10. apríl 2012

A-409/2012. Úrskurður frá 22. mars 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 22. mars 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-409/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 11. ágúst 2011, kærði [A] hdl., f.h. [B] ehf., til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 15. júlí 2011, útboð III, að synja beiðni kæranda, dags. 10. janúar 2011, um aðgang að tilboði [C] ehf. og fylgigögnum þess, í útboði Reykjavíkurborgar nr. 12484 á hreinsun gatna og gönguleiða 2011.

Í kærunni er í fyrsta lagi á því byggt að kærandi hafi stöðu aðila máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því eigi upplýsingalög nr. 50/1996 ekki við um beiðni hans, ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Í öðru lagi er byggt á því að vísa eigi málinu frá úrskurðarnefndinni, en ella að endurskoðuð verði sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að hafna beiðni kæranda um aðgang að tilboði [C] ehf., auk fylgigagna, í framangreindu útboði.

Í gögnum málsins kemur fram að fyrirtækið [C] ehf. hafi átt lægsta tilboð í verkið og hafi öðrum bjóðendum verið tilkynnt þann 29. nóvember 2010, sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að taka því tilboði. Í kjölfarið hafi komist á samningur á milli Reykjavíkurborgar og [C] ehf.

Með bréfi kæranda, dags. 10. janúar 2011, til Reykjavíkurborgar var því lýst yfir af hans hálfu að hann teldi þá ákvörðun Reykjavíkurborgar að ganga til samninga við [C] ehf. ólögmæta og í andstöðu við útboðsskilmála, þar sem [C] ehf. hafi hvorki fyrir útboðið né eftir að samningur komst á, uppfyllt kröfur útboðsskilmála um fullnægjandi tæki til að framkvæma verkið eða kröfur um að yfirstjórn verksins væri í höndum aðila með verulega reynslu í sambærilegum verkum. Var í bréfinu óskað eftir því að kæranda yrði sent tilboð [C] ehf. í verkið og fylgigögn. Með bréfi, dags. 21. janúar 2011, hafnaði Reykjavíkurborg beiðni kæranda um aðgang að gögnum með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Kærandi ítrekaði umrædda beiðni með bréfi, dags. 28. febrúar. Var fyrra svar Reykjavíkurborgar ítrekað með bréfi, dags. 15. júlí.

Varðandi rétt til umbeðinna gagna á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 er í kærunni byggt á því að undantekning í síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga eigi ekki við og því hafnað að umbeðnar upplýsingar varði viðkvæma viðskiptahagsmuni. Er það nánar rökstutt með þeim hætti að beiðni kæranda um aðgang að gögnum hafi einungis lotið að því hvort það fyrirtæki sem Reykjavíkurborg hafi ákveðið að semja við hafi uppfyllt ákveðin skilyrði útboðsskilmála. Bent er á að um sé að ræða undantekningu frá meginreglu sem skýra beri þröngt. Þá er í kærunni byggt á því að upplýsingar um tækjakost og reynslu verkstjóra fyrirtækis geti ekki talist til mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna í skilningi 5. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Kæran var send Reykjavíkurborg með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. ágúst 2011, þar sem vísað er til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni til 2. september 2011. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.

Reykjavíkurborg svaraði kæru Íslenska gámafélagsins ehf. með bréfi, dags. 9. september 2011, og með bréfinu bárust afrit þeirra gagna sem málið varða, þ.e. tilboð [C] ehf. dags. 13. október 2010 ásamt fylgigögnum. Þar er í upphafi lýst aðdraganda málsins. Kemur fram að borgin telji kæranda hafa stöðu almennings, sbr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki um opinber innkaup, sbr. 103. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007, nema að því leyti er varði hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavíkurborg byggi á því að þær upplýsingar sem fram komi í tilboði [C] ehf. falli undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þ.e. um sé að ræða viðkvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Jafnframt sé á því byggt að 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eigi við um þau gögn sem kærandi fari fram á aðgang að.

Þá segir orðrétt í umsögn Reykjavíkurborgar: „Sú meginregla gildir við opinber innkaup að kaupandi skuli gæta trúnaðar um upplýsingar sem hann fær frá bjóðendum, eftir því sem efni og eðli upplýsinganna gefur tilefni til, sbr. m.a. 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 og 6. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og Ráðsins nr. 2004/18/EB frá 31. mars 2004 um samræmingu reglna um útboð og gerð opinberra verksamninga, vörusamninga og þjónustusamninga. Þær upplýsingar sem hér koma einkum til álita eru ýmiss konar upplýsingar um fjárhagslega og tæknilega burði bjóðenda. Fylgigögn með tilboði lægstbjóðanda sem kærandi, sem er jafnframt samkeppnisaðili hans á markaði þar sem afar hörð samkeppni ríkir, óskar aðgangs að fela í sér slíkar upplýsingar.

Er því jafnframt byggt á því að 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga eigi við um aðgang að þeim gögnum sem kærandi fer fram á. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga, að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er í tengslum við ofangreint vísað til athugasemda við 3. tölul. 6. gr. í frumvarpi til upplýsingalaganna þar sem fram komi að óheftur aðgangur að upplýsingum geti skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þurfi að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki séu skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Þá kemur fram að veruleg hætta sé á því að samkeppnisstaða raskist yrði aðgangur veittur að gögnunum þar sem það kunni að hafa óeðlilega verðmyndandi áhrif á tilboð kæranda í næstu útboðum. Reykjavíkurborg hafi metið það svo í þessu máli að hagsmunir bjóðandans af því að aðgangi að umræddum gögnum sé hafnað vægju þyngra en hagsmunir kæranda. Hafi beiðni um aðgang að fylgigögnum tilboðs og öðrum gögnum um fjárhag og tæknilegar lausnir bjóðanda því verið hafnað á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.

Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. september 2011 var kæranda kynnt umsögn Reykjavíkurborgar vegna kærunnar. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnarinnar til 28. september. Bréf úrskurðarnefndar var ítrekað með bréfi, dags. 28. nóvember.

Með bréfi, dags. 30. nóvember 2011, vísaði kærandi til kæru málsins og hafnaði þeim rökum sem fram koma í athugasemdum Reykjavíkurborgar, dags. 9. september.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að synjun Reykjavíkurborgar, dags. 15. júlí 2011, á beiðni Halldórs Reynis Halldórssonar hdl., f.h. Íslenska gámafélagsins ehf., um aðgang að tilboðsblaði og fylgigögnum tilboðs [C] ehf. í útboði Reykjavíkurborgar nr. 12484 á hreinsun gatna og gönguleiða 2011.

Kærandi byggir í máli þessu á því að það eigi ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál þar sem hann teljist vera aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi vísar Reykjavíkurborg til 103. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup, en ákvæðið fjallar um afstöðu stjórnsýslulaga til opinberra innkaupa og hljóðar þannig: „Ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um hæfi gilda um ákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögum þessum. Að öðru leyti gilda stjórnsýslulög ekki um ákvarðanir sem teknar eru samkvæmt lögum þessum.“

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um opinber innkaup segir að með 103. gr. laganna sé verið að eyða þeirri óæskilegu óvissu sem skapast hafi um það hvort stjórnsýslulög gildi um opinber innkaup. Segir svo að engin ástæða þyki til þess að almenn stjórnsýslulög gildi um opinber innkaup með þeirri óvissu og töfum á málsmeðferð sem það kunni að valda.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki litið svo á að bjóðandi í útboði sem fellur undir lög nr. 84/2007 um opinber innkaup teljist aðili stjórnsýslumáls eða að tiltekið útboð teljist stjórnsýslumál í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefur nefndin í úrskurðum sínum talið að mál sem varða aðgengi bjóðenda að upplýsingum er varða opinber innkaup, falli undir upplýsingarétt þann sem kveðið er á um með upplýsingalögum nr. 50/1996. Mun nefndin því taka efnislega afstöðu til upplýsingaréttar kæranda í máli þessu á grundvelli ákvæða upplýsingalaga.

Í ljósi röksemda kæranda sem lúta að réttarstöðu hans samkvæmt stjórnsýslulögum telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að tekið sé til skoðunar hvort kærði geti talist aðili þess máls sem umrædd skjöl varða í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, á þeim grundvelli að upplýsingar þær sem óskað er aðgangs að varði hann sjálfan. Niðurstaða um það skiptir veigamiklu máli við beitingu upplýsingalaga enda fer um aðgang aðila máls að gögnum um hann sjálfan eftir 9. gr. upplýsingalaga sem veitir rýmri aðgang en ákvæði 3. gr. sömu laga um aðgang almennings, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-388/2011.

Í III. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Í 1. mgr. 9. gr. segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Þetta ákvæði hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda.

Þau gögn sem kærði hefur óskað aðgangs að, en borgin synjað um afhendingu á, eru eftirtalin:

· Tilboðsblað [C] ehf., dags. 13.10.2010, vegna útboðs Reykjavíkur númer 12484, ásamt eftirfarandi fylgigögnum:

· Sundurliðun tilboðsfjárhæðar eftir verknúmerum.

· Vottorð fyrirtækjaskrár um [C] ehf., útgefið. 12.10.2010.

· Tæknilegt tilboð; tækjalisti.

· Hæfni verktaka/listi yfir sambærileg verk.

· Listi yfir helstu stjórnendur og starfsmenn.

· Yfirlýsing bjóðanda varðandi samstarfsaðila bjóðanda um tækjakost, verkreynslu og mannskap.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni ofangreindra gagna. Öll hafa þau orðið til áður en gengið var til samninga um það verkefni sem útboðið náði til. Kærandi var þátttakandi í umræddu útboði og nýtur því réttar til aðgangs að umræddum gögnum samkvæmt ákvæði 9. gr. upplýsingalaga, sbr. það sem að framan segir, með þeim takmörkunum sem greinir í 2. og 3. mgr. ákvæðisins.

Í 2. mgr. 9. gr. laganna segir að 1. mgr. gildi hvorki um þau gögn sem talin eru í 4. gr. laganna né þau gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 6. gr. Þá segir í 3. mgr. 9. gr. að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Af hálfu Reykjavíkurborgar hefur einnig verið vísað til þagnarskylduákvæðis 17. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007, sem nái til umrædds útboðs, en þar segir í 1. mgr. að kaupanda sé óheimilt að láta af hendi upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Til slíkra upplýsinga teljist einkum tækni- og viðskiptaleyndarmál auk þeirra atriða í tilboði sem leynt skulu fara. Í því sambandi lítur úrskurðarnefndin til þess að í 3. mgr. 17. gr. segir sérstaklega að ákvæði 1. mgr. hafi ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. Er því ekki um að ræða sérstakt þagnarskylduákvæði sem gengur framar upplýsingarétti aðila skv. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. gr. sömu laga, og kemur það því ekki til sérstakrar skoðunar í máli þessu.

Gögn þau sem beiðni kæranda lýtur að og stafa frá fyrirtækinu [C] ehf. í tengslum við umrætt útboð eru tilboðsblað, upplýsingar um sundurliðun tilboðsupphæðar, vottorð úr fyrirtækjaskrá, listi yfir tæki og svör við spurningu um hæfni bjóðanda og listi yfir sambærileg verk. Þá er um að ræða tilgreiningu helstu stjórnenda og starfsmanna bjóðanda, en þar er aðeins greint frá nafni fyrirsvarsmanns [C] ehf., en engin nöfn starfsmanna koma fram undir þeim lið. Að lokum er um að ræða yfirlýsingu er varðar samstarf bjóðanda við annan aðila um tækjakost, verkreynslu og mannskap sem bjóðandi hyggst nota við verkið.

Með vísan til framangreinds og að virtum þeim gögnum sem hér um ræðir er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði fyrir því að synja um afhendingu gagnanna, hvorki í heild né að hluta, með vísan til 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Verður ekki séð að neitt í umræddum gögnum sé þess efnis að valdið geti [C] ehf. tjóni fái kærandi aðgang að þeim. Lítur úrskurðarnefndin svo á að hagsmunir kæranda, af því að fá aðgang að gögnunum, vegi í þessu tilviki þyngra en hagsmunir [C] ehf., enda varða gögnin m.a. ráðstöfun opinberra fjármuna og hagsmuni kæranda af því að rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum í umræddu útboði Reykjavíkurborgar.

Kærði hefur einnig byggt synjun á 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Eins og að framan greinir kemur fram í 2. mgr. 9. gr. laganna að 1. mgr. þeirrar greinar gildi ekki um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 6. gr.

Samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda geymi þau upplýsingar um eitthvert þeirra atriða sem upp eru talin í 1.-5. tölul. greinarinnar. Af ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma upplýsingar um: „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“

Úrskurðarnefndin hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 3. tölul. 6. gr. laganna verði a.m.k. þremur eftirtöldum skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umræddum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á að takmarka beri aðgang kæranda að gögnunum á þeim grundvelli að þau varði viðskipti Reykjavíkurborgar í samkeppni við aðra, enda geti gögn sem aðeins stafa frá bjóðanda í tilteknu opnu útboði áður en til samningagerðar kemur, ekki geymt upplýsingar sem skaðað geti samkeppnislega hagsmuni borgarinnar. Í þessu ljósi verður synjun á aðgangi kæranda að gögnum málsins ekki byggð á 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. tölul. 6. gr. sömu laga.

Að þessu öllu virtu fellst nefndin ekki á að neita beri kæranda aðgangi að gögnum þeim sem hann hefur farið fram á aðgang að. Reykjavíkurborg ber því að afhenda kæranda afrit tilboðsblaðs [C] ehf. í útboði nr. 12484, ásamt fylgigögnum við tilboðið.

Úrskurðarorð

Reykjavíkurborg ber að afhenda kæranda afrit af tilboði og fylgigögnum við tilboð [C] ehf. í útboði Reykjavíkurborgar nr. 12484, hreinsun gatna og gönguleiða 2011, útboð III.

Trausti Fannar Valsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson