a. orðrétt:

„Beiðni yðar er víðtæk og um sumt opin og tekur nokkurn tíma að staðreyna hvort umbeðin gögn séu til staðar í safninu og hvort heimilt sé og unnt að verða við beiðni yðar um aðgang. Þó er hægt að svara nú beiðni yðar um aðgang að skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum.

Í lögum nr. 142/2008, sbr. 146/2009, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða er fjallað um afhendingu gagna, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, og gagnagrunna, sem orðið hafa til í störfum hennar til Þjóðskjalasafns, sbr. 5. mgr. 17. gr. og 18. gr. laganna. Í 5. mgr. 17. gr. er tekið fram að gögn sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, skulu færð á Þjóðskjalasafn Íslands að rannsókn nefndarinnar lokinni. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 takmarka almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögunum. Þá er kveðið á um það í 5. gr. upplýsingalaga að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

Í lögum nr. 142/2008 voru rannsóknarnefnd Alþingis fengnar víðtækar heimildir til upplýsingaöflunar í þágu rannsóknar sinnar. Í 6. gr. laganna er þannig kveðið á um skyldu til að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té upplýsingar og skyldu einstaklinga til að mæta fyrir nefndina til að veita upplýsingar óháð því hvort þær séu háðar þagnarskyldu. Í 8. gr. laganna er kveðið á um skyldu til að koma fyrir nefndina til skýrslutöku krefjist hún þess. Samkvæmt því hafði nefndin heimild til að fá aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum auk þess sem einstaklingum var skylt að gefa skýrslu fyrir nefndinni. Í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að framangreindum lögum er tekið fram að þagnarskylda víki undantekningarlaust fyrir skyldunni til að láta nefndinni í té upplýsingar en slíkt helgist af eðli rannsóknarinnar þar sem gera megi ráð fyrir að erfitt verði að ná markmiðum frumvarpsins nema með því að nefndin fái aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á umfjöllun í nefndaráliti allsherjarnefndar um það hvort rannsóknarheimildir nefndarinnar gangi nærri þeirri réttarvernd sem leiði af 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um friðhelgi einkalífs.

Beiðni yðar beinist m.a. að aðgangi að gögnum og skýrslum ótilgreindra einstaklinga, þ.e. stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum, sem þeir gáfu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis samkvæmt þeirri skyldu sem mælt er fyrir um í 8. gr. laga nr. 142/2008 í þágu rannsóknar nefndarinnar. Ekki er sérstaklega tilgreint hvaða skýrslur um er að ræða en gera verður kröfu um slíkt, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Þjóðskjalasafn telur rétt í þessu sambandi að benda á að sumir þeirra einstaklinga sem þér vísið til og gáfu skýrslu fyrir nefndinni eru bundnir sérstakri þagnarskyldu að lögum sbr. 58. gr. nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, sem felur í sér að Þjóðskjalasafni er óheimilt að veita aðgang að þeim skýrslum, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Þá er Þjóðskjalasafni almennt allt að einu óheimilt með vísan til 5. gr. upplýsingalaga að veita aðgang að umræddum skýrslum en ekki kæmi til álita að veita aðgang að hluta þeirra á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga. Það skal tekið fram að Þjóðskjalasafn lítur svo á að safninu sé óheimilt að veita aðgang að skýrslum einstaklinga sem þeir gáfu fyrir rannsóknarnefndinni án úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær. Með vísan til framangreinds er beiðni yðar varðandi aðgang að skýrslum einstaklinga fyrir nefndinni því hafnað.

Með vísan til alls framangreinds er beiðni yðar um aðgang að skýrslum aðila sem þér tilgreinið fyrir rannsóknarnefnd Alþingis hafnað.“

Í svarbréfi Þjóðskjalasafnsins er að lokum vísað til heimildar til þess að kæra ákvörðun safnsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál jafnframt því sem tekið er fram að stefnt sé að því að taka afstöðu til beiðni [B] að öðru leyti fyrir lok næstu viku.

Í seinna bréfi Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 28. mars 2011, er vísað til fyrri afgreiðslu safnsins á beiðni um aðgang að skýrslum einstaklinga fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Síðan segir m.a. orðrétt:

„Í lögum nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða er fjallað um afhendingu gagna, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, og gagnagrunna, sem orðið hafa til í störfum hennar til Þjóðskjalasafns, sbr. 5. mgr. 17. gr. og 18. gr. laganna. Í 5. mgr. 17. gr. er tekið fram að gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, skulu færð á Þjóðskjalasafn Íslands að rannsókn nefndarinnar lokinni. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.

Eins og fram kemur í beiðni yðar er Glitnir banki hf. nú í slitameðferð. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um þinglýsingu, aðfaragerðir, kyrrsetningu, löggeymslu, lögbann, nauðungarsölu, greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti, né heldur um rannsókn sakamáls eða saksókn. Með vísan til þess að Glitnir banki hf. sætir opinberum skiptum verður að telja að upplýsingalög gildi ekki um aðgang að gögnum sem varða Glitni banka hf. í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Samkvæmt því er Þjóðskjalasafni ekki heimilt að afhenda gögn sem varða Glitni banka hf. og eru í skjalasafni rannsóknarnefndarinnar.

Með vísan til alls framangreinds er beiðni yðar um aðgang að gögnum í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis sem varða Glitni banka hf. hafnað.“

Í bréfinu er að lokum vísað til kæruheimildar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Eins og áður segir kærði lögmaður [B] synjun Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 14. apríl 2011.

Í kærunni er aðdraganda kærunnar lýst. Í kafla er lýtur að grundvelli beiðni [B] segir að beiðnin byggist á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. og 9. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands, og 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Þá er ákvæði 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga jafnframt rakið.

Í kærunni eru áréttuð þau sjónarmið sem fram komu í upphaflegri beiðni [B], dags. 9. mars 2011, og rakin eru hér að framan, um að undantekningar 4.-6. gr. upplýsingalaga eigi ekki við um umbeðin gögn og ef leynd eða trúnaður yfirleitt hafi hvílt yfir þessum atriðum á einhverjum tíma, þá hafi sú leynd og sá trúnaður bersýnilega fallið brott við útgáfu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Í kærunni er jafnframt áréttað að [B] hafi ríka ástæðu, og auk þess lögvarða hagsmuni í skjóli þess dómsmáls sem höfðað hafi verið á hendur því, til að kynna sér frumgögnin að baki skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.

Um synjun Þjóðskjalasafns Íslands frá 16. mars 2011 er fjallað í sérstökum undirkafla í kærunni. Að því er varðar þau ummæli í bréfi safnsins að ekki hafi verið sérstaklega tilgreint hvaða skýrslur um sé að ræða og að gera verði kröfu um slíkt, sbr. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, segir orðrétt í kærunni:

„Umbjóðandi minn telur framangreindan rökstuðning Þjóðskjalasafns Íslands rangan og í andstöðu við meginreglur og tilgang upplýsingalaga. Þá er rökstuðningur Þjóðskjalasafns í hreinni andstöðu við ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga [...]

Umbjóðandi minn fær ekki skilið hvers vegna þjóðskjalasafn kýs hvorki að nefna né taka tillit til framangreinds ákvæðis. Af ákvæðinu leiðir að umbjóðandi minn á skýlausan rétt á aðgangi að öllum gögnum um málið, án þess að umbjóðandi minn þurfi að tilgreina sérstaklega þau gögn sem hann hyggst kynna sér.

Umbjóðandi minn telur auk þess að krafa um tilgreiningu á þeim gögnum, sem hann hyggst kynna sér, gengi þvert gegn meginreglu upplýsingalaga um aðgang að gögnum, þar sem umbjóðandi minn hefur ekki nægilegar upplýsingar undir höndum til að geta tilgreint gögnin. Umbjóðandi minni hefur, svo dæmi sé tekið, ekki upplýsingar um nöfn allra þeirra aðila sem gáfu skýrslu fyrir Rannsóknarnefnd Alþingis í tengslum við rannsókn nefndarinnar á starfsemi Glitnis, ekki upplýsingar um dagsetningar skýrslugjafar o.s.frv. Það færi þvert gegn anda upplýsingalaga að meina umbjóðanda mínum um aðgang að gögnunum eingöngu vegna þess að hann getur ekki tilgreint nákvæmlega hvert einasta skjal sem hann hyggst kynna sér og Rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum – en þau gögn skiptu hugsanlega þúsundum.

Það er tilgangur upplýsingalaga að tryggja að almenningur geti kynnt sér öll gögn um tiltekið mál, og einmitt kynnt sér hvaða gögn liggja fyrir um málið. Ákvæðum 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. laganna er ætlað að stuðla að því. Lögin næðu hins vegar ekki þeim tilgangi sínum ef gerð væri krafa um að tilgreind væru öll þau gögn sem viðkomandi aðili hygðist kynna sér. Framangreind lögskýring Þjóðskjalasafns Íslands hlýtur því að teljast röng.“

Um tilvísun Þjóðskjalasafns Íslands til þagnarskylduákvæðis 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga segir í kærunni:

„Umbjóðandi minn telur framangreinda lögskýringu Þjóðskjalasafns bersýnilega ranga. Í 2. málsl. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið skýrt fram að „Almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum þessum“. Með því er tekinn af allur vafi um að almenn ákvæði um þagnarskyldu, líkt og þau sem fram koma í 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, takmarka ekki rétt til aðgangs að gögnum sem falla undir gildissvið upplýsingalaga. Um skýringu á hugtakinu „almenn ákvæði um þagnarskyldu“ vísast í þessu sambandi til athugasemda greinagerðar með frumvarpi til upplýsingalaga, þar sem segir meðal annars:

„Einkenni þessara almennu ákvæða er að þau sérgreina ekki þær upplýsingar sem þagnarskyldan gildir um heldur tilgreina aðeins „atriði“, „upplýsingar“ eða „það“ sem starfsmaður fær vitneskju um í starfi og leynt skal fara. Slík almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarka sem fyrr segir ekki aðgang að gögnum skv. 1. mgr. 3. gr. og 9. gr. frumvarpsins.“

Réttur umbjóðanda míns til aðgangs að gögnunum er því óheftur, hvað sem líður hugsanlegri almennri þagnarskyldu starfsmanna fjármálafyrirtækja samkvæmt 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki.

Umbjóðandi minn fær ekki skilið þá röksemdafærslu Þjóðskjalasafns að safninu sé „óheimilt að veita aðgang að þeim skýrslum, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga“, enda rennir 3. mgr. 2. gr. laganna þvert á móti stoðum undir rétt umbjóðanda míns til slíks aðgangs.

Þá skal bent á, eins og fram kemur í bréfi Þjóðskjalasafns, að í athugasemdum frumvarps sem varð að lögum nr. 142/2008 var tekið fram að þagnarskylda viki undantekningarlaust fyrir skyldunni til að láta Rannsóknarnefnd Alþingis í té upplýsingar.“

Í kærunni er ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 142/2008 því næst tekið orðrétt upp. Áfram segir orðrétt í kærunni:

„Hafi þagnarskylda yfirleitt verið fyrir hendi þá er ljóst að henni var vikið til hliðar með framangreindu ákvæði laga nr. 142/2008. Engin þagnarskylda hvíldi á Rannsóknarnefnd Alþingis, enda gaf hún út greinargóða og ýtarlega skýrslu um niðurstöður sínar þar sem vísað var jöfnum höndum til gagna sem nefndin aflaði og skýrslna sem nefndin tók af starfsmönnum fjármálafyrirtækja og öðrum. Þá er Þjóðskjalasafn Íslands heldur ekki, eðli máls samkvæmt, bundið þagnar- eða trúnaðarskyldu um gögnin. Verður því ekki séð á hverju afstaða Þjóðskjalasafns byggir að þessu leyti.

Umbjóðandi minn bendir einnig á að hvergi í afstöðu Þjóðskjalasafnsins kemur fram hvaða upplýsingar eða efni það er í umræddum skýrslum, sem mögulega gæti fallið undir þagnarskyldu, væri slík þagnarskylda fyrir hendi. Með hliðsjón af meginreglu upplýsingalaga um óheftan aðgang að gögnum sem falla undir lögin hlýtur sönnunarbyrgðin um að tiltekin gögn falli undir undantekningarákvæði laganna að hvíla á viðkomandi stjórnvaldi. Þjóðskjalasafnið hefur hins vegar ekki reynt að sýna fram á hvaða efni umræddra gagna ætti með réttu að vera undanþegið hinum skýra rétti umbjóðanda míns. Skýtur það óneitanlega skökku við, sérstaklega í ljósi þess að Þjóðskjalasafnið hafnar alfarið beiðni umbjóðanda míns og undanþiggur skýrslurnar aðgangi í heilu lagi, án þess einu sinni að rökstyðja að hluti gagnanna skuli undanþeginn aðgangi.

Þá er fullyrðing Þjóðskjalasafns þess efnis að „ekki kæmi til álita að veita aðgang að hluta þeirra á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga“ órökstudd og í hreinu ósamræmi við ákvæði 7. gr. upplýsingalaga, þar sem einmitt er kveðið á um rétt almennings til aðgangs að þeim hlutum skjala, sem undantekningarákvæði 4.-6. gr. eiga ekki við um.“

Þessu næst er í kærunni vikið að tilvísun Þjóðskjalasafns Íslands til 5. gr. upplýsingalaga og þess að safnið líti svo á að því sé óheimilt að veita aðgang að skýrslum einstaklinga fyrir rannsóknarnefndinni án úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær. Um þetta segir í kærunni:

„Ljóst er að þau gögn, sem umbjóðandi minn hefur krafist aðgangs að, varða ekki einkamálefni eða fjárhagsmálefni einstaklinga, enda lúta gögnin að starfsemi og rekstri hlutafélagins Glitnis banka á tilteknu árabili. Hér er því ekki um gögn að ræða sem varða einkahagsmuni eða friðhelgi einkalífs.

Umbjóðandi minn telur ljóst að síðari málsliður 5. gr. sem varðar „fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila“ á heldur ekki við í málinu. Glitnir varð opinberlega ógjaldfær um mánaðamótin september / október 2008, en að efni til varð hann það væntanlega mun fyrr. Glitnir er nú í slitameðferð á grundvelli laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, sbr. lög nr. 129/2008, lög nr. 44/2009 og lög nr. 132/2010 um breytingu á þeim lögum. Slitameðferð bankans er ekki ósvipuð gjaldþrotameðferð að því leyti að skilanefnd og slitastjórn bankans vinna að því að hámarka eignir bankans og láta kröfuhafa bankans njóta andvirðis þeirra með einhverjum hætti. Verður því ekki séð hvaða fjárhags- eða viðskiptahagsmunir Glitnis gætu mögulega réttlætt að umbjóðanda mínum verði meinaður aðgangur að umræddum gögnum. Umbjóðandi minn telur ljóst að hér hafi Þjóðskjalasafn Íslands gengið gegn meginreglu upplýsingalaga um aðgang að gögnum.

Umbjóðandi minn áréttar sérstaklega að Þjóðskjalasafn hefur ekki með neinu móti reynt að rökstyðja nákvæmlega hvaða upplýsingar í gögnunum teljist svo viðkvæmar að umbjóðandi minn eigi ekki rétt á aðgangi að þeim, og hvers vegna þær teljast svo viðkvæmar. Telur umbjóðandi minn ljóst að með því hafi Þjóðskjalasafn ekki fylgt þeim sjónarmiðum sem safninu ber að fylgja við skýringu á 5. gr. upplýsingalaga, sbr. ummæli greinargerðar með þeirri grein í frumvarpi til upplýsingalaga [...]“

Í kærunni er að lokum vísað til þess að þau gögn og upplýsingar sem [B] krefjist aðgangs að hafi verið gerð efnislega opinber með birtingu rannsóknarnefndar Alþingis þann 12. apríl 2010. Hafi leynd einhvern tíma hvílt yfir gögnunum sé svo ekki lengur. Sönnunarbyrðin um hið gagnstæða hvíli á Þjóðskjalasafni Íslands, sem ekki hafi staðið undir þeirri sönnunarbyrði.

Um synjun Þjóðskjalasafns Íslands frá 28. mars 2011 er fjallað í öðrum undirkafla í kærunni. Að því er varðar vísun safnsins til 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og þess að Glitnir sé nú í slitameðferð segir orðrétt í kærunni:

„Umbjóðandi minn telur framangreinda afstöðu Þjóðskjalasafns bersýnilega ranga og byggða á misskilningi á efni og inntaki 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.

Framangreint ákvæði 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga [...] felur í sér að aðgangs verður ekki krafist hjá sýslumanni á grundvelli upplýsingalaga að gögnum sem tengjast þinglýsingu, aðfarargerðum, kyrrsetningu og sambærilegum athöfnum sýslumanns. Með því er tekinn af allur vafi um að upplýsingalög taka ekki til gagna, sem liggja fyrir í slíkum málum hjá sýslumanni.

Þá felur framangreint ákvæði [...] í sér að aðgangs verður ekki krafist á grundvelli upplýsingalaga að gögnum sem skiptastjóri eða aðstoðarmaður í greiðslustöðvun hafa í vörslum sínum í tengslum við greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti.

Þetta má ljóst vera af orðalagi 1. mgr. 2. gr. laganna. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til upplýsingalaga er auk þess að finna frekari áréttingu [...]“

Í kærunni er þessu næst vitnað orðrétt til athugasemda með ákvæðinu í greinargerð er fylgdi frumvarpi til upplýsingalaganna sem og til 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Svo segir:

„Umbjóðandi minn telur ljóst af framangreindu að 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga á einungis við um aðgang að gögnum hjá viðkomandi aðilum, þ.e. sýslumönnum, skiptastjórum og sambærilegra sýslunarmanna, svo vísað sé til orðalags greinargerðar með frumvarpi til upplýsingalaga.

Ákvæði 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka hins vegar ekki til aðgangs að gögnum hjá opinberum aðilum, líkt og Þjóðskjalasafns Íslands, sem falla þvert á móti beint undir upplýsingalög samkvæmt skýrum lagafyrirmælum, sbr. 9. gr. laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands. Þá falla viðkomandi gögn, sem Rannsóknarnefnd Alþingis aflaði vegna rannsóknar sinnar, beint undir upplýsingalög samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.

Ákvæði 1. mgr. 2. gr. takmarka því ekki rétt umbjóðanda míns til aðgangs að gögnunum. Það myndi enda skjóta skökku við ef aðgangur að gögnum varðandi tiltekinn aðila – Glitni í þessu tilviki – væri takmarkaður eingöngu vegna þess að viðkomandi aðili væri í gjaldþrotaskiptum eða slitameðferð þegar beiðni um aðgang að gögnunum væri lögð fram. Slík lögskýring myndi leiða til afar ankannalegra niðurstaðna og er einfaldlega ótæk.

Sú skýring sem Þjóðskjalasafn Íslands byggir ákvörðun sína á er röng, hefur ekki lagastoð, og gengur þvert gegn ákvæðum upplýsingalaga og ákvæðum 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2009 og tengdra atburða.“

Í kæru [B] er að lokum áskilinn réttur til að koma að frekari gögnum og sú krafa gerð að ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands um synjun að aðgangi að umbeðnum gögnum verði felld úr gildi. Til vara  er sú krafa gerð að úrskurðarnefndin heimili aðgang að svo stórum hluta þeirra gagna sem nefndin telur rétt á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 26. apríl 2011, var kærða kynnt framkomin kæra og um leið gefinn frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu látin í té gögn málsins.

Athugasemdir kærða ásamt gögnum málsins bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 10. maí 2011. Í því er áréttað að samkvæmt lögum nr. 142/2008 sé safnið vörsluaðili gagna rannsóknarnefndar Alþingis sem hún aflaði vegna rannsóknarinnar og gagna sem urðu til í störfum hennar. Vísað er til þess að lögin hafi fengið rannsóknarnefndinni víðtækar heimildir til að sinna rannsókn sinni. Þannig hafi rík skylda hvílt á einstaklingum til að mæta fyrir nefndina og verða við kröfu hennar um að láta í té upplýsingar, óháð því hvort þær væru háðar þagnarskyldu, allt að viðlagðri refsiábyrgð, sbr. 11. gr. laganna. Samkvæmt því hafi einstaklingum borið að veita nefndinni aðgang að hvers kyns trúnaðarupplýsingum en synjun um slíkt hefði getað varðað sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Í bréfi Þjóðskjalasafnsins segir svo m.a.:

„Eins og fram hefur komið beinist beiðni kæranda í fyrsta lagi að „skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum.“ Eins og kemur fram í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. gr. 161/2006, skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða. Í athugasemdum með 1. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að tilgreina verður gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess. Þrátt fyrir að Þjóðskjalasafn telji sér fært að hafa upp á skýrslum stjórnenda og starfsmanna Glitnis með því að skoða listann yfir skýrslutökur í 9. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis telur safnið sér ekki fært að hafa uppi á skýrslum annarra aðila eftir atvikum án nánari tilgreiningar.

Fyrir liggur að stjórnendur og þeir starfsmenn Glitnis sem gáfu skýrslur og sem kærandi óskar aðgangs að eru bundnir sérstakri þagnarskyldu að lögum, sbr. 58. gr. lag nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, en slík þagnarskylda helst eftir að látið er [af] störfum. Þá skal áréttað eðli þeirra upplýsinga sem um ræðir auk þess sem rétt þykir að benda á að umræddur banki er um þessar [mundir] í slitameðferð en fyrir liggur að upplýsingalög gilda ekki um gjaldþrotaskipti eða önnur opinber skipti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Þá gilda lögin ekki heldur um rannsókn sakamáls, sbr. sama ákvæði, en ljóst er að starfsemi hans sætir að einhverju leyti slíkri rannsókn. Að þessu viðbættu er ljóst að í skýrslunum er um mjög viðkvæmar persónuupplýsingar að ræða, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, en það skal áréttað að ekki kemur til álita að veita aðgang að hluta þeirra á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga. Þá skal tekið fram að Þjóðskjalasafn lítur svo á að safninu sé óheimilt að veita aðgang að skýrslum einstaklinga sem þeir gáfu fyrir rannsóknarnefndinni án úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær og hefur til að mynda synjað saksóknara Alþingis um aðgang að þessum skýrslum á þeim grundvelli.

Í öðru lagi er óskað eftir aðgangi að „öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem Rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum um Glitni við gerð skýrslu nefndarinnar, sem skilað var þann 12. apríl 2010“.  Fyrir liggur að Glitnir banki hf. er nú í slitameðferð. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um mál er varða t.d. gjaldþrotaskipti eða önnur opinber skipti. Í athugasemdum með framangreindri grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum er tekið fram að í réttarfarslöggjöfinni sé gert ráð fyrir því að ágreiningsefni um þessi málefni verði borin beint undir dómstóla og því eðlilegt að umrædd störf falli utan við gildissvið laganna á sama hátt og starfsemi dómstóla. Að auki skal áréttað að upplýsingalögin gilda heldur ekki um aðgang að gögnum í málum sem snerta rannsókn sakamáls eða saksókn en ljóst er að slíkt getur átt við um starfsemi Glitnis banka hf. Samkvæmt framangreindu er Þjóðskjalasafni ekki heimilt að afhenda kæranda umrædd gögn.

Með vísan til alls framangreinds, þ.m.t. eðli þeirra upplýsinga sem um er að ræða í skýrslum þeim sem um ræðir, er Þjóðskjalasafni, með gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga  sem og vísan til 5. gr. upplýsingalaga, óheimilt að veita aðgang að umræddum skýrslum en ekki kemur eins og áður segir til álita að veita aðgang að hluta skýrslnanna á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga. Þá er Þjóðskjalasafni með vísan til þess að Glitnir banki hf. sætir nú slitameðferð ekki heimilt að veita aðgang að þeim gögnum sem Rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum um bankann, sbr. 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.

Með vísan til alls framangreinds eru eingöngu skýrslur stjórnenda og starfsmanna Glitnis banka hf. samkvæmt upptalningu í 9. bindi skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis meðfylgjandi bréfi þessu.“

Með bréfi, 11. maí 2011, kynnti úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda framangreinda umsögn Þjóðskjalasafns Íslands og gaf honum kost á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af henni.

Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 18. maí 2011. Um afmörkun safnsins á því hvaða gögnum það taldi sér fært að hafa uppi á segir í athugasemdunum:

„Umbjóðandi minn getur ekki með nokkru móti fallist á framangreinda röksemdafærslu Þjóðskjalasafns Íslands. Í fyrsta lagi kæmi það umbjóðanda mínum verulega á óvart ef Þjóðskjalasafn Íslands hefði ekki upplýsingar um (eða aðgang að upplýsingum um) hvaða skýrslur voru teknar í tengslum við rannsókn Rannsóknarnefndar Alþingis á starfsemi Glitnis banka hf., og eru í vörslum safnsins sjálfs. Óumdeilt er að öll umrædd gögn eru í vörslum Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 [...]. Umbjóðandi minn telur hafið yfir vafa að Þjóðskjalasafn Íslands hefur upplýsingar um hvaða skýrslur Rannsóknarnefnd Alþingis afhenti safninu. Safninu er enda skylt að flokka, skrá og varðveita gögn, sbr. ákvæði laga nr. 66/1985 um Þjóðskjalasafn Íslands, einkum 3. og 4. gr. laganna. Ef svo ólíklega vill til að safnið hafi ekki enn skráð eða flokkað umrædd gögn, þá ber safninu að gera það og veita  umbjóðanda mínum aðgang að gögnunum að því loknu. Þær kringumstæður myndu hins vegar aldrei, eðli máls samkvæmt, heimila safninu að hafna beiðni umbjóðanda míns, svo sem safnið hefur gert.

Þá telur umbjóðandi minn að með afstöðu sinni gangi Þjóðskjalasafn Íslands þvert gegn meginreglu 1. málsl. 1. mgr. og 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um aðgang að öllum gögnum. Umbjóðanda mínum þykir ótækur sá rökstuðningur Þjóðskjalasafns Íslands, að safnið geti ekki veitt umbjóðanda mínum aðgang að skýrslum sem safnið hefur undir höndum vegna þess að safnið geti ekki fundið aðrar skýrslur en þær sem taldar eru í 9. bindi skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis.

Ef það er í raun svo að Þjóðskjalasafn Íslands, þ.e. sjálfur lögskipaður vörsluaðili gagnanna, telur „sér ekki fært að hafa uppi á skýrslum annarra aðila eftir atvikum án nánari tilgreiningar“, þá verður eðli máls samkvæmt ekki heldur gerð sú krafa að umbjóðandi minn geti tilgreint hvaða skýrslur þar er um að ræða. Styður þetta því beiðni umbjóðanda míns um að fá aðgang að öllum skýrslum sem teknar voru í tengslum við rannsókn Rannsóknarnefndar Alþingis á rekstri Glitnis banka hf. Eins og umbjóðandi minn hefur áður bent á þá verður ekki gerð sú krafa að umbjóðandi minn tilgreini heiti þeirra skýrslna, enda er það einmitt hluti af upplýsingarétti borgaranna að fá að kynna sér hvaða gögn liggja fyrir um tiltekið mál, án þess að vita það fyrirfram, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.“

Í athugasemdunum er vísað til nánari umfjöllunar um þetta atriði í kæru félagsins, dags. 14. apríl 2011, en efni hennar er rakið hér að framan. Í athugasemdunum segir svo að hvað sem öðru líði eigi [B] skýlausan rétt á aðgangi að þeim skýrslum sem getið sé á listanum er fylgdi bréfi Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Að því er varðar vísun í umsögn Þjóðskjalasafns Íslands  til þess að Glitnir banki hf. sé í slitameðferð og að upplýsingalög gildi ekki um rannsókn sakamáls, sbr. 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er í athugasemdunum vísað til umfjöllunar þar að lútandi í kæru [B]. Svo segir orðrétt:

„Ákvæði 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga takmarka ekki aðgang að gögnum bara vegna þess að sá aðili, sem gögnin kunna að varða, er í gjaldþrotaskiptum þegar aðgangs að gögnunum er óskað. Slík takmörkun á aðgangi væri algjörlega þarflaus, enda er enginn sjáanlegur tilgangur fólginn í því að takmarka aðgang að gögnum hjá stjórnvaldi um tiltekinn aðila eingöngu vegna þess að verið er að skipta eigum þess aðila í gjaldþrotaskiptum á þeim tíma.

Ákvæðum 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er ætlað að verja sýslumenn, skiptastjóra og rannsakendur gegn beiðnum um aðgang að gögnum, sem þeir aðilar hafa undir höndum. Ákvæðum 1. mgr. 2. gr. laganna er hins vegar ekki ætlað að takmarka aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum, eingöngu vegna þess að sá aðili sem gögnin varða er undir skiptum.“ Er í þessu sambandi áréttuð ummæli í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til upplýsingalaga sem vísað var til í kæru félagsins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Í athugasemdum [B] við umsögn kærða er að lokum vísað til þeirrar afstöðu þess síðarnefnda að ekki komi til álita að veita aðgang að hluta skýrslna á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga. Um þetta segir m.a. svo:

„Umbjóðandi minn fær ekki skilið þessa fullyrðingu, enda færir Þjóðskjalasafn Íslands engin rök fram fyrir því hvers vegna safninu eigi að vera heimilt að ganga gegn ótvíræðu ákvæði 7. gr. upplýsingalaga.“

Niðurstaða

1.

Mál þetta lýtur að synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni [B] um aðgang að gögnum er tengjast Glitni banka hf. og safnað var saman af rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, eða urðu til hjá nefndinni.

Eins og rakið er hér að framan laut upphafleg beiðni [B] um aðgang „að öllum þeim skjölum og öðrum gögnum sem Rannsóknarnefnd Alþingis hafði undir höndum um Glitni við gerð skýrslu nefndarinnar, sem skilað var þann 12. apríl 2010, þar með talið skýrslum sem nefndin tók af stjórnendum og starfsmönnum Glitnis og eftir atvikum öðrum aðilum, tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum framangreindra aðila innbyrðis og við aðra aðila, fundargerðum stjórnar Glitnis og nefnda bankans, lánasamningum, minnisblöðum, álitsgerðum, endurskoðunarskýrslum o.fl.“

Kærði afgreiddi beiðnina með tveimur svarbréfum, dags. 16. og 28. mars 2011. Af þeim afgreiðslum verður ráðið að kærði lítur svo á að beiðni [B] um aðgang að gögnum sé ekki nægilega afmörkuð þar sem ekki sé tilgreint með nægjanlegum hætti að hvaða gögnum beiðnin lúti. Af þessum sökum tók kærði aðeins beinlínis afstöðu til skýrslna 18 nafngreindra einstaklinga sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis og vísað var til í skýrslu þeirrar nefndar. Hvað sem þessu líður tók safnið beiðnina til efnislegrar meðferðar að öðru leyti og synjaði um aðgang á grundvelli þeirra röksemda sem raktar eru hér að framan.

Þessi úrskurður lýtur annars vegar að afgreiðslu kærða á beiðni [B] um aðgang  að skýrslum hinna 18 nafngreindu einstaklinga, sbr. bréf kærða frá 16. mars 2011, og hins vegar að afgreiðslu nefndarinnar á beiðni [B] að öðru leyti, sbr. bréf kærða frá 28. mars 2011. Úrskurðarnefndin mun fjalla um þessar afgreiðslur í sitt hvoru lagi.

Sökum mikils umfangs málsins mun nefndin hins vegar aðeins geta lokið málinu að hluta að svo stöddu svo sem nánari grein verður gerð fyrir síðar í úrskurðinum.

2.

Um störf rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt:

„Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga“.

Tilvitnuðu ákvæði var bætt við frumvarp til laganna við þinglega meðferð þess að tilstuðlan allsherjarnefndar. Í áliti nefndarinnar sagði m.a.:

„Þá komu einnig fram ábendingar fyrir nefndinni um að í frumvarpinu sé ekki fjallað um hvernig háttað skuli varðveislu þeirra gagna sem aflað er vegna rannsóknarinnar og aðgangi almennings að þeim. Nefndin leggur því til að skýrt verði kveðið á um hvernig fari um þessi atriði og leggur til að við 17. gr. frumvarpsins verði bætt ákvæði sem fjalli sérstaklega um það að gögn skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands að störfum nefndarinnar loknum, sem og að um aðgang að þeim þar fari eftir ákvæðum upplýsingalaga.

 Í framangreindu mundi m.a. felast að við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að umræddum gögnum yrði að meta hvort rétt væri að takmarka aðgang með vísan til 5. gr. upplýsingalaga um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Um aðgang að gögnum um slík málefni færi einnig eftir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þess efnis að takmarkanir á aðgangi að gögnum falli niður 80 árum eftir að þau urðu til. Við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að gögnum bæri og að virða ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þar á meðal ákvæði 7. gr. um sanngirni og meðalhóf.“ (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1567-1568.)

Með lagaskilaákvæði 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 hefur löggjafinn með skýrum hætti kveðið á um að þau gögn sem rannsóknarnefndin aflaði vegna rannsóknar sinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands og að um aðgang að þeim skuli fara eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í 3. gr. upplýsingalaga er meðal annars kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.

Í 10. gr. laga nr. 50/1996 segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér“. Þá getur hann „óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“

Tilvitnuðu ákvæði var breytt með lögum nr. 161/2006. Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til þeirra laga segir m.a. um ákvæðið:

„Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, er að finna meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings.

Inntak meginreglunnar skýrist fyrsta kastið af orðalagi hennar sjálfrar en skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er stjórnvöldum „skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Enda þótt orðinu mál beri að ljá rúma merkingu felst þó þegar í því hugtaki ákveðin afmörkun á efni upplýsingaréttarins. Þannig er gerð krafa til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir en það kemur um leið í veg fyrir að unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili.

Þessi afmörkun eða krafa um tilgreiningu máls er nánar útfærð í 1. mgr. 10. gr. laganna, en þar er um það fjallað hvernig beiðni um aðgang að gögnum skuli sett fram. Við skýringu á þeirri heimild 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga að aðili máls geti tilgreint þau gögn sem hann óskar að kynna sér, verður að taka tillit til framangreindrar afmörkunar upplýsingaréttarins í 1. mgr. 3. gr.

Sama afmörkun er enn fremur áréttuð í 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem fram kemur til hvaða gagna upplýsingarétturinn tekur. Í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. er tekið skýrt af skarið um að rétturinn taki til „allra skjala sem mál varða“. Í 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. er mælt svo fyrir að rétturinn taki einnig til „allra annarra gagna sem mál varða“ og loks er í 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. kveðið svo á að hann taki til „dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Upplýsingaréttur aðila er einnig afmarkaður við tiltekið mál í 1. mgr. 9. gr. laganna. Þar segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða „tiltekið mál“ ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.

Af framansögðu leiðir að þegar beðið er um aðgang að tilteknum gögnum verður erindið að tengjast tilteknu máli. Þessi niðurstaða byggist einnig á fyrirmyndum upplýsingalaganna. Í athugasemdum við 10. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er tekið fram að gengið sé út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni. Þannig sagði svo í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra norsku upplýsingalaga, sem voru í gildi, þegar frumvarp það var samið, er varð að upplýsingalögum, nr. 50/1996: „Enhver kan hos vedkomennde forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak.“

[...]

Þá er í 2. gr. frumvarpsins lagt til að í 1. mgr. 10. gr. verði áréttað að beiðni um aðgang að gögnum verði annaðhvort að binda við tiltekin skjöl eða önnur gögn máls, sem aðili óskar eftir að fá að kynna sér, eða öll gögn tiltekins máls. Þegar óskað er eftir að fá aðgang að öllum gögnum tiltekins máls á hlutaðeigandi rétt á að fá aðgang að þeim gögnum sem talin eru upp í 2. mgr. 3. gr., enda standi ákvæði 4.–6. gr. því ekki í vegi.

Í beiðni verður að tilgreina gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess.

Það leiðir af 1. mgr. 10 gr. að ekki er hægt að biðja um gögn í ótilgreindum málum, t.d. þegar beðið er um aðgang að öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1708-1709.)

Með bréfi lögmanns [B], dags. 9. mars 2011, var mjög víðtæk beiðni sett fram um aðgang að gögnum er tengdust Glitni banka hf. og komið höfðu til skoðunar hjá rannsóknarnefnd Alþingis á grundvelli laga nr. 142/2008. Úrskurðarnefndin telur að með beiðninni, sem tekin er upp orðrétt hér að framan, hafi félagið í raun farið fram á að fá aðgang að öllum gögnum rannsóknarinnar er vörðuðu umræddan banka.

Eins og áður segir getur almenningur óskað eftir því á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 að fá aðgang að öllum gögnum er varða „tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem rakin eru í lögunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál laut beiðni [B] hins vegar ekki  „tilteknu máli“ í skilningi upplýsingalaga, heldur að tilteknum banka sem var á meðal þeirra félaga sem komu til sérstakrar skoðunar í rannsókn rannsóknarnefndar Alþingis. Úrskurðarnefndin bendir í þessu sambandi á að málefni bankans koma við sögu í fjölmörgum aðskildum köflum skýrslu rannsóknarnefndarinnar og er ekki haldið frá sem sérstöku „máli“ í skilningi upplýsingalaga.

Í ljósi framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á það með Þjóðskjalasafni Íslands að beiðni [B] eins og hún var upphaflega sett fram með bréfi, dags. 9. mars 2011, hafi verið of almenn til þess að hægt hefði verið að taka hana til efnislegrar afgreiðslu án nánari afmörkunar.

Þegar svo háttar til að stjórnvöldum berst beiðni um aðgang að gögnum sem er svo almenn að ekki er hægt að ætlast til þess að stjórnvald geti haft uppi á gögnunum er stjórnvöldum rétt að vísa beiðninni frá í stað þess að taka efnislega afstöðu til hennar í formi synjunar.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamála að upphafleg beiðni [B] frá 9. mars 2011, hafi verið of almenn. Eins og rakið verður hér á eftir leiddu síðari málsatvik til þess að hægt var að afmarka beiðnina við skýrslur 18 nafngreindra einstaklinga sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að vísa frá beiðni [B] um aðgang að gögnum, sbr. bréf félagsins dags. 9. mars 2011, að öðru leyti en því er lýtur að skýrslum umræddra einstaklinga fyrir rannsóknarnefnd Alþingis.

3.

Hvað sem upphaflegri beiðni [B] frá 9. mars 2011 líður er ljóst, í ljósi þeirra málsatvika sem urðu í kjölfarið, að félagið óskar m.a. eftir aðgangi að skýrslum 18 nafngreindra einstaklinga sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis og Þjóðskjalasafn Íslands hefur haft upp á. Þjóðskjalasafn Íslands hefur afgreitt beiðni kæranda efnislega að því leyti á grundvelli upplýsingalaga. Nánar tiltekið er um að ræða skýrslur eftirtalinna einstaklinga en nöfnum þeirra fylgja starfsheiti eins og þau voru 1. október 2008:

1.    [C]
2.    [D]
3.    [E]
4.-5.    [F] og [G]
6.    [H]
7.    [I]
8.    [J]
9.     [K]
10.    [L]
11.    [M]
12.    [N]
13.    [O]
14.    [P]
15.    [Q]
16.    [R]
17.    [S]
18.    [T]

Kærandi byggir heimild sína til að fá aðgang að skýrslunum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 37/1993. Svo virðist sem Þjóðskjalasafnið byggi synjun sína um aðgang að skýrslunum annars vegar á því að upplýsingalög eigi ekki við í málinu í ljósi þess að Glitnir banki hf. er nú í slitameðferð og að starfsemi bankans snerti hugsanlega rannsókn sakamáls eða saksókn. Af þessum sökum eigi upplýsingalögin ekki við um aðgang að gögnunum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996. Hins vegar vísar safnið til 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki á grundvelli gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Þá vísar safnið einnig til 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996 segir orðrétt:

„Lög þessi gilda ekki um þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu, löggeymslu, lögbann, nauðungarsölu, greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti, né heldur um rannsókn sakamáls eða saksókn.“

Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til laganna segir m.a. um ákvæðið:

„Í 1. mgr. er mælt svo fyrir eins og í stjórnsýslulögum að lögin gildi ekki um þau störf sýslumanna og sérstakra sýslunarmanna, þar á meðal skiptastjóra, sem töldust til dómstarfa fram til 1. júlí 1992. Í réttarfarslöggjöfinni er ráð fyrir því gert að ágreiningsefni um þessi málefni verði borin beint undir dómstóla og er því eðlilegt að umrædd störf falli utan við gildissvið laganna á sama hátt og starfsemi dómstóla.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3014.)

Eins og sjá má er í tilvitnuðum athugasemdum vísað til sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sbr. 2. gr. þeirra laga. Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til þeirra laga segir m.a. um það ákvæði:

„Eins og tekið er fram í innganginum hér að framan er lögunum ætlað að taka jafnt til sýslumanna sem annarra stjórnvalda. Sum af störfum sýslumanna, þ.e. þau störf sem töldust til dómstarfa fyrir réttarfarsbreytingu þá sem gildi tók 1. júlí sl., eru þó þess eðlis að ekki þykir rétt að láta almennar reglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni taka til þeirra, auk þess sem ítarleg ákvæði um meðferð þessara mála er að finna í hinni nýju réttarfarslöggjöf. Vegna þess að ráð er fyrir því gert, sbr. athugasemdir hér að framan um 1. gr., að lögmenn og löggiltir endurskoðendur, sem taka að sér trúnaðarstörf á borð við skiptastjórn, geti talist til stjórnvalda í skilningi stjórnsýslulaga, þykir og rétt, með vísun til þeirra röksemda sem að framan greinir, að láta lögin heldur ekki ná til þeirra starfa.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284)

Það er niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að orðalag 1. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996, þar sem kveðið er á um að lögin gildi ekki um tilteknar stjórnsýsluathafnir „sýslumanna og sérstakra sýslunarmanna“ verði ekki túlkuð þannig að þau útiloki almennan aðgang að gögnum máls  hjá stjórnvöldum sem ekki hafa umræddar stjórnsýsluathafnir með höndum, svo sem Þjóðskjalasafni Íslands. Svo rúm túlkun á sér hvorki stoð í texta ákvæðisins né lögskýringargögnum og verður að teljast í ósamræmi við meginreglu upplýsingalaga um almennan aðgang að upplýsingum, sbr. einkum 3. gr. laganna.

Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að kærða hafi ekki verið heimilt að synja [B] um aðgang að framangreindum skýrslum á grundvelli þess að Glitnir banki hf. væri í slitameðferð eða mál hans kynnu að tengjast sakamálarannsókn.

Víkur þá að þeim röksemdum kærða er lúta að þagnarskyldu 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.

Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1. mgr. 58. gr. segir:

„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Í 2. mgr. 58. gr. segir svo:

„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“

Samkvæmt síðast tilvitnuðu ákvæði flyst sú þagnarskylda sem kveðið er á um í 1. mgr. 58. gr. yfir á þann sem veitir þeim upplýsingum sem undir ákvæðið falla viðtöku. Samkvæmt þessu er Þjóðskjalasafn Íslands bundið þagnarskyldu varðandi þær upplýsingar sem rannsóknarnefnd Alþingis færði safninu til varðveislu að því leyti sem þær upplýsingar falla undir 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.

Eins og sjá má af texta 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þá hvílir þagnarskylda á öllu því sem starfsmennirnir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns „og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess“. Samkvæmt orðalagi sínu veitir þetta ákvæði því ekki vernd gegn því að upplýsingar séu veittar er varða fjármálafyrirtækið sjálft, heldur aðeins viðskiptamenn þess.

Eins og mál þetta hefur verið afmarkað hér að framan lýtur það að aðgangi að skýrslum sem átján (fyrrum) starfsmenn Glitnis banka hf. gáfu fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að því leyti sem þær upplýsingar sem þar koma fram varða „viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna bankans“ geti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 átt við. Að því leyti sem upplýsingarnar kunna að lúta að starfsmanninum persónulega eða bankanum sjálfum telur nefndin að beita þurfi ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.

Samkvæmt þessu geta ólíkar upplýsingar í einu og sama gagninu, í þessu tilfelli skýrslu sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, fallið undir ólík lagaákvæði er tryggja misríkan aðgang almennings, allt eftir því hvaða upplýsingar í viðkomandi gagni um er að ræða.

Með vísan til framangreinds telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka fram að hún fellst ekki á þá afstöðu Þjóðskjalasafns Íslands, sem ráðin verður af athugasemdabréfi safnsins dags. 14. janúar 2011, að því sé heimilt að taka ákvörðun í eitt skipti fyrir öll um að synja um aðgang að öllum skýrslum sem einstaklingar gáfu fyrir rannsóknarnefndinni og krefjast ávallt úrskurðar dómstóls um skyldu til að afhenda þær. Úrskurðarnefndin áréttar í þessu sambandi að skv. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 skal um aðgang að gögnunum fara samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga og eins og rakið er hér að framan kveða upplýsingalög nr. 50/1996 á um misríkan aðgang að gögnum eftir því hvert efnisinnihald þeirra er. Nefndin telur að þjóðskjalasafninu beri því að taka efni hverrar skýrslu til sérstakrar skoðunar berist beiðni um aðgang að henni á grundvelli upplýsingalaga og leysa úr beiðninni í samræmi við þau efnisákvæði sem við eiga.

Þær skýrslur sem um ræðir í máli þessu eru mjög umfangsmiklar. Eins og getið var um hér að framan telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál nauðsynlegt að taka megnið af skýrslunum til nánari athugunar og getur því ekki lokið máli þessu í heild sinni með þessum úrskurði. Um aðgengi að öðrum skýrslum en þeirri sem fjallað verður um hér að neðan verður því úrskurðað í seinni úrskurði nefndarinnar sem kveðinn verður upp svo fljótt sem verða má.

Skýrsla [C]

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér skýrslu [C] fyrir rannsóknarnefnd Alþingis frá 29. september 2009 ítarlega. Skýrslan er 53 blaðsíður að lengd og lýtur að viðskiptum Glitnis banka hf. við aðila sem tilteknir eru í skýrslunni. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru upplýsingarnar þess efnis að þær falla undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki. Þjóðskjalasafni Íslands var því, með vísan til 2. mgr. 58. gr. þeirra laga, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/0008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, rétt að synja [B] um aðgang að skýrslunni. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar telur úrskurðarnefndin jafnframt að þagnarskyldan eigi við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.

Úrskurðarorð

Synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni [B] um aðgang að skýrslu [C], sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis 29. september 2009, er staðfest.

Beiðni [B] um aðgang að gögnum hjá Þjóðskjalasafni Íslands, sbr. bréf félagsins dags. 9. mars 2011, er vísað frá nefndinni að því marki sem sú beiðni lýtur að öðrum gögnum en skýrslum 17 nafngreindra einstaklinga er gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis og listaðar eru upp í úrskurði þessum. Úrskurði um aðgang að þeim skýrslum er frestað að svo stöddu.

Trausti Fannar Valsson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir

Friðgeir Björnsson