A-426/2012. Úrskurður frá 18. júní 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 18. júní 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-426/2012.
Kæruefni og málsatvik
Þann 26. apríl 2012 kærði [A] blaðamaður til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (hér eftir ÁTVR), dags. 11. apríl, á beiðni hans, dags. 23. febrúar, um aðgang að gögnum varðandi reynslusölu á áfengi í verslunum ÁTVR, lögfræðiþjónustu o.fl.
Í umræddri beiðni óskaði kærandi eftir:
„1. [...] afriti af öllum umsóknum sem stofnuninni hafa borist um að taka áfengi í reynslusölu frá ársbyrjun 2008 til dagsins í dag. Þá er óskað eftir afriti af öllum bréfaskiptum og tölvupóstsamskiptum tengdum þeim umsóknum, þar með talið niðurstöðu ÁTVR í hverju einstöku máli og rökstuðningi stofnunarinnar fyrir þeirri niðurstöðu, samskiptum við ráðuneyti eða eftir atvikum umboðsmann Alþingis.
2. [...] afriti af öllum gögnum ÁTVR um aðkeypta lögfræðiþjónustu frá og með ársbyrjun 2008 til þessa dags. Þar með talið gögnum sem sýna hvaða þjónusta er keypt, af hverjum, hver tilgangurinn hafi verið og hver endanlegur kostnaður stofnunarinnar við kaupin á þjónustunni hafi verið.
3. [...] afriti af ferlum ÁTVR sem notaðir eru þegar umsókn um að áfengistegund verði tekin í reynslusölu berst, þar sem fram kemur hvernig ákvörðunarferlið í slíkum tilvikum virkar, hver túlkar lög og reglur og hver tekur endanlega ákvörðun um að taka vöru í sölu eða hafna henni.“
Í kærunni kemur fram að svar hafi borist frá aðstoðarforstjóra ÁTVR þann 13. mars. Kærandi hafi í kjölfarið ítrekað beiðni um aðgang að gögnum þann 22. mars. Í því bréfi setti kærandi fram að nýju beiðni sína um gögn, þótt sú breyting hafi orðið á fyrsta liðar fyrra erindis að nú var óskað eftir gögnum í málum þar sem ÁTVR hefði hafnað því að taka vöru í reynslusölu. Umræddur liður í beiðni kæranda, svo breyttur, hljóðar svo:
„Óskað er eftir afriti af öllum umsóknum sem stofnuninni hafa borist um að taka áfengi í reynslusölu frá ársbyrjun 2008 til dagsins í dag þar sem niðurstaða ÁTVR var að hafna því að taka umrædda vöru í reynslusölu. Þá er óskað eftir afriti af öllum bréfaskiptum og tölvupóstsamskiptum tengdum þeim umsóknum, þar með talið niðurstöðu ÁTVR í hverju einstöku máli og rökstuðningi stofnunarinnar fyrir þeirri niðurstöðu, samskiptum við ráðuneyti og eftir atvikum umboðsmann Alþingis.“
Beiðninni var á ný synjað af hálfu ÁTVR þann 11. apríl.
Í kæru málsins er rakið að það sé mat ÁTVR að það skorti á tilgreiningu á því máli sem upplýsingabeiðni í fyrsta lið fyrirspurnar varði. Í fyrra svari ÁTVR komi fram að 40 umsóknum hafi verið hafnað. Segir í kærunni að augljóst eigi að vera af beiðni um gögn að óskað sé eftir upplýsingum og gögnum um öll 40 tilvikin. Í svari ÁTVR segi að sé um að ræða fyrirspurn um öll 40 málin kalli beiðnin „óhjákvæmilega á sérstaka vinnufreka yfirferð þessara gagna með tilliti til einkahagsmuna umsækjenda”. Þessum hluta upplýsingabeiðninnar sé því hafnað.
Í kærunni segir að kærandi kannist ekki við að í upplýsingalögum séu ákvæði sem undanþiggi stofnanir eða ríkisfyrirtæki því að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þess að of mikil vinna sé í því falin að safna saman umbeðnum skjölum. Sé synjun ÁTVR því mótmælt.
Í kærunni segir að ÁTVR vísi til þess að ekki sé tilgreint til hvaða máls sé vísað í 2. lið beiðni um gögn. Um sé að ræða öll þau mál þar sem stjórnendur ÁTVR hafi séð ástæðu til að kaupa lögfræðiþjónustu vegna. Segir svo í kærunni að líta verði svo á að krefjist hvert einstakt mál sérstakrar beiðni um afhendingu gagna sé eðlilegt að ÁTVR upplýsi um þau mál.
Um 3. lið fyrirspurnarinnar segir að kærandi sé ósammála því að í svari ÁTVR sé að finna svar við fyrirspurninni. Svarinu hafi ekki fylgt afrit af verkferlum sem notaðir séu þegar ósk um að taka áfengi í reynslusölu berst. Ef engir verkferlar séu til í fyrirtækinu sé eðlilegt að upplýst sé um það.
Málsmeðferð
Kæran var send ÁTVR með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. apríl 2012. ÁTVR var veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni til 7. maí, en fresturinn var síðar framlengdur til 16. maí. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrðu innan sama frests látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.
ÁTVR svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. maí. Í bréfinu kemur fram að því fylgi afrit af ferli umsókna um reynslusölu hjá ÁTVR sem fallist sé á að veita kæranda aðgang að. Að öðru leyti sé þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, eða að staðfest verði synjun ÁTVR.
Í bréfinu kemur fram að kærandi hafi fyrst óskað eftir gögnum í lok febrúar 2012. Upplýsingabeiðnin hafi verið í þremur liðum. Í svari ÁTVR við upplýsingabeiðninni hafi meðal annars komið fram að hún varðaði ekki fyrirliggjandi gögn í tilteknu máli eins og áskilið væri. Þrátt fyrir það, og umfram lagaskyldu, hafi upplýsingabeiðni kæranda verið góðfúslega svarað efnislega með ítarlegum hætti. Í svarinu hafi verið farið yfir lögbundið hlutverk ÁTVR, grundvöll vöruvals og afgreiðslu umsókna um reynslusölu áfengis. Þá hafi kæranda verið veittar tölulegar upplýsingar um afdrif umsókna um reynslusölu og honum bent á álit umboðsmanns Alþingis varðandi tiltekna höfnun fyrirtækisins og þau dómsmál sem höfðuð hafi verið vegna slíkra ákvarðana. Umsóknarferlið hafi jafnframt verið skýrt fyrir kæranda í ljósi upplýsingabeiðni hans. Þá hafi upplýsingar verið veittar um aðkeypta lögfræðiþjónustu, af hverjum þjónustan hafi verið keypt og hvenær slík þjónusta hafi verið keypt í kjölfar umsókna um reynslusölu.
Kærandi hafi ekki fellt sig við svar ÁTVR og óskað á ný eftir gögnum „varðandi óskir um reynslusölu á áfengi í verslunum ÁTVR og fleira.“ Síðari upplýsingabeiðni hafi verið samhljóða þeirri fyrri að öðru leyti en því að fyrsti liður hennar takmarkaðist nú við „afrit af öllum umsóknum sem stofnuninni hafa borist frá ársbyrjun til dagsins í dag þar sem niðurstaða ÁTVR var að hafna því að taka umrædda vöru í sölu.“ Sem fyrr hafi verið farið fram á aðgang að öllum bréfaskiptum og tölvupóstsamskiptum tengdum umsóknunum, þar með talið niðurstöðu ÁTVR í hverju einstöku máli og rökstuðningi stofnunarinnar fyrir þeirri niðurstöðu, samskiptum við ráðuneyti og eftir atvikum umboðsmann Alþingis.
Upplýsingabeiðninni hafi verið hafnað, m.a. með vísan til þess að hún hafi ekki varðað tiltekið mál og ekki uppfyllt skilyrði upplýsingalaga.
Segir svo að ÁTVR hafi fallist á að afhenda kæranda þá ferla sem stuðst sé við þegar umsókn um reynslusölu áfengis sé afgreidd hjá fyrirtækinu. Standi því aðrir þættir beiðninnar eftir.
Um málsástæður og lagarök segir í bréfi ÁTVR að í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga sé kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál með ákveðnum takmörkunum. Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga sé með sama hætti ávallt vísað til þess að upplýsingarétti samkvæmt lögunum sé ætlað að ná til tiltekins máls (í eintölu).
Upplýsingabeiðni kæranda í málinu varði annars vegar ósk um afhendingu allra gagna sem tengist öllum umsóknum af tiltekinni tegund á tilteknu árabili og hins vegar um afhendingu allra gagna varðandi aðkeypta sérfræðiþjónustu tiltekinnar tegundar á tilteknu árabili. Ljóst sé að upplýsingabeiðnin varði gögn sem tengist miklum fjölda ótilgreindra og ótengdra mála á þessu ákveðna tímabili. Þá segir að það samræmist ekki tilgangi upplýsingalaga og sjónarmiðum um eðlilegt aðhald með stjórnsýslunni að almenningi sé veittur svo víðtækur réttur til upplýsinga að hann nái til ótilgreindra gagna í ótilgreindum málum sem eigi jafnvel sum hver ekki annað sameiginlegt en að hafa kallað á kaup á ákveðinni tegund sérfræðiþjónustu.
Með vísan til 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga sem og fyrri úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þ.e. úrskurða í málunum nr. 402/2012, 378-380/2011 og 383/2011, krafðist kærði frávísunar málsins, eða þess að synjunin yrði staðfest.
Með bréfi, dags. 22. maí, var kæranda sent afrit umsagnar ÁTVR og gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar, til 1. júní. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins og skýringum málsaðila við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar synjun ÁTVR á beiðni kæranda um aðgang að gögnum er varða umsóknir um reynslusölu á áfengi og aðkeypta lögfræðiþjónustu en synjunin byggist á 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Af hálfu kærða er gerð krafa um frávísun málsins eða staðfestingu synjunar.
2.
Í umsögn ÁTVR um kæru málsins, dags. 16. maí, kemur fram að kærði hafi fallist á að veita kæranda aðgang að þeim ferlum sem stuðst er við þegar umsókn um reynslusölu áfengis er afgreidd hjá fyrirtækinu, þ.e. þau gögn sem falla undir 3. lið upplýsingabeiðni kæranda. Í umsögn ÁTVR kemur þó ekki fram hvort að gögnin hafi verið afhent kæranda, en þau fylgdu með umsögninni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. upplýsingalaga skal stjórnvald taka ákvörðun um hvort heldur gögn, sem heimilt er að veita aðgang að, skuli sýnd eða afhent ljósrit eða afrit þeirra. Í þessu sambandi ber að taka sérstaklega fram að til þess að stjórnvald fullnægi þeirri ákvörðun sinni að veita aðgang að gögnum nægir ekki að úrskurðarnefndinni einni séu afhent afrit gagnanna, heldur ber stjórnvaldi að afhenda gögnin þeim sem um þau biður, eins fljótt og verða má, sbr. einnig 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. ÁTVR bar því að afhenda umrædd gögn þegar í stað, eða eins fljótt og unnt var, eftir að tekin hafði verið ákvörðun um að veita kæranda aðgang að þeim. Þar sem ekki liggur fyrir að svo hafi verið gert er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í því tilviki sem hér um ræðir að fella verði úrskurð um það að leggja fyrir ÁTVR að afhenda kæranda skjal með heitinu „ferli umsókna um reynslusölu hjá ÁTVR“ (VER 07.02.08-0-3) sem það afhenti úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 16. maí.
3.
Að því er varðar aðra liði upplýsingabeiðni kæranda hefur ÁTVR byggt á því að vísa beri kæru vegna þeirra frá úrskurðarnefndinni þar sem beiðnin uppfylli ekki kröfur tilgreiningarreglu upplýsingalaga.
Í 3. gr. upplýsingalaga er meðal annars kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna.
Í 10. gr. upplýsingalaga segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér.“ Þá geti hann „óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“
Tilvitnuðu ákvæði var breytt með lögum nr. 161/2006. Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til þeirra laga segir m.a. um ákvæðið:
„Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, er að finna meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings.
Inntak meginreglunnar skýrist fyrsta kastið af orðalagi hennar sjálfrar en skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er stjórnvöldum „skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Enda þótt orðinu mál beri að ljá rúma merkingu felst þó þegar í því hugtaki ákveðin afmörkun á efni upplýsingaréttarins. Þannig er gerð krafa til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir en það kemur um leið í veg fyrir að unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili.
Þessi afmörkun eða krafa um tilgreiningu máls er nánar útfærð í 1. mgr. 10. gr. laganna, en þar er um það fjallað hvernig beiðni um aðgang að gögnum skuli sett fram. Við skýringu á þeirri heimild 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga að aðili máls geti tilgreint þau gögn sem hann óskar að kynna sér, verður að taka tillit til framangreindrar afmörkunar upplýsingaréttarins í 1. mgr. 3. gr.
Sama afmörkun er enn fremur áréttuð í 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem fram kemur til hvaða gagna upplýsingarétturinn tekur. Í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. er tekið skýrt af skarið um að rétturinn taki til „allra skjala sem mál varða“. Í 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. er mælt svo fyrir að rétturinn taki einnig til „allra annarra gagna sem mál varða“ og loks er í 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. kveðið svo á að hann taki til „dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Upplýsingaréttur aðila er einnig afmarkaður við tiltekið mál í 1. mgr. 9. gr. laganna. Þar segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða „tiltekið mál“ ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
Af framansögðu leiðir að þegar beðið er um aðgang að tilteknum gögnum verður erindið að tengjast tilteknu máli. Þessi niðurstaða byggist einnig á fyrirmyndum upplýsingalaganna. Í athugasemdum við 10. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er tekið fram að gengið sé út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni. Þannig sagði svo í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra norsku upplýsingalaga, sem voru í gildi, þegar frumvarp það var samið, er varð að upplýsingalögum, nr. 50/1996: „Enhver kan hos vedkomennde forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak.“
[...]
Þá er í 2. gr. frumvarpsins lagt til að í 1. mgr. 10. gr. verði áréttað að beiðni um aðgang að gögnum verði annaðhvort að binda við tiltekin skjöl eða önnur gögn máls, sem aðili óskar eftir að fá að kynna sér, eða öll gögn tiltekins máls. Þegar óskað er eftir að fá aðgang að öllum gögnum tiltekins máls á hlutaðeigandi rétt á að fá aðgang að þeim gögnum sem talin eru upp í 2. mgr. 3. gr., enda standi ákvæði 4.–6. gr. því ekki í vegi.
Í beiðni verður að tilgreina gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess.
Það leiðir af 1. mgr. 10 gr. að ekki er hægt að biðja um gögn í ótilgreindum málum, t.d. þegar beðið er um aðgang að öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1708-1709.)
Um framangreint vísast einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. 398/2011.
Með bréfi kæranda, dags. 23. febrúar, var sett fram víðtæk beiðni um aðgang að gögnum hjá kæranda, er tengdust annars vegar umsóknum um reynslusölu á áfengi, þ.e. annars vegar var óskað var eftir gögnum í öllum málum þar sem beiðni um reynslusölu áfengis hafði verið hafnað frá ársbyrjun 2008, eins og beiðni kæranda breyttist með bréfi dags. 22. mars, og hins vegar eftir öllum gögnum um aðkeypta lögfræðiþjónustu á ákveðnu tímabili. Eins og áður segir getur almenningur óskað eftir því á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 að fá aðgang að öllum gögnum er varða „tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem kveðið er á um í lögunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál laut beiðni kæranda hins vegar ekki „tilteknu máli“ eða tilgreindum málum í skilningi upplýsingalaga, heldur að ótilgreindum fjölda mála. Getur það ekki breytt niðurstöðu þessari þótt kærandi hafi verið upplýstur um það í bréfi ÁTVR, dags. 13. mars, hver fjöldi sá mála væri, eða 40. Í ljósi framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á það með ÁTVR að beiðni kæranda, eins og hún var sett fram með bréfum, dags. 23. febrúar og 22. mars 2012, hafi verið of almenn til þess að skylt hafi verið að taka hana til efnislegrar afgreiðslu á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 án nánari afmörkunar.
Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Með vísan til þessa og framangreindrar niðurstöðu er óhjákvæmilegt annað en að vísa kæru málsins frá úrskurðarnefndinni, hvað varðar aðra þætti en þann sem afstaða var tekin til hér að framan.
Úrskurðarorð
ÁTVR ber að afhenda kæranda, [A], skjal með heitinu „ferli umsókna um reynslusölu hjá ÁTVR“ (VER 07.02.08-0-3). Að öðru leyti er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæru [A], dags. 26. apríl 2012, á hendur ÁTVR.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson