A-421/2012. Úrskurður frá 18. júní 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 18. júní 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-421/2012.
Kæruefni og málsatvik
Þann 2. mars 2012, kærði [A] hrl., f.h. [B], til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun sýslumannsins á [...], dags. 3. febrúar, á því að afhenda honum afrit af skýrslu frá fyrirtækinu Líf og sál ehf., dags. 23. mars. 2011, til lögreglustjóra í tilefni ásakana um einelti kæranda í garð tiltekinna lögreglumanna.
Í kærunni er rakið að kærandi hafi starfað sem yfirlögregluþjónn við tiltekið lögregluembætti. Fram hafi komið kvartanir þriggja lögreglumanna á hendur kæranda um einelti. Að beiðni lögreglustjóra hafi verið fengnir tveir sálfræðingar hjá fyrirtækinu Líf og sál ehf. til að kanna þessar kvartanir. Þeir hafi skilað skýrslu, dags. 23. mars 2011, en kærandi hafi aðeins fengið í hendur niðurlag hennar með kaflaheitunum ,,Samantekt og niðurstöður” og ,,Tillögur til úrbóta”. Lögreglustjóri hafi í kjölfarið fundið bréflega að við kæranda.
Kærandi mun hafa andmælt þeirri afstöðu lögreglustjórans sem fram kom í bréfinu. Ekki löngu síðar hafi enn komið fram kvartanir tveggja þeirra lögreglumanna er áður höfðu kvartað undan einelti kæranda. Um þau tilvik hafi verið unnar tvær ítarlegar álitsgerðir. Í niðurstöðuköflum þeirra sé víða vikið að áður tilvitnaðri skýrslu frá Lífi og sál ehf., umfram það sem fram komi í tveimur síðustu köflunum sem kærandi hefur þegar fengið í hendur.
Beiðni kæranda um aðgang að skýrslu Lífs og sálar ehf. er byggð á 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en hann kveður skýrsluna fyrst og fremst geyma upplýsingar um hann sjálfan. Kærandi hafnar því að undanþáguákvæði 3. mgr. greinarinnar eigi við í málinu. Fráleitt sé að líta svo á að í skýrslunni séu upplýsingar um einkamálefni kvartenda sem þurfi að vernda, þar sem öll skýrslan hljóti að fjalla um þær kvartanir þeirra á hendur kæranda, sem þeir hafi kosið að setja fram og varði þar með hans persónu. Hins vegar séu almannahagsmunir svo og hagsmunir kæranda af því að fá skýrsluna augljóslega meiri.
Loks er vísað til þess í kæru að hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu sé það ófrávíkjanleg vinnuregla að veita þeim er kærðir eru fyrir einelti aðgang að öllum gögnum er málið varði.
Málsmeðferð
Kæran var send sýslumanninum á [...] með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. mars 2012, þar sem vísað er til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til 16. mars til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 8. mars. Í því segir m.a. svo:
„Í svo litlu lögregluliði sem hér um ræðir er mjög erfitt að veita aðgang að skýrslunni án þess að persónugreining viðmælenda komi skýrt fram og það þótt nöfn séu yfirstrikuð. Þá er einnig vísað til þess að í eineltismálum sem eru mjög erfið mál yrði erfitt að fá fólk til að tjá sig ef það veit fyrirfram að allt sem eftir því er haft verði aðgengilegt þeim sem það telur brjóta á sér með þeim hætti. Það var á þessum forsendum og með hagsmuni heildarinnar í huga sem undirritaður ákvað að veita ekki aðgang að gögnum málsins. Einnig var horft til þess að sundurlyndi og sundurþykkja hefur mjög lengi ríkt í lögregluliðinu á [...] eins og fram kemur í skýrslu Líf og Sál ehf. og undirritaður mat það svo að hagsmunir lögreglumannanna af því að yfirlögregluþjónn fengi ekki aðgang að skýrslunni væru ríkari en hagsmunir hans af því að komast í gögnin. Sérstaklega þótti þetta hagsmunamat falla starfsmanna megin miðað við þau viðbrögð sem ráðlögð voru í skýrslunni og farið var eftir sem m.a. fólu í sér, að áminna kæranda ekki, heldur gera honum grein fyrir því að hann hefði lagt menn í einelti og því yrði að linna. [...]
Embættið heldur því fram eins og fram er komið að undantekningarákvæði 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga eigi við og er þar á ferðinni hagsmunamat eins og fram er komið. Spurt er hvenær þetta ákvæði gæti hugsanlega átt við ef ekki í tilviki sem þessu. Bent er á löggjöf um vinnuvernd í þessu sambandi og reglugerð um úrræði til að koma í veg fyrir einelti á vinnustað. Einnig er bent á að sálfræðingar eru löggiltir til þessara starfa og ýmislegt kann að koma fram og vera sagt sem leynt á að fara og varðar einkahagsmuni aðila í slíku máli þó svo að fjallað sé einnig um þann sem kærður er. Það er meginatriði að eineltismál eru ekki mál þar sem leitað er að sökudólgi og liggur kannski misskilningurinn þar í. Eineltismál fjalla um líðan einstaklings á vinnustað. Þar er fyrst og fremst spurt um líðan hans og hvernig hann upplifir samstarfsmenn sína og hvaða áhrif þeir hafa á hann og hans líðan á vinnustaðnum. Út frá því er unnið og var m.a. í þeim málum sem hér eru til umfjöllunar ráðlagt að viðkomandi fengju sálfræðiaðstoð ef þeir kysu. Það var í boði en enginn þáði. Á agavandamálum er tekið með allt öðrum hætti. Nokkur slík hafa komið upp við embættið og allaf fengið formlega og faglega umfjöllun.“
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál til kæranda, dags. 16. mars 2012, var kæranda gefinn frestur til 23. mars til að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar. Fresturinn var síðar framlengdur til 30. mars. Svar barst með bréfi kæranda, dags. 30. mars.
Í bréfinu eru ítrekaðir þeir hagsmunir sem kærandi hafi af því að sjá skýrsluna í heild.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.
Sýslumaðurinn á [...] hefur synjað kæranda um aðgang að skýrslu frá Lífi og sál ehf., dags. 23. mars 2011, í heild sinni, en fyrr er rakið að kærandi hafi fengið aðgang að hluta skýrslunnar. Fyrir liggur, samkvæmt gögnum málsins, að umrædd skýrsla var tilefni þess að sýslumaðurinn á [...] ritaði kæranda bréf um háttsemi hans í starfi. Í bréfinu kom fram að það fæli ekki í sér áminningu í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þrátt fyrir að bréfið hafi vissulega varðað kæranda miklu um framkvæmd starfa hans verður af þessari ástæðu að telja að umrædd skýrsla hafi ekki orðið sýslumanninum tilefni til þess að hefja meðferð máls sem kynni að verða lokið með ákvörðun um rétt eða skyldu kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fremur verður að líta svo á að með umræddu bréfi hafi yfirmaður beitt almennum stjórnunarrétti sínum, án þess þó að ljá athöfnum sínum þau réttaráhrif að um undirbúning þeirra eða framkvæmd hafi gilt ákvæði stjórnsýslulaganna. Hvort þessi beiting stjórnunarréttarins hafi verið réttmæt í þessu tilviki heyrir ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í þessu ljósi er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að umrætt gagn tengist ekki stjórnsýslumáli þar sem taka á, eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Er kæran því réttilega borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
2.
Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Hefur ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008 og A-294/2009.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Í henni er fjallað um samskipti kæranda við aðra starfsmenn þess embættis er hann starfaði hjá. Tilgangur skýrslunnar var að bregðast við ásökunum um að kærandi hefði lagt aðra starfsmenn við embættið í einelti. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að umrætt skjal teljist geyma upplýsingar um kærða í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna. Kemur þá til skoðunar hvort ákvæði 3. mgr. 9. gr. geti takmarkað aðgang kæranda að skýrslunni.
Aðgangur að gögnum verður aðeins takmarkaður á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga ef hætta er talin á því að einkahagsmunir verða fyrir skaða og verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Skýrslan er alls 27 blaðsíður og í inngangi hennar á bls. 1 kemur fram að málsaðilum hafi í upphafi verið greint frá því að frásögn þeirra í viðtali við starfsmenn Lífs og sálar ehf., yrði birt í skýrslunni og að þeim yrði gefinn kostur á að lesa yfir uppkast af þeirri endursögn sem birt yrði. Þá kom fram að fullt tillit yrði tekið til athugasemda þeirra. Öðrum viðmælendum hafi verið greint frá því að ekkert yrði haft eftir þeim undir nafni. Viðmælendum hafi verið skýrt frá því að þeim væri ekki skylt að svara spurningum skýrslugjafanna. Af gögnum málsins verður ekki önnur ályktun dregin en að kærandi hafi hvorki fengið aðgang að innganginum á bls. 1 í skýrslunni né forsíðu hennar. Ekki verður séð að ástæða sé til þess samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga að synja kæranda um aðgang að þessum hluta skýrslunnar.
Í skýrslunni eru raktar frásagnir meintra þolenda á bls. 2-15 og síðan kæranda sjálfs, meints geranda, á bls. 16-23. Í lok skýrslunnar er síðan að finna samantekt frásagna vitna á bls. 24, samantekt og niðurstöður á bls. 25-26 og á bls. 27 eru settar fram tillögur til úrbóta. Kæranda hafa þegar verið afhentir þeir kaflar skýrslunnar sem bera heitin „Samantekt og niðurstöður“ og „Tillögur til úrbóta“ og tekur úrskurðarnefndin því ekki afstöðu til afhendingar þessara kafla skýrslunnar. Telur úrskurðarnefndin jafnframt að samkvæmt ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga beri sýslumanninum á [...] að afhenda kæranda frásögn hans sjálfs í skýrslunni, þ.e. bls. 16-23, sem verður eðlilega að telja upplýsingar um hann sjálfan í skilningi framangreinds lagaákvæðis.
Að öðru leyti koma fram í skýrslunni á bls. 2-15, ítarlegar lýsingar einstakra starfsmanna, undirmanna kæranda, á persónulegri upplifun þeirra af samskiptum við kæranda sem verða að teljast mjög viðkvæmar. Kærandi hefur án vafa hagsmuni af því að kynna sér þær upplýsingar sem með þessum hætti var aflað og lúta m.a. að honum. Eins og atvikum er háttað í máli þessu er háttað er það hins vegar mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir þeirra einstöku starfsmanna sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi, eins og sakir standa, þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. ákvæði 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Ber því að staðfesta synjun sýslumanns á því að veita kæranda aðgang að þessum hluta skýrslunnar.
Hvað varðar kafla skýrslunnar sem ber nafnið „samantekt frásagna vitna“ telur úrskurðarnefndin að 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga geti ekki komið í veg fyrir aðgang kæranda að þessum kafla skýrslunnar, en þar er almennt fjallað um það sem fram kom í viðtölum við ónafngreinda starfsmenn og einstök atvik ekki rakin.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun sýslumannsins á [...], dags. 3. febrúar 2012 á beiðni kæranda um aðgang að skýrslu Lífs og sálar ehf., dags. 23. mars 2011, þó að því undanskildu að veita ber kæranda aðgang að forsíðu og fyrstu blaðsíðu skýrslunnar, frásögn hans sjálfs á bls. 16-23 sem og kaflanum „samantekt frásagna vitna“ á bls. 24.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson