A-411/2012. Úrskurður frá 22. mars 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 22. mars 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-411/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 2. desember 2011, kærði [A] hdl. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins (FME), dags. 1. desember það sama ár, að synja beiðni hans, dags. 23. nóvember s.á., um aðgang að stofnefnahagsreikningum Nýja Landsbanka Íslands hf., Nýja Kaupþings banka hf. og Nýja Glitnis banka hf., þ.e. þeim sem upphaflega hafi verið útbúnir af Deloitte, KPMG og PwC og afhentir stjórnum nýju bankanna þriggja á grundvelli laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., ásamt greinargerð um það hvernig eignir og skuldir voru klofnar út úr efnahag gömlu bankanna, þ.e. Landsbanka Íslands hf., Glitnis banka hf. og Kaupþings banka hf. Þá óskaði kærandi einnig eftir aðgangi að afritum af öðrum gögnum sem innihéldu upplýsingar um þær forsendur sem lagðar hefðu verið til grundvallar við gerð framangreindra stofnefnahagsreikninga þar sem gerð þeirra væri að öðru leyti rakin.

Í ákvörðun FME, dags. 1. desember, er því lýst að synjun eftirlitsins á aðgangi að umbeðnum gögnum, sem varði viðkvæmar upplýsingar og mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni umræddra fjármálafyrirtækja, sé byggð á ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga svo og á 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastofnunum.

Í kæru málsins er bent á að Fjármálaeftirlitið hafi birt á vefsíðu sinni stofnefnahagsreikninga umræddra banka, dags. 14. nóvember 2008, og „forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings“, dags. 14. október 2008 (endurskoðað 19. október 2008). Í ljósi þessa geti FME ekki haldið því fram að beðið sé um aðgang að viðkvæmum upplýsingum sem þagnarskylda nái til. Umræddar upplýsingar séu meira en þriggja ára gamlar og stofnefnahagsreikningar umræddra banka hafi tekið sífelldum breytingum fyrstu mánuðina eftir fall bankanna, eins og fram hafi komið í fréttum  á vefsíðu Fjármálaeftirlitsins, og geti því ómögulega talist vera viðkvæmar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni.

Í kærunni er vísað til úrskurðar héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 2. desember 2011, í máli nr. X-193/2011 sem og ummæla í dómi Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 sem í þeim úrskurði eru rakin og kveðst kærandi byggja á því að í því ljósi geti þær upplýsingar sem farið sé fram á aðgang að ekki talist falla undir ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 um þagnarskyldu starfsmanna FME.

Í kærunni er vísað til 7. gr. upplýsingalaga og fer kærandi fram á að veittur sé aðgangur að þeim hlutum umbeðinna gagna sem ekki varði beinlínis mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni einstakra fyrirtækja eða aðila sem falli undir 5. gr. upplýsingalaga. Þá bendir kærandi á að í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 segi að upplýsingar sem bundnar séu þagnarskyldu megi veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.
Málsmeðferð
Kæran var send Fjármálaeftirlitnu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. desember 2011, þar sem vísað er til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til 14. desember til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að.

Kærði svaraði kærunni með bréfi, dags. 21. desember, og fylgdu því bréfi eftirtalin skjöl merkt nr. 1-6:

1. Upphafsefnahagsreikningur Nýja Landsbanka Íslands hf. 9. október 2008
2. Stofnefnahagsreikningur Nýja Glitnis hf. 15. október 2008
3. Stofnefnahagsreikningur Nýja Kaupþings banka hf. 21. október 2008
4. Samantekt vegna stofnefnahagsreiknings Nýja Glitnis hf. 13. október 2008 með 14 fylgiskjölum
5. Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings Landsbanka Íslands hf., Kaupþings hf. og Glitnis hf. í samræmi við lög nr. 125/2008, dags. 14. október 2008
6. Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings Landsbanka Íslands hf., Kaupþings hf. og Glitnis hf. í samræmi við lög nr. 125/2008, dags. 14. október 2008, endurskoðað 19. október 2008

Í upphafi bréfsins er lýst aðdraganda málsins, en síðan segir þar orðrétt:

„Að beiðni úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru hjálögð fylgiskjöl afhent nefndinni í trúnaði samhliða bréfi þessu. Rétt er þó að taka fram að Fjármálaeftirlitið hefur framkvæmt leit í gagnasafni stofnunarinnar til að athuga hvort framangreindar greinargerðir finnist. Við þá leit fannst einungis samantekt með upphaflegum stofnefnahagsreikningi Nýja Glitnis banka hf. Er þegar af þeirri ástæðu ekki unnt að verða við beiðni kæranda vegna hinna bankanna. Áréttað er að öll hjálögð fylgiskjöl eru vinnuskjöl og hafa þau ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málanna. Í því sambandi er bent á að í ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun eigna og skulda gömlu bankanna til nýju bankanna er skýrt kveðið á um að nánari meðferð einstakra liða í skiptingu efnahagsreiknings sé að finna í sérstöku skjali sem Fjármálaeftirlitið hefur staðfest („Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings“). Umrætt skjal var birt á heimasíðu stofnunarinnar þann 19. október 2008 (Sjá fylgiskjal 6). Gengið var frá endanlegum efnahagsreikningum fyrir nýju bankana á grundvelli ákvarðana Fjármálaeftirlitsins og umrædds skjals um forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings, dags. 19. október 2008. Rétt er að benda á að endanlegir efnahagsreikningar litu ekki dagsins ljós fyrr en í september og desember 2009 (nánar tiltekið 3. september 2009 vegna Arion banka hf., 13. september 2009 vegna Íslandsbanka hf. og 15. desember 2009 vegna Landsbankans hf.) og miðaðist allt uppgjör, á milli hinna gömlu og nýju banka, við mismun á virði eigna og skulda sem ráðstafað var til hinna nýju banka, þ.e.a.s. þær eignir og skuldir sem kveðið er á um í hinum endanlegu efnahagsreikningum.“

Þá segir í bréfi Fjármálaeftirlitsins að það byggi á því að fleiri en ein af þeim takmörkunum sem fram komi í 4.-6. gr. upplýsingalaga eigi við um þau gögn sem krafist sé afhendingar á. Í bréfinu er fjallað um 5. gr. og 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og samspil þeirra greina við 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Þá eru reifuð sjónarmið er varða dönsku upplýsingalögin og túlkun þeirra. Segir síðan orðrétt:

„Hvað varðar beiðni kæranda um gögn, þ.e.a.s. fylgiskjöl 1 – 4 þá er um að ræða gögn sem unnin voru í tengslum við bankahrunið í október 2008 og varða ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um ráðstafanir eigna og skulda gömlu bankanna til þeirra nýju. Um er að ræða ákvarðanir sem áttu rót sína að rekja til knýjandi aðstæðna á fjármálamarkaði. Eðli máls samkvæmt var um að ræða neyðaraðgerð sem framkvæma þurfti samstundis. Líkt og vikið er að í inngangskafla hér að framan litu endanlegir efnahagsreikningar ekki dagsins ljós fyrr en í september og desember 2009 og miðaðist allt uppgjör, á milli hinna gömlu og nýju banka, við mismun á virði eigna og skulda sem ráðstafað var til hinna nýju banka, þ.e.a.s. þær eignir og skuldir sem kveðið er á um í hinum endanlegu efnahagsreikningum. Þær upplýsingar sem fram koma í fylgigögnum 1 – 4 eru því ekki endanlegar. Í gögnunum er að finna ákveðnar upplýsingar um fjárhæðir og fyrirkomulag við skiptingu eigna og skulda milli nýju og gömlu bankanna. Er ljóst að í umræddum gögnum er að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi fjármálafyrirtækja sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998. Er umræddar upplýsingar að finna svo víða í gögnunum að það þjónar ekki tilgangi að veita aðgang að hluta þeirra skv. 7. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 147/2002. Fjármálaeftirlitið vísar á bug þeim röksemdum kæranda að upplýsingarnar geti ómögulega talist viðkvæmar upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þar sem þær séu meira en þriggja ára gamlar.

Hvað varðar fylgiskjal 5 þá var það unnið af starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins og varðar það tillögu að forsendum fyrir skiptingu efnahagsreikninga Landsbanka Íslands hf., Kaupþings hf. og Glitnis hf. í samræmi við lög nr. 125/2008 um heimildir til fjárveitinga úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Líkt og orðalag skjalsins ber með sér er um að ræða tillögu en ekki endanlegar forsendur, sbr. það sem birt var á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins þann 19. október 2008, sjá fylgiskjal 6. Er ljóst að í umræddu skjali er að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi fjármálafyrirtækja sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998. Þar að auki vísar Fjármálaeftirlitið til rökstuðnings, hér að neðan, fyrir því að einnig sé um vinnuskjal í skilningi 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga að ræða.

[...]

Að því er varðar fylgiskjal 4 er um að ræða samantekt vegna fyrirhugaðra kaupa Nýja Glitnis banka hf. á eignum og skuldum Glitnis banka hf. og er þar fjölmargra viðskiptamanna getið. Með vísan til þagnarskylduákvæða 58. gr. laga nr. 161/2002 og 13. gr. laga nr. 87/1998 og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 telur Fjármálaeftirlitið að ekki beri að veita aðgang að umræddu skjali.

Kærandi byggir einnig á því að ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki og þagnarskylduákvæði 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sé ætlað að tryggja samskonar hagsmuni, þ.e. upplýsingar um viðskiptavini fjármálafyrirtækja og er vísað til úrskurðar héraðsdóms Reykjavíkur dags. 2. desember 2011 í máli X-193/2011 (Aresbank S.A. gegn Kaupþingi banka hf.). Fjármálaeftirlitið vill nefna í þessu sambandi að ákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki er sérákvæði um bankaleynd. Eingöngu 2. mgr. 13. gr. tengist því ákvæði. Bankaleynd tengist vissulega hluta af þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins en verður ekki í lögfræðilegum skilningi jafnað til lögmæltrar þagnarskyldu stofnunarinnar í heild. Ella hefði löggjafinn látið nægja að mæla einungis fyrir um ákvæði 2. mgr. 13. gr. í lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.“

Þá byggir Fjármálaeftirlitið á því að 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga eigi við um þau gögn sem óskað er aðgangs að en um það segir orðrétt í bréfinu: „Fjármálaeftirlitið telur að þau gögn sem óskað er eftir afhendingu á geti einnig fallið undir ákvæði 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þar sem um er að ræða vinnuskjöl Fjármálaeftirlitsins til eigin afnota. Rökin fyrir undanþágu upplýsingalaganna frá skyldu til að afhenda vinnuskjal til eigin nota koma fram í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum. Þar segir að ekki sé eðlilegt að stjórnvald þurfi að afhenda vinnugögn sem verða til meðan unnið er að undirbúningi ákvörðunar, enda endurspegli slík gögn ekki alltaf réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Þá verður ekki séð að undantekningarákvæði 3. töluliðar eigi við í þessu tilviki. eins og fram hefur komið hér að ofan eru öll umbeðin gögn vinnuskjöl Fjármálaeftirlitsins sem hafa ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls, enda er t.d. um að ræða tillögu að forsendum í fylgiskjali 5. Hvað varðar fylgiskjöl 1 – 4 er ljóst að ekki er um endanlega efnahagsreikninga að ræða, enda liggur fyrir að þeim var ekki lokið fyrr en í september og desember 2009. Miðaðist allt uppgjör milli gömlu og nýju bankanna við endanlega efnahagsreikninga.

Að öllu framangreindu virtu krefst Fjármálaeftirlitið þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafni kröfum kæranda.“

Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. desember var kæranda kynnt umsögn Fjármálaeftirlitsins vegna kærunnar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnarinnar.

Með bréfi þann 26. janúar 2011 bárust athugasemdir kæranda vegna umsagnar Fjármálaeftirlitsins. Í þeim segir m.a. að megintilgangur hans með beiðni um upplýsingar frá Fjármálaeftirlitinu sé að sýna fram á að upphafleg framkvæmd og skilningur stjórna nýju bankanna og Fjármálaeftirlitsins hafi verið að skuldbindingar vegna allra innlána (þ.m.t. peningamarkaðslána) frá fjármálafyrirtækjum skyldu og hafi verið fluttar frá gömlu bönkunum til þeirra nýju strax við stofnun þeirra. Þessi færsla skuldbindinga hafi verið byggð á ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins sem til dagsins í dag hafi ekki verið breytt. Eins sé ljóst að þó svo að efnahagsreikningar nýju bankanna hafi ekki verið gerðir opinberir fyrr en nokkru eftir stofnun þeirra og að „endanlegir“ reikningar hafi ekki litið dagsins ljós fyrr en á árinu 2009 geti skjöl sem varði gerð þessara reikninga ekki talist vinnuskjöl í skilningi 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þá er í bréfinu fjallað um aðdraganda beiðni kæranda um gögn og rakið að í ljósi hans hafi kærandi ástæðu til að ætla að þær breytingar sem gerðar hafi verið á stofnefnahagsreikningum nýju bankanna frá því þeir voru fyrst afhentir stjórnum þeirra og þar til lokaútgáfa þeirra leit dagsins ljós hafi verið þess eðlis að þær hafi ekki átt stoð í opinberum stjórnsýsluákvörðunum Fjármálaeftirlitsins.

Þá er fjallað um það, og nánar rökstutt, í athugasemdum kæranda að hans mat sé að 5. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 og 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki eigi ekki við um upplýsingarnar en jafnframt að kærandi telji ekki að um vinnuskjöl geti verið að ræða í skilningi upplýsingalaga.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

 
Niðurstaða

1.
Eins og gerð er grein fyrir í upphafi þessa úrskurðar er kæruefni málsins synjun Fjármálaeftirlitsins á því að heimila kæranda aðgang að stofnefnahagsreikningum Nýja Landsbanka Íslands hf., Nýja Kaupþings banka hf. og Nýja Glitnis banka hf. sem kærandi segir upphaflega hafa verið útbúna af Deloitte, KPMG og PwC og afhenta stjórnum nýju bankanna þriggja á grundvelli laga nr. 125/2008, ásamt greinargerð um það hvernig eignir og skuldir hafi verið klofnar út úr efnahag gömlu bankanna, þ.e. Landsbanka Íslands hf., Glitnis banka hf. og Kaupþings banka hf. Þá nær kæruefnið einnig til synjunar á þeirri ósk kæranda að fá aðgang að afritum af öðrum gögnum sem innihaldi upplýsingar um þær forsendur sem lagðar hafi verið til grundvallar við gerð framangreindra stofnefnahagsreikninga þar sem gerð þeirra væri að öðru leyti rakin.

Fjármálaeftirlitið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftirtalin gögn sem það telur að beiðni kæranda nái til:

1. Upphafsefnahagsreikning Nýja Landsbanka Íslands hf. 9. október 2008
2. Stofnefnahagsreikning Nýja Glitnis hf. 15. október 2008
3. Stofnefnahagsreikning Nýja Kaupþings banka hf. 21. október 2008
4. Samantekt vegna stofnefnahagsreiknings Nýja Glitnis hf. 13. október 2008 með 14 fylgiskjölum
5. Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings Landsbanka Íslands hf., Kaupþings hf. og Glitnis hf. í samræmi við lög nr. 125/2008, dags. 14. október 2008
6. Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings Landsbanka Íslands hf., Kaupþings hf. og Glitnis hf. í samræmi við lög nr. 125/2008, dags. 14. október 2008, endurskoðað 19. október 2008

Af gögnum málsins og málatilbúnaði aðila má vera ljóst að Fjármálaeftirlitið hefur afhent úrskurðarnefndinni þá stofnefnahagsreikninga sem kærandi óskar aðgangs að, sbr. skjöl nr. 1-3. Í svarbréfi Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. desember 2011, kemur fram að ekki hafi fundist samantektir um stofnefnahagsreikninga Nýja Kaupþings banka hf. og Nýja Landsbanka Íslands hf. hliðstæðar þeirri samantekt um stofnefnahagsreikning Nýja Glitnis hf. sem Fjármálaeftirlitið afhenti úrskurðarnefndinni, sbr. skjal nr. 4. Úrskurðarnefndin hefur ekki ástæðu til þess að draga þær upplýsingar í efa.

2.
Með 5. gr. laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., var gerð sú breyting á lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki að bætt var við þau nýrri grein, þ.e. 100. gr. a, en í þeirri grein er kveðið á um að eigi fjármálafyrirtæki í fjárhags- eða rekstrarerfiðleikum geti það leitað eftir því við Fjármálaeftirlitið að það taki við ráðum yfir fyrirtækinu og á eftirlitið að taka afstöðu til slíkrar beiðni án tafar. Í kjölfar þess að Fjármálaeftirlitið tekur við yfirráðum fjármálafyrirtækis skapast því valdheimildir samkvæmt áðurnefndri lagagrein og er ljóst að á grundvelli þeirra hefur eftirlitið sett hinum þremur nýju bönkum stofnefnahagsreikning 9., 15. og 21. október 2008. Enda þótt þessir reikningar yrðu ekki endanlegir efnahagsreikningar bankanna þriggja á þessum tíma verður engu að síður að líta svo á að með gerð þeirra hafi af hálfu Fjármálaeftirlitsins verið teknar ákvarðanir sem stóðu um skeið enda þótt þær tækju síðar breytingum eins og fram kemur á vefsíðu eftirlitsins. Samkvæmt því sem fram kemur í bréfi Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar voru endanlegir efnahagsreikningar bankanna frágegnir u.þ.b. ári seinna, eða í september og desember 2009. Í ljósi þessa verður að gera ráð fyrir, enda þótt það komi ekki alveg skýrt fram í gögnum málsins, að stofnefnahagsreikningarnir þrír hafi verið afhentir stjórnum hinna nýju banka enda hlýtur megintilgangurinn með gerð þeirra að hafa verið sá að móta stefnu sem farið yrði eftir um starfsemi nýju bankanna fyrst í stað hvað sem síðar yrði.

Þegar litið er til þess hvernig stofnefnahagsreikningarnir þrír urðu til og hvaða tilgangi þeir þjónuðu er ekki hægt að fallast á þá röksemd Fjármálaeftirlitsins að um vinnuskjöl þess sé að ræða í skilningi 3. tl. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga enda kemur hvorttveggja til að stjórnvaldið, þ.e. Fjármálaeftirlitið, setti reikningana saman m.a. öðrum til afnota og eins var á sínum tíma um endanlega ákvörðun stjórnvaldsins að ræða enda þótt hún tæki breytingum síðar og væri þannig til bráðabirgða á þeim tíma er hún var tekin.

3.
Að framangreindri niðurstöðu fenginni kemur næst til skoðunar hvort þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi komi í veg fyrir að kærandi eigi rétt til aðgangs að stofnefnahagsreikningunum eða eftir atvikum ákvæði 5. gr. upplýsingalaga.
Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að framangreindum skjölum á  3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi: „Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármála-eftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að því er varðar þær upplýsingar sem Fjármálaeftirlitið hefur undir höndum um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila. Sé um að ræða upplýsingar af því tagi sem falla þar með undir hið sérstaka þagnarskylduákvæðið verður réttur til aðgangs að þeim ekki byggður á ákvæðum upplýsingalaga hvað sem öðru líður. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar, eins og þær sem leynt eiga „að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins“ verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
4.
Í stofnefnahagsreikningum Nýja Glitnis hf. frá 15. október 2008 og Nýja Kaupþings banka hf. frá 21. október 2008 er gerð grein fyrir eignum og skuldum, hvorttveggja sundurliðað, og síðan eigin fé. Í reikningunum sjálfum er hvorki að finna lýsingu á forsendum fyrir þeim niðurstöðum sem þar eru fengnar né reikningsaðferðum að öðru leyti. Eins og fyrr er greint frá verður á því byggt að stofnefnahagsreikningarnir hafi verið gerðir eftir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins og skiptir hér ekki máli þótt að gerð þeirra kunni að hafa komið aðrir en starfsmenn eftirlitsins. Hafa ber og í huga að rekstur hinna nýju banka var tæplega hafinn á þessum tíma en líklegt má telja að gerð stofnefnahagsreikninganna hafi verið ein af forsendum þess að reksturinn gæti formlega hafist. Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þær upplýsingar sem stofnefnahagsreikningar Nýja Glitnis hf. og Nýja Kaupþings banka hf. hafa að geyma falli ekki undir það að teljast upplýsingar um rekstur eftirlitsskyldra aðila eða um starfsemi Fjármálaeftirlitsins sem leynt eigi að fara samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Stofnefnahagsreikningarnir geta heldur ekki talist fela í sér lýsingu á mikilvægum fjárhags- eða viðskiptahagsmunum bankanna tveggja í skilningi 5. gr. upplýsingalaga og kemur því ákvæði þeirrar greinar ekki í veg fyrir að aðgangur að reikningunum verði heimilaður. Samkvæmt framangreindu ber Fjármálaeftirlitinu að veita kæranda aðgang að skjölum nr. 2 og 3.

5.
Upphafsefnahagsreikningur Nýja Landsbanka hf. er settur upp með nokkuð öðrum hætti en stofnefnahagsreikningar hinna bankanna tveggja. Í reikningnum er í fyrsta töludálki gerð grein fyrir eignum, skuldum og eigin fé móðurfélags með erlendum útibúum, þ.e. Landsbanka Íslands hf. í heild sinni, í næsta dálki er gerð grein fyrir sömu upplýsingum um móðurfélagið með útibúum á Íslandi, væntanlega samkvæmt þeim forsendum um skiptingu efnahagsreiknings Landsbanka Íslands hf. og Nýja Landsbanka Íslands hf. sem fram koma á skjölum nr. 5 og 6 og síðar verður vikið að. Í þriðja töludálki er gerð grein fyrir leiðréttingum á ákveðnum liðum og í þeim fjórða eru ákveðnir liðir færðir til markaðsverðs. Fimmti töluliðurinn hefur síðan að geyma stofnefnahagsreikning hins nýja banka og í sjötta tölulið og þeim síðasta er gerð grein fyrir þeim breytingum sem skipting efnahagsreikningsins hefur í för með sér fyrir Landsbanka Íslands hf.

Sem fyrr er getið er upphafsefnahagsreikningur Nýja Landsbanka Íslands hf. dags. 9. október 2008. Verður að gera ráð fyrir að upplýsinga um efnahag Landsbanka Íslands hf. hafi verið aflað, af því gefna tilefni sem hér var um að ræða, hjá bankanum sjálfum en hafi ekki legið fyrir í gögnum sem voru opinber. Fjármálaeftirlitið hafði eftirlit með gömlu bönkunum þremur samkvæmt ákvæðum laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og á þessum tíma voru þeir til sérstakrar meðferðar hjá Fjármálaeftirlitinu samkvæmt ákvæðum 100 gr. a laga nr. 161/2002. Að áliti úrskurðarnefndarinnar hafa því tölur um eignir og skuldir Landsbanka Íslands hf. að geyma upplýsingar um viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og nær því hið sérsaka þagnarskylduákvæði þeirrar lagagreinar til þessara upplýsinga. Á þetta sérstaklega við um 1. og 2. töludálk upphafsefnahagsreiknings Nýja Landsbanka Íslands hf. Þær tölur sem eru í fimmta töludálki sem hafa að geyma stofnefnahagsreikning hins nýja banka eru reiknaðar eru út af Fjármálaeftirlitinu eða á þess vegum samkvæmt ákveðnum forsendum. Verður því ekki litið svo á að hið sérstaka þagnarskylduákvæði nái til þeirra og því ber að veita kæranda aðgang að þeim töludálki enda á undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaga ekki við þar sem ekki er hægt að líta svo á að þessar tölur hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis í skilningi þeirrar lagagreinar. Þær tölur sem 3., 4. og 6. töluliðir upphafsefnahagsreikningsins hafa að geyma eru í sjálfu sér útreiknaðar tölur en með þeim og tölum í stofnefnahagsreikningnum væri hægt að reikna út þær tölur sem fallist er á hér að framan að sérákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998  nái til. Verður því að líta svo á að þessir töludálkar falli einnig undir framangreint sérákvæði um þagnarskyldu.

Samkvæmt framangreindu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar því sú að heimila beri kæranda aðgang að skjali nr. 1, upphafsefnahagsreikningi Nýja Landsbanka Íslands hf. 9. október 2008, en afmá áður töludálka númer 1, 2, 3, 4, og 6 í skjalinu.

6.
Verður nú vikið að skjali nr. 4 sem er samantekt vegna fyrirhugaðra kaupa á eignum og skuldum inn í nýtt félag; samantekt vegna stofnefnahagsreiknings Nýja Glitnis hf., samtals 14 bls. Samantektin er dags. 13. október 2008. Þá fylgdu samantektinni 14 fylgiskjöl. Í samantektinni er að finna stofnefnahagsreikning  Nýja Glitnis banka hf.  þeim sama og heimilaður er aðgangur að hér að framan, sbr. skjal nr. 2. Í skjalinu er að öðru leyti rakið hverjar eru eignir og skuldir Glitnis banka hf. og gerðar tillögur um hvaða eignir flytjist yfir til Nýja Glitnis banka hf. Um þessar upplýsingar gildir að áliti kærunefndarinnar hið sérstaka þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Um fylgiskjölin 14 gegnir sama máli, þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. nær einnig til þeirra en þar eru að ákveðnu marki sundurliðun á eignum og skuldum Glitnis banka hf. Í henni koma og til viðbótar iðulega fram nöfn viðskiptamanna bankans og gildir því ennfremur um þær upplýsingar þagnarskylduákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki að svo miklu leyti sem þau ákvæði eiga við, en framangreind þagnarskylduákvæði yfirfærast á Fjármálaeftirlitið samkvæmt 2. mgr. 58. gr.
 
Í framangreindum skjölum er á stöku stað fjallað um efni sem hin sérstöku þagnarskylduákvæði sem að framan eru rakin ná ekki til og kæmi til athugunar að veita aðgang að þeim hlutum skjalanna samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga þar sem segir að eigi ákvæði 4.-6. gr. aðeins við um hluta skjals skuli veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins. Sama regla á við um önnur gögn. Samkvæmt framangreindu koma upplýsingar sem falla undir sérstök þagnarskylduákvæði fram í svo stórum hluta skjalanna að úrskurðarnefndin telur ekki efni til þess að leggja fyrir Fjármálaeftirlitið að veita aðgang að öðru efni þeirra samkvæmt ákvæði 7. gr. upplýsingalaga. Er því staðfest sú ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 1. desember 2011 að synja kæranda um aðgang að skjali nr. 4.

7.
Skjal nr. 5, ber yfirskriftina „Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings“ og undirskriftina „Tillaga að forsendum fyrir skiptingu efnahagsreiknings Landsbanka Íslands hf., Kaupþings hf. og Glitnis hf. í samræmi við lög nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.“ Þá kemur fram í skjalinu að það sé til stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá forstjóra þess. Skjalið er dags. 14. október 2008 og er nær samhljóða skjali nr. 6, en það skjal er örlítið ítarlegra.

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins er því haldið fram í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. desember 2011, að öll skjölin sem nefndin fékk í hendur séu vinnuskjöl sem ekki hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu mála. Að því er skjal nr. 5 varðar er á það bent í bréfinu með svofelldum orðum „að í ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun eigna og skulda gömlu bankanna til nýju bankanna er skýrt kveðið á um að nánari meðferð einstakra liða í skiptingu efnahagsreiknings sé að finna í sérstöku skjali sem Fjármálaeftirlitið hefur staðfest („Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings“). Umrætt skjal var birt á heimasíðu  stofnunarinnar þann 19. október 2008 (Sjá fylgiskjal 6).“

Í 4. gr. upplýsingalaga er lýst gögnum sem eru undaþegin rétti almennings til aðgangs. Samkvæmt 3. tl. greinarinnar nær undantekningin til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau  hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“

Á skjal nr. 5 verður að líta, samkvæmt því sem í því kemur fram og að framan er lýst, sem tillögu framkvæmdastjóra til stjórnar Fjármálaeftirlitsins um forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings frá 14. desember 2008 sem stjórnin hefur síðan tekið endanlega ákvörðun um og birt 19. desember s.á. Með þetta í huga verður litið svo á að skjal nr. 5 sé vinnuskjal sem ritað hafi verið til eigin afnota stjórnvalds og ekki farið á milli stjórnvalda. Skjalið hafi ekki að geyma endanlega ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins um forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings bankanna þriggja heldur hafi hin endanlega ákvörðun verið tekin og birt með skjali  nr. 6 sem kærandi hefur fengið aðgang að. Ekki verður heldur litið svo á að skjalið hafi að geyma upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá í skilningi 3. tl. 4. gr. Á þessum forsendum ber að staðfesta synjun Fjármálaeftirlitsins um að veita kæranda aðgang að skjali nr. 5.

8.
Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 7. júlí 2010 í máli nr. A-339/2010 var kæranda veittur aðgangur að skjali nr. 6 í þessu máli en Fjármálaeftirlitið hafði lýst því yfir að það gerði ekki athugasemdir við að kærandi fengi skjalið afhent. Á þeirri forsendu að stjórnvöldum er heimilt á grundvelli 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið er á um í II. kafla laganna, nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu standi því í vegi komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að heimila bæri kæranda aðgang. Þar sem kærandi hefur nú þegar fengið viðurkennt að hann eigi rétt til aðgangs að skjalinu samkvæmt framangreindum úrskurði verður ekki á nýjan leik úrskurðað um rétt hans til aðgangs að því. Ber því að staðfesta synjun Fjármálaeftirlitsins um aðgang að skjalinu.

Samkvæmt öllu framansögðu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú sem greinir í úrskurðarorði.

 
 
Úrskurðarorð

Fjármálaeftirlitinu ber að veita kæranda aðgang að skjali nr. 1, upphafsefnahagsreikningi Nýja Landsbanka Íslands hf. 9. október 2008, en afmá skal áður 1., 2., 3. 4. og 6. töludálk í skjalinu. Þá ber Fjármálaeftirlitinu að veita kæranda aðgang að skjali nr. 2 stofnefnahagsreikningi Nýja Glitnis 15. október 2008 og skjali nr. 3 stofnefnahagsreikningi Nýja Kaupþings banka hf. 21. október 2008. Að öðru leyti er synjun Fjármálaeftirlitsins á aðgangi að gögnum staðfest.

Trausti Fannar Valsson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                 Friðgeir Björnsson