8. maí 2012

A-418/2012. Úrskurður frá 20. apríl 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 20. apríl 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-418/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 24. janúar 2012, kærði [A] hdl., f.h. [B] ehf., til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun Landspítala háskólasjúkrahúss, dags. 19. janúar 2012, að synja beiðni hans, dags. 12. janúar það sama ár, um aðgang að eftirtöldum gögnum:

Í fyrsta lagi, að öllum gögnum sem varða ákvörðun um að hefja innkaup á krepbindum frá fyrirtækinu [C] ehf., sérstaklega gögnum um hvernig staðið var að samanburði á verði á krepbindum með Oracle númerin 1001284, 1001288 og 1001289, sbr. fyrirmæli 22. gr. laga um opinber innkaup, til hversu margra söluaðila spítalinn hafi leitað áður en ákvörðun var tekin og hverjir það hafi verið.

Í öðru lagi, að öllum gögnum sem varði þá ákvörðun Landspítala að hætta kaupum á gifsbómull með Oracle númerin 1000950, 1000951 og 1000292 af [B] á tímabilinu 6. – 21. júlí 2010 og beina innkaupum til annars aðila. Sérstaklega er óskað eftir gögnum sem sýna hvernig hafi verið staðið að samanburði á verði á gifsbómull í tengslum við þessa ákvörðun, sbr. fyrirmæli 22. gr. laga um opinber innkaup, til hversu margra söluaðila spítalinn hafi leitað áður en ákvörðun var tekin og hverjir það hafi verið.

Í þriðja lagi, að öllum gögnum sem varða þá eða þær ákvarðanir Landspítala að hætta kaupum á grisjuhólkum með Oracle númerin 1052762, 1052763, 1052765, 1009180 og 1052761 af [B] á tímabilinu 10. maí 2010 til 6. júlí 2010 og beina innkaupum til annars aðila.

Kemur fram í kærunni að [B] hafi, í bréfi dags. 12. janúar 2012, jafnframt óskað eftir því að Landspítali afhenti öll sams konar gögn og að framan er getið í sambærilegum málum frá árinu 2010, þ.e. gögn sem varði einstakar ákvarðanir um innkaup á heilbrigðisvörum á árinu 2010 og fóru fram á grundvelli 22. gr. laga um opinber innkaup. Í kærunni kemur fram að [B] hafi ákveðið að kæra ekki synjun Landspítala á þessari kröfu um aðgang að gögnum.

Í kærunni er vísað til 1. gr., 3. gr. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 22. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 varðandi aðgang að gögnum. Segir í kærunni að 22. gr. laga um opinber innkaup sé eina heimildin til innkaupa samkvæmt lögum um opinber innkaup þegar kaupfjárhæð sé undir svonefndum viðmiðunarfjárhæðum IV. kafla laga um opinber innkaup og eigi slík innkaup, sem falli undir ákvæði laganna, að fara fram með þeim hætti sem þar sé lýst. Segir svo orðrétt í kærunni:

„Með vísan til þessa og þeirrar lýsingar á þeim þremur ákvörðunum sem kæra þessi lýtur að verður ekki um villst hvaða tilteknu mál sé átt við í skilningi 3. og 9. gr. upplýsingalaga enda eru ekki gerðar athugasemdir um ónákvæma tilgreiningu mála í bréfi Landspítalans frá 19. janúar 2012.

Jafnframt er ljóst hver eru einkum þau gögn sem [B] leitar eftir varðandi hvert þessara mála enda kemur fram í áðurnefndri 22. gr. hvernig verklagi skuli háttað við innkaup sem fara fram á grundvelli greinarinnar. Í fyrsta lagi er um að ræða aðgang að gögnum sem sýna hvers vegna ákveðið er að hætta að skipta við [B] vegna hvers þessara þriggja mála. Í öðru lagi er um að ræða lista yfir þá aðila sem Landspítalinn ákveður að hafa samband við vegna hverra þessara kaupa í kjölfar þess að viðskiptum við [B] er hætt. Í þriðja lagi útsendar fyrirspurnir Landspítala vegna hverra þessara kaupa til hlutaðeigandi fyrirtækja, þ. á m. fyrirspurnir um tilboðsverð (og gæði eftir atvikum). Í fjórða lagi er um að ræða svör hlutaðeigandi fyrirtækja við fyrirspurnum Landspítala, þ. á m. tilboð send spítalanum. Í fimmta lagi er um að ræða lista eða annað skjal/skjöl Landspítala þar sem gerður er samanburður á tilboðum og helstu upplýsingar um þau greindar, þ. á m. til hversu langs tíma kaup eru gerð. Í sjötta lagi tilkynning um ákvörðun spítalans um innkaup á vöru af tilteknu fyrirtæki. Í sjöunda lagi er óskað eftir gögnum sem sýna þau sjónarmið sem spítalinn hefur haft að leiðarljósi við hverja þessara ákvarðana. Öll þessi gögn, þótt uppsetning þeirra geti verið með öðrum hætti en hér hefur verið rakið, hljóta að vera til enda er stjórnvöldum skylt að skrá mál, sem koma til meðferðar hjá þeim, á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg, sbr. 22. gr. upplýsingalaga.

Synjun Landspítala um aðgang að gögnum þeirra mála, sem kæran beinist að, er á því byggð að 3. og 9. gr. upplýsingalaga eigi ekki við um gögnin. Að því er varðar 3. gr. laganna er því haldið fram að gögnin falli undir 5. gr. upplýsingalaga en þar segir m.a. að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum sem varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Er sérstaklega tekið fram í bréfi spítalans til [B] að það sé mat hans að „gögn og upplýsingar sem opinber aðili hefur tekið saman um verð og afslætti frá hinum ýmsu fyrirtækjum, sbr. 22. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 [falli] tvímælalaust undir framangreint ákvæði 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.“ Varðandi ósk [B] á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga vísar spítalinn til 3. mgr. sömu greinar þar sem er að finna svipað undanþáguákvæði og í 5. gr. laganna.

[B] telur hvorugt nefndra undanþáguákvæða eiga við í máli þessu og vísar í því sambandi til fjölmargra úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál þar sem segir efnislega að það sjónarmið að almenn vitneskja um tilboð fyrirtækja í þjónustu við hið opinbera geti skaðað samkeppnisstöðu fyrirtækjanna og jafnvel samkeppnisstöðu hins opinbera verði að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Á þetta sjónarmið úrskurðarnefndar enn frekar við sé kærandi málsaðili samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.

Jafnframt telur [B] að synjun Landspítala um aðgang að gögnum byggi á ófullnægjandi lýsingu á beiðni fyrirtækisins í bréfi spítalans frá 19. janúar 2012. Í 6. mgr. bréfsins virðist spítalinn líta svo á að um sé að ræða gögn sem spítalinn „hefur tekið saman um verð og afslætti frá hinum ýmsu fyrirtækjum ...“. Hér er einungis farið rétt með að hluta því í bréfi fyrirtækisins frá 12. janúar 2012 er óskað eftir öllum gögnum sem varða tilteknar ákvarðanir og tekið fram að sérstaklega sé óskað eftir gögnum sem sýna hvernig staðið var að samanburði á verðum, til hversu margra söluaðila spítalinn hafi leitað áður en ákvörðun var tekin og hverjir það voru. Vitaskuld er verið að óska eftir upplýsingum um boðin verð og afslætti en beiðnin er hins vegar augljóslega mun víðtækari eins og áður segir. Virðist spítalinn hafa kosið að líta framhjá þessum þáttum beiðninnar í svari sínu.

Synjun Landspítala um aðgang að gögnum er enn fremur byggð á því að umbeðin gögn séu „vinnuskjal“ sem einnig sé undanþegið upplýsingarétti samkvæmt 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Ekki er fyllilega skýrt hvað spítalinn á við með notkun orðsins „vinnuskjal“ í eintölu því hvert þessara þriggja mála hlýtur að samanstanda af nokkrum skjölum, sbr. m.a. umfjöllun í 4. mgr. bréfs þessa. Þannig ætti að vera útilokað að fyrirspurnir spítalans til seljenda vara sé sama skjalið og skjal þar sem samanburður tilboða er gerður. Þá hafnar [B] þeirri túlkun Landspítalans að um sé að ræða „vinnuskjal“ sem stjórnvald hafi ritað til eigin afnota og sé undanþegið upplýsingarétti. Þá ber að hafa í huga að undanþáguna ber augljóslega að skýra mjög þröngt enda er sérstaklega tekið fram í ákvæðinu að veita skuli aðgang að vinnuskjölum hafi þau að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað með öðrum hætti. Verður t.d. ekki annað séð en gögn um að hætta innkaupum af ákveðnu fyrirtæki feli í sér ákvörðun og falli þannig ekki undir undanþáguna. Sama sjónarmið hlýtur að gilda um gögn sem varða ákvörðun um að hefja innkaup á ákveðinni vöru af tilteknum aðila og önnur atriði sem vísað er til í 4. mgr. bréfs þessa. Þá ber og að hafa í huga að undanþágan á heldur ekki við um upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Loks ber að nefna að undanþágan varðar einungis aðgang almennings að gögnum en ekki aðgang málsaðila. Af öllum þessum ástæðum telur [B] að 1. málsl. 3. tl. 4. gr. eigi ekki við um úrlausn þessa, hvorki að hluta né öllu leyti.“

Málsmeðferð

Kæran var send Landspítala háskólasjúkrahúsi með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. janúar 2012, þar sem vísað er til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni til 8. febrúar. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrðu innan sama frests látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að. Frestur til að skila athugasemdum til úrskurðarnefndar var síðar framlengdur til 20. febrúar.

Kærði sendi úrskurðarnefnd umsögn um kæru málsins, dags. 21. febrúar 2012 en með umsögninni fylgdu „öll gögn sem til eru um viðskipti Landspítala vegna gifsbómullar, grisjuhólka og krepbinda“ eins og í umsögninni segir. Í bréfi Landspítala er aðdragandi málsins reifaður. Segir svo að Landspítali krefjist þess að hluta krafna kæranda verði vísað frá þar sem þær hafi ekki komið fram áður og kærði því ekki haft tækifæri til að taka afstöðu til allra krafna er varði krepbindi, en ella að kröfum kæranda verði hafnað.

Segir svo orðrétt í bréfinu:

„Eins og sjá má á eftirfarandi upptalningu á kröfum kæranda sem fram koma í bréfum hans, annars vegar til Landspítala, dags. 12. janúar 2012, og hins vegar í kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 24. janúar 2012, eru kröfurnar ekki samhljóða.

Kærandi kærir til úrskurðarnefndar um upplýsingamál höfnun á aðgangi að gögnum sem ekki var óskað eftir. Eðli málsins samkvæmt er ekki hægt að kæra ákvarðanir sem aldrei hafa verið teknar.

1. Ósk kæranda um gögn 12. janúar 2012

1.1. Öllum gögnum sem varða ákvörðun um að hefja innkaup á krepbindum frá fyrirtækinu [C] ehf.

1.2. Gögnum sem sýna hvernig staðið var að samanburði á verðum á krepbindum.

1.3. Til hversu margra söluaðila Landspítali leitaði áður en ákvörðun var tekin?

1.4. Til hvaða söluaðila leitaði Landspítali áður en ákvörðun var tekin?

2. Kröfur í kæru dags. 24. janúar 2012.

2.1. Gögn sem sýna hvers vegna ákveðið var að hætta viðskiptum við [B] á krepbindum.

2.2. Lista yfir aðila sem Landspítali ákveður að hafa samband við vegna innkaupa.

2.3. Útsendar fyrirspurnir til fyrirtækja vegna krepbinda þ. á m. fyrirspurnir um verð.

2.4. Svör fyrirtækja við fyrirspurnum Landspítala þ. á m. tilboð send spítalanum.

2.5. Lista eða önnur skjöl Landspítala þar sem gerður er samanburður á tilboðum.

2.6. Helstu upplýsingar um tilboð fyrirtækja.

2.7. Tilkynning um ákvörðun Landspítala um innkaup á krepbindum.

2.8. Gögn sem sýna þau sjónarmið sem Landspítali hefur haft að leiðarljósi við ákvörðun um krepbindi.

Sé ósk kæranda um aðgang að gögnum borin saman við þær kröfur sem fram koma í kæru kemur í ljós að tilteknar kröfur um gögn er ekki að finna í bréfi kæranda dags. 12. janúar sl. Kærði krefst þar af leiðandi þess að liðum 2.1., 2.3., 2.4., 2.6., 2.7 og 2.8 verði vísað frá á þeim forsendum að spítalinn fékk ekki tækifæri til að taka afstöðu um hvort veita ætti aðgang að gögnunum eður ei.

Kærði byggir varakröfu sína og þann hluta af aðalkröfu sem varðar höfnun á afhendingu gagna á viðskiptahagsmunum sínum, annarra heilbrigðisstofnana sem aðilar eru að rammasamningskerfi Ríkiskaupa og viðskiptamanna sinna. Kærði telur sér því óheimilt að láta kæranda í té umbeðnar upplýsingar, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. [...] Í þeim tilvikum sem gögn um umbeðnar upplýsingar í þessum málum eru til, verður ekki hjá því komist að telja þau innihalda viðkvæmar rekstrar- og samkeppnisupplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni í skilningi 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Þá er rétt að benda á að nú þegar hefur farið fram útboð á gifsi sem inniheldur grisjuhólka og gifsbómull. Framkvæmd þess máls hefur hins vegar tafist töluvert vegna kærumála. Kærunefnd útboðsmála hafnaði stöðvunarkröfu kæranda í útboðsmálinu. Innkaup Landspítala á viðkomandi vörum munu því miðast við útboðið innan skamms tíma.

Aðgengi tiltekinna viðskiptamanna að hvers kyns upplýsingum um viðskipti sem þau sem hér um ræðir eru í hróplegri andstöðu við eðli frjálsra verslunarviðskipta. Slíkt aðgengi að viðskiptaleyndarmálum sem kann að felast í slíkum tilboðum og samningaviðræðum gæti, ef eðli upplýsinganna er slíkt, leitt til þess að viðkomandi birgi, vitandi um verð og aðstöðu samkeppnisaðila, kæmi til með að bjóða hærra verð en hann hefði ella gert þegar kemur að útboði. Þar með væru brostnar forsendur fyrir útboðum sem aðferð við að afla hagstæðustu verðtilboða.

Slíkur upplýsingaréttur kæmi til með að hindra nauðsynlegt viðskiptatraust auk þess sem erfitt yrði fyrir sjúkrahús landsins að fá eins hagstæð verð og möguleg væru. Birgjar væru alltaf á varðbergi vegna aðgengis samkeppnisaðila að upplýsingum sem almennt ríkir trúnaður um í viðskiptasamböndum við aðra aðila. Slíkt ástand hindrar eðlileg viðskipti og leiðir óhjákvæmilega til verri viðskiptakjara opinberra aðila.

Vægi upplýsinga um verð eftir opnun útboða verður lítið sem ekkert fyrir þann sem býður best enda upplýsingar um verð hans og möguleika þá þegar opinberar upplýsingar.

Að lokum verður að telja að ef birgjar telja hagsmunum sínum stefnt í hættu með tímabundnum hagstæðum boðum gæti það leitt til hárra verðtilboða sökum takmarkaðra tilboða og jafnvel vöruskorts sem myndi hafa alvarlegar afleiðingar fyrir þá síst skyldi, sjúklingana.

Þá telur kærði 22. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 ekki eiga við í þessu máli þar sem ekki hafa verið gerðir skriflegir samningar um þau viðskipti sem hér um ræðir, þ.e. á krepbindum, gifsbómull og grisjuhólkum. Lög um opinber innkaup takmarkast við skriflega samninga um fjárhagslegt endurgjald, sbr. 4. gr. laganna. Í bréfi kæranda til Landspítala dags. 12. janúar 2012 segir, þar sem fjallað er um hvaða upplýsingum hann sækist eftir:

„Þau vöruinnkaup sem um ræðir eru innkaup spítalans á heilbrigðisvörum sem fara fram á grundvelli 22. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 og eru ekki útboðsskyld eða háð ákvæðum V. kafla.“

Þar sem kærandi byggir kröfu sína, dags. 12. janúar 2012, um aðgang að gögnum á 3. og 9. gr. upplýsingalaga sem hann takmarkar við 22. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007 á hann ekki rétt á hinum umbeðnu gögnum og upplýsingum. Landspítala verður ekki gert að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. upplýsingalaga, sbr. 3. gr. sömu laga.

Síðast en ekki síst telur kærði þarft að benda á að 9. gr. upplýsingalaganna takmarkast við aðila máls. Hér hefur ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun og því ekkert stjórnsýslumál í gangi. Kærandi getur því ekki talist vera aðili máls í skilningi tilvitnaðs ákvæðis upplýsingalaga.“

Með bréfi Landspítalans fylgdu gögn málsins, eins og nánar er rakið í niðurstöðum.

Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. febrúar 2012 var kæranda kynnt umsögn Landspítala vegna kærunnar. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnarinnar til 3. mars, en veittur var frekari frestur til 13. mars.

Með bréfi, dags. 13. mars 2012, hafnar kærandi kröfu Landspítala um frávísun og vísar til kæru málsins. Segir að annars vegar sé það rangt að kröfur kæranda um gögn varðandi innkaup á krepbindum séu ekki samhljóða í bréfi hans frá 12. janúar 2012 og kærunni frá 24. sama mánaðar, en í bréfinu frá 12. janúar hafi verið óskað eftir aðgangi að öllum gögnum varðandi þá ákvörðun að hefja innkaup á krepbindum frá fyrirtækinu [C] Segir svo að sérstaklega sé vísað til nokkurra gagna, sem eigi að vera til hjá kærða, hafi hann staðið að innkaupum í samræmi við fyrirmæli 22. gr. laga um opinber innkaup nr. 84/2007, en þó sé þar ekki um tæmandi talningu að ræða. Segir svo orðrétt:

„Í kæru kemur fram að það er synjun kærða um að veita aðgang að umbeðnum gögnum sem er kærð. Til skýringarauka er sett fram í sjö liðum hver þessi gögn geti verið með öðrum hætti en fram kemur í kæru þótt gögnin eigi að vera til hafi verið staðið að umræddum innkaupum í samræmi við fyrirmæli 22. gr. Kjarni beiðni kæranda um aðgang að gögnum, sem varði ákvörðun kærða að hefja kaup á krepbindum frá öðru fyrirtæki, er að óskað er eftir öllum gögnum sem varða ákvörðunina með vísan í heimildarákvæði 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Er upphaflega beiðnin og kæran fyllilega samhljóða að þessu leyti.

Hins vegar má nefna að í bréfinu frá 21. febrúar 2012 kemur skýrlega fram að kærði vill hafna öllum beiðnum kæranda um upplýsingar, sbr. orðalag varakröfu hans. Kærði hefur þannig lýst afstöðu sinnar [til] beiðninnar í heild sinni þvert á það sem segir í hinum tilvitnaða texta.“

Um varakröfu og hluta aðalkröfu Landspítala hafnar kærandi því að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga eigi við um þau gögn sem óskað sé aðgangs að, a.m.k. geti hún aðeins átt við lítinn hluta þeirra gagna sem óskað sé eftir. Þannig geti t.d. aðgangur að gögnum sem sýni til hvaða birgja hafi verið leitað við innkaup á krepbindum alls ekki verið varinn af undanþáguákvæði 5. gr. upplýsingalaga. Þá beri að hafa í huga að óskað sé aðgangs að gögnum vegna viðskipta sem þegar hafi farið fram.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að synjun Landspítala, dags. 19. janúar 2012, á beiðni [A] hdl., f.h. [B] ehf., um aðgang að gögnum er varða innkaup Landspítala á krepbindum, gifsbómull og grisjuhólkum, sbr. nánari afmörkun kærunnar undir liðnum kæruefni og málsatvik.

Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að gögnum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en til vara á 9. gr. laganna.

Kærði, Landspítalinn, krefst frávísunar málsins frá nefndinni að hluta, en ella þess að kröfu kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum verði synjað á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þá telur hann 9. gr. upplýsingalaga ekki eiga við um beiðni kæranda um gögn.

Kærði hefur krafist frávísunar á kröfum kæranda um gögn er varða krepbindi. Eins og kemur fram í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. gr. 161/2006, skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann einnig óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða. Í athugasemdum með 1. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að tilgreina verður gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess.

Úrskurðarnefndin lítur svo á að ákvarðanir kærða um innkaup á þeim vörum sem kæra málsins lýtur að teljist sérstök mál í skilningi upplýsingalaga. Þá hafi kærandi með nægilega skýrum hætti tilgreint þau mál sem þau gögn tilheyra sem hann óskar aðgangs að. Í beiðni kæranda um gögn dags. 12. janúar 2012 er sérstaklega óskað eftir aðgangi að öllum gögnum varðandi þrjár tilteknar viðskiptaákvarðanir Landspítalans. Í beiðninni er vísað til tiltekinna vörunúmera sem ákvarðanirnar varði. Samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, eins og áður greinir, getur aðili óskað eftir öllum gögnum um tiltekið mál. Því verður ekki fallist á að vísa beri kröfum kæranda frá enda beiðni kæranda nægilega afmörkuð við tilgreind mál hjá kæranda. Þá ber að líta til þess að í niðurlagi beiðni kæranda, dags. 12. janúar, er óskað eftir því að Landspítali veiti [B] nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar um hvernig beri að afmarka beiðni um gögn, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, telji Landspítalinn að ekki sé tilgreint nægilega vel um hvaða mál sé að ræða.

Mál það sem til umfjöllunar er hér varðar opinber, en óútboðsskyld, innkaup stofnunar ríkisins, en í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup segir að lögin taki m.a. til ríkis, sveitarfélaga og stofnana þeirra. Í 1. gr. laganna segir að tilgangur þeirra sé að tryggja jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup, stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri með virkri samkeppni og efla nýsköpun og þróun við innkaup hins opinbera á vörum, verkum og þjónustu. Í 1. mgr. 4. gr. laganna segir að lögin taki til skriflegra samninga um fjárhagslegt endurgjald sem einn eða fleiri kaupendur skv. 3. gr. gera við eitt eða fleiri fyrirtæki og hafa að markmiði framkvæmd verks, sölu vara eða veitingu þjónustu í skilningi laganna. Í 1. mgr. 2. gr. laganna eru orðin ritaður eða skriflegur skýrð með eftirfarandi hætti: „Hvers konar tjáning sem samanstendur af orðum eða tölum sem lesa má, kalla má fram og miðla, þar á meðal upplýsingar sem miðlað er og varðveittar eru með rafrænum aðferðum.“.

Í II. kafla laganna, þar sem fram koma almennar reglur, segir í 1. mgr. 17. gr. að kaupanda sé óheimilt að láta af hendi upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsingar. Til slíkra upplýsinga teljist einkum tækni- og viðskiptaleyndarmál auk þeirra atriða í tilboði sem leynt skulu fara. Í 3. mgr. 17. gr. segir hins vegar sérstaklega að ákvæði 1. mgr. hafi ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga.

Í öðrum þætti laganna þar sem fjallað er um innkaup undir viðmiðunarfjárhæðum Evrópska efnahagssvæðisins segir í 21. gr. að við innkaup undir þeim viðmiðunarfjárhæðum sem birtar eru í auglýsingu skv. 20. gr. skuli kaupandi ávallt gæta hagkvæmni og gera samanburð meðal sem flestra fyrirtækja. Slíkur samanburður skuli jafnan gerður bréflega eða með rafrænni aðferð. Við þessi innkaup skal virða jafnræðisreglu 14. gr. svo og ákvæði 40. gr. um tækniforskriftir.

Með vísan til þessarar afmörkunar laganna á gildissviði sínu, fellst nefndin á að ákvæði laga um opinber innkaup nr. 84/2007, þ.e. ákvæði er varða innkaup sem ekki er skylt að bjóða út, eigi við í máli þessu, þrátt fyrir að ekki liggi fyrir undirritaður skriflegur samningur um kaup á þeim vörum sem málið varðar. Jafnframt er ljóst að ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996 gilda um aðgang kæranda að gögnum er varða málefni þau sem lög um opinber innkaup taka til.

Í ljósi röksemda kæranda sem lúta að réttarstöðu hans á grundvelli upplýsingalaga telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka fyrst til skoðunar hvort kærði geti talist aðili þeirra mála sem umbeðin skjöl varða í skilningi 9. gr. laganna, á þeim grundvelli að upplýsingar þær sem óskað er aðgangs að varði hann sjálfan. Niðurstaða um það skiptir máli við beitingu upplýsingalaga enda fer um aðgang aðila máls að gögnum um hann sjálfan eftir 9. gr. upplýsingalaga sem veitir rýmri aðgang en ákvæði 3. gr. sömu laga um aðgang almennings, sbr. m.a. úrskurði nefndarinnar í málum nr. A-388/2011, 409/2012 og 410/2012.

Í III. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Í 1. mgr. 9. gr. segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Þetta ákvæði hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur t.d. litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda.

Samkvæmt gögnum málsins lýtur ágreiningur aðila um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum að eftirtöldum gögnum:

1. Í fyrsta lagi er um að ræða gögn um samskipti innanhúss hjá Landspítala-Háskólasjúkrahúsi, en samskiptin eru skilgreind með þeim hætti af kæranda í fylgibréfi með umsögn, dags. 21. febrúar 2012; þ.e. tölvupóstsamskipti starfsmanna Landspítala, dags. 17. október 2011 og 20. október 2011. Í þessum hluta gagnanna er einnig tölvupóstur frá starfsmanni [D] til tveggja starfsmanna Landspítala, dags. 14. október 2011, sem jafnframt fylgir með gögnum er varða tölvupóstsamskipti Landspítala og [D]. Verður tekin afstaða til afhendingar þessa tölvupósts í umfjöllun um rétt til þeirra gagna. Í þessum samskiptum, sem hefjast með tölvupósti, dags. 17. október 2011, milli starfsmanna Landsspítala og hafa efnislínuna „Krep bindi“ eru borin saman verð á krepbindum frá [D] og kæranda, um þau fjallað og í kjölfarið tekin ákvörðum um það frá hvaða aðila varan verði keypt.

2. Í öðru lagi er um að ræða tölvupóstsamskipti Landspítala og [D], dags. 14. október 2011, 17. október 2011, 18. október 2011 og 20. október 2011, ásamt fylgigögnum. Í upphafi samskiptanna er fjallað um verð á krepbindum en í tölvupósti starfsmanns Landspítala til starfsmanns [D], dags. 20. október 2011, kemur fram að Landspítali samþykki verð sem send voru með tölvupósti sama dag. Í tölvupóstsamskiptunum er jafnframt vísað til þess verðs sem spítalinn hafi greitt áður. Þá fylgja með upplýsingar um vöruna sem og útreikningur á sparnaði á ársgrundvelli miðað við núverandi verð á krepbindum.

3. Í þriðja lagi er um að ræða tölvupóstsamskipti Landspítala og [E], dags. 5. maí 2010, 6. maí 2010, 6. júlí 2010, 7. júlí 2010, 8. júlí 2010, 6. ágúst 2010, 9. ágúst 2010, 13. október 2010, 14. október 2010, 15. október 2010, 19. október 2010 og 26. október 2010, ásamt fylgigögnum. Í samskiptunum er fjallað um kaup og afhendingu á gifsvörum og bindum, eiginleika tiltekinna vörutegunda og verð. Í tölvupósti dags. 8. júlí 2010 frá starfsmanni Landspítala til starfsmanns [E] og starfsmanns Landspítala er staðfest að Landspítali muni hefja kaup á umræddum vörum frá [E]. Í gögnunum kemur fram að stefnt sé á að bjóða út kaup á gifsi, sbr. tölvupóst frá starfsmanni Landspítala, dags. 14. október 2010. Með gögnunum fylgdi listi yfir vöruflokka gips, ásamt upplýsingum um eiginleika vörunnar, einingaverð og heildsöluverð, án vsk. í dönskum krónum og evrum.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni ofangreindra gagna. Í þeim gögnum sem tilgreind eru undir lið nr. 1 er sérstaklega fjallað um verð kæranda og er gerður samanburður á því og verði frá þeim aðila sem síðan er tekin ákvörðun um að kaupa krepbindi af. Kærandi nýtur því að mati úrskurðarnefndar réttar til aðgangs að þeim gögnum samkvæmt ákvæði 9. gr. upplýsingalaga, sbr. það sem að framan segir, með þeim takmörkunum sem greinir í 2. og 3. mgr. ákvæðisins.

Í 2. mgr. 9. gr. laganna segir að 1. mgr. gildi hvorki um þau gögn sem talin eru í 4. gr. laganna né þau gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara skv. 6. gr. Þá segir í 3. mgr. 9. gr. að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Af framangreindu er ljóst að 5. gr. upplýsingalaga getur ekki hindrað aðgang kærða að þeim gögnum sem hann á aðgang að skv. 9. gr. laganna. Þá hefur Landspítali ekki sérstaklega byggt á því fyrir úrskurðarnefndinni að umbeðin gögn teljist vinnuskjöl. Kemur því ákvæði 4. gr. laganna ekki til álita varðandi gögnin.

Í upphafi 6. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda geymi þau upplýsingar um eitthvert þeirra atriða sem upp eru talin í 1.-5. tölul. greinarinnar. Af ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist enda hafi þau að geyma upplýsingar um: „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra.“ Er þetta eini töluliður 6. gr. sem komið getur til álita varðandi þau gögn sem hér um ræðir.

Í athugasemdum sem fylgdu tilvitnaðri grein í frumvarpi til upplýsingalaga segir að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Hver töluliður sæti sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir. Um skýringu á 3. tölul. sérstaklega segir að markmið frumvarpsins sé meðal annars að gefa almenningi og fjölmiðlum færi á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Óheftur réttur til upplýsinga geti á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberrra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki er skylt að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum sé lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona hátti til.

Úrskurðarnefndin áréttar að ekki sé nægjanlegt að samkeppnishagsmunir viðkomandi fyrirtækis eða stofnunar hins opinbera kunni að skaðast við það að aðgangur sé veittur að þeim upplýsingum sem um ræðir. Mikilvægt er að einnig fari fram mat á slíkum hagsmunum andspænis þeim almennu hagsmunum og tilgangi upplýsingalaga að gefa m.a. almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um ráðstöfun opinberra fjármuna. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011.

Ekki er loku fyrir það skotið að það geti í einhverjum tilvikum skaðað stöðu hins opinbera í samkeppnisumhverfi, sé almenningi veittur ótakmarkaður aðgangur að gögnum sem varða viðskipti ríkis eða stofnana þess. Það sjónarmið, að upplýsingar um umsamið endurgjald skuli fara leynt, verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Ennfremur ber að benda á að skv. 1. gr. laga nr. 84/2007, um opinber innkaup, er það m.a. tilgangur laganna að stuðla að virkri samkeppni. Jafnframt er það markmið laganna að kaupandi skuli ávallt gæta hagkvæmni og gera samanburð meðal sem flestra fyrirtækja og virða jafnræðisreglu 14. gr. laganna. Um þessi sjónarmið vísast jafnframt m.a. til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-74/1999, A-133/2001 og A-232/2006.

Það er niðurstaða nefndarinnar að Landspítali hafi ekki sýnt fram á að það eitt og sér, geti skaðað samkeppnisstöðu Landspítala eða hagsmuni viðskiptamanna spítalans, í samkeppni við kæranda, þótt kæranda yrði veittur aðgangur að þeim gögnum sem tilgreind eru í lið nr. 1. hér að framan. Með vísan til þess og annars þess sem að framan er rakið ber Landspítala að veita kæranda aðgang að þessum gögnum.

Hvað varðar gögn þar sem finna má samskipti starfsmanna Landspítala við starfsmenn [D] annars vegar og [E] hins vegar, sem talin eru upp í liðum 2. og 3. í undirkafla 4 í niðurstöðukafla úrskurðarins hér að framan, er ekki með beinum hætti fjallað um kæranda og verður ekki fullyrt af gögnum málsins að hann geti notið réttar til aðgangs að gögnunum sem aðili málanna, á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Um rétt hans til aðgangs að þeim fer eftir ákvæði 3. gr. upplýsingalaga.

Kemur því til skoðunar hvort synjun Landspítala á aðgangi kærandi að umbeðnum gögnum fái stoð í 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en þar segir að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.

Í upplýsingalögum er gert ráð fyrir að metið sé í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda viðkomandi fyrirtæki tjóni, verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta er virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra á metum; hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar í málum nr. A-388/2011 og A-407/2012 og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni umræddra gagna og er það rakið að framan. Gögnin hafa að geyma upplýsingar sem varða ákvarðanir Landspítala um innkaup á vörum og þar með upplýsingar um ráðstöfun á opinberu fé. Í tilvitnuðum gögnum er að mati nefndarinnar ekki að finna upplýsingar sem varða atvinnu, framleiðslu- eða viðskiptaleyndarmál, viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu sem talist geta varða mikilvæga viðskiptahagsmuni [D] eða [E]. Verður ekki talið að það sé til þess fallið að valda fyrirtækjunum tjóni yrðu þessar upplýsingar gerðar opinberar.

Kærði hefur ekki sérstaklega í umsögn sinni byggt á 3. tl. 6. gr. upplýsingalaga. Rétt er engu að síður, í ljósi almennra athugasemda kærða, að taka fram að ekki verður séð að neitt í þessum hluta af gögnum málsins sé þess eðlis að heimilt sé að takmarka aðgang að þeim upplýsingum sem þar koma fram vegna samkeppnishagsmuna Landspítala-Háskólasjúkrahúss.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar er því sú í í máli þessu að Landspítala beri að veita kæranda aðgang að framangreindum gögnum og því þeim gögnum í heild sem hann hefur óskað eftir aðgangi að, sbr. nánar í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð

Landspítala ber að veita kæranda, [B], afrit af öllum þeim gögnum sem tilgreind eru í töluliðum 1 til og með 3, í undirkafla 4 í niðurstöðum úrskurðar þessa.

Trausti Fannar Valsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson