A-434/2012. Úrskurður frá 28. júní 2012
ÚRSKURÐUR
Hinn 28. júní 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-434/2012.
Kæruefni og málsatvik
1.
Með erindi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 23. nóvember 2011, [A], fyrir hönd [B], synjun Flugmálastjórnar Íslands, dags. 31. október sama ár, á beiðni um aðgang að gögnum.
Í kæru málsins kemur fram að [B] hafi kært til innanríkisráðuneytisins þá ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands, dags. 12. september 2011, að svipta vél félagsins [B] lofthæfi. Með bréfi, dags. 11. október, hafi [B] óskað þess við Flugmálastjórn að félaginu yrðu afhent tiltekin gögn sem það hafi talið geta gagnast við frekari rökstuðning í kærumálinu. Segir í kærunni að í svari Flugmálastjórnar Íslands, dags. 31. október, við umræddri gagnabeiðni sé í langflestum tilvikum synjað um aðgang að gögnum. Séu þær synjanir „hér með kærðar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.“
Framangreind gagnabeiðni kæranda, dags. 11. október, sem beint var til Flugmálastjórnar Íslands er svohljóðandi:
„Á grundvelli upplýsingaréttar 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, er hér með farið fram á afrit af eftirfarandi upplýsingum og gögnum í fórum Flugmálastjórnar Íslands:
1. Upplýsingar um lagastoðir og reglur tengdar svokölluðum ACAM skoðunum sem Flugmálastjórn framkvæmir nú þegar á loftförum aðildarfélaga umbj.m:
a. Farið er fram á afrit af vinnureglum um hvernig ACAM skoðanir skuli framkvæmdar.
b. Sérstaklega er farið fram á upplýsingar um hvernig starfsmenn Flugmálastjórnar meta hvort atvik skuli flokkast sem alvarleg (level 1 eða level 2).
c. Krafist er upplýsinga um hvaða réttindi og þekking sé tilskilin af hálfu skoðunarmanna sem framkvæma ACAM skoðanir f.h. Flugmálastjórnar.
d. Farið er fram á upplýsingar um hvaða starfsmenn Flugmálastjórnar hafi réttindi til að framkvæma ACAM skoðanir, og með hvaða hætti þau réttindi voru áunnin.
e. Þá er óskað eftir afritum af fundargerðum Flugmálastjórnar frá fundum þar sem fjallað var um ACAM skoðanir á Íslandi og framkvæmd þeirra.
2. Farið er fram á afrit af áætlunum Flugmálastjórnar um fyrirhugaðar ACAM skoðanir fyrir árið 2011.
a. Farið er fram á afrit af upphaflegri áætlun um úrtaksskoðanir sem gerð var í byrjun árs.
b. Farið er fram á afrit af öllum breytingum á fyrrgreindri áætlun sem gerðar voru á árinu, ásamt skýringum fyrir þeim.
c. Þá er farið fram á upplýsingar um hversu margar athugasemdir hafi verið gerðar í kjölfar ACAM skoðana það sem af er árs, og í hvaða flokk þær hafi fallið.
d. Að lokum er óskað eftir upplýsingum um heildarfjölda loftfara sem falla undir ACAM skoðanir Flugmálastjórnar, ásamt flokkun loftfaranna eftir því hvort um sé að ræða notkun í atvinnuflugi eða almannaflugi.
3. Farið er fram á afrit af athugasemdum í kjölfar svokallaðrar ICAO úttektar.
4. Farið er fram á afrit af heildarniðurstöðum úttektar Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) á flugmálum á Íslandi sem gerð var sl. vor. Ef niðurstöður hafa ekki borist er óskað eftir upplýsingum um hvenær þeirra sé að vænta.
5. Þá er farið fram á upplýsingar um lagastoð fyrir banni við hlutdeild flugfarþega í rekstrarkostnaði vegna véla sem falla undir almannaflug.
6. Loks er óskað eftir eftirfarandi almennum tölfræðilegum upplýsingum um loftför á Íslandi:
a. Hvað eru skráð mörg almannaloftför á Íslandi sem falla undir EASA reglurnar (Annex I)?
b. Hve mörg EASA almannaloftför hafa nú gilt lofthæfisvottorð?
c. Hve mörg EASA almannaloftför höfðu gilt lofthæfisvottorð 31. des 2010?
d. Hve mörg EASA almannaloftför höfðu gilt lofthæfisvottorð 31. des 2009?
e. Hvað voru skráð mörg almannaloftför á Íslandi sem falla undir EASA reglurnar 31. des. 2010?
f. Hvað voru skráð mörg Annex II og heimasmíðuð loftför á Íslandi þann 31. des. 2010? Og hve mörg þeirra höfðu gilt lofthæfisvottorð?
g. Hvað voru skráð mörg atvinnuloftför á Íslandi þann 31. des. 2010? Og hve mörg af þeim voru með gilt lofthæfisvottorð?“
Í svari Flugmálastjórnar Íslands, dags. 31. október 2011, segir m.a. svo:
„1. liður beiðni – upplýsingar um lagastoðir og reglur
Afhent er afrit umsagna Flugmálastjórnar Íslands vegna stjórnsýslukæru [B] til innanríkisráðuneytisins, dags. 12. september. Umsagnir stofnunarinnar eru frá 26. september sl. og 14. október sl. (fskj. 1). Er þar að finna upplýsingar um lagastoð og reglur tengdar ACAM skoðunum.
a) Synjað er um aðgang. Um er að ræða vinnuskjal í skilningi 3. töluliðar 4. gr. upplýsingalaga, en skjalið er unnið af starfsmönnum FMS til eigin afnota. Um er að ræða innri vinnuleiðbeiningar stofnunarinnar er varða ekki ákvarðanir í máli.
b) Ekki er um að ræða upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Bent skal á að ekki er talað um atvik í þessu samhengi heldur um frávik frá kröfum. Öll frávik eru annaðhvort stig 1 (level 1) eða stig 2 (level 2). Þó skal vísa til þess að um mat og flokkun um alvarleika frávika er fjallað um í reglugerð 206/29007 grein M.A.905 og grein M.B.903 og styðjast starfsmenn Flugmálastjórnar við þær reglur í starfi sínu.
c) Ekki er um að ræða upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þó skal vísa til þess að um kröfur til skoðunarmanna er fjallað í reglugerð nr. 206/2007 grein M.B.102(c).
d) Ekki er um að ræða upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Eftirlitsmenn lofthæfisdeildar FMS hafa allir nema einn, sem hefur stystan starfsaldur eins og er, tilskilda heimild til að framkvæma ACAM skoðanir og hafa þeir viðeigandi menntun, reynslu og þjálfun samkvæmt M.B.102(c).
e) Ákvæði 1. og 2. mgr. laga nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands um þagnarskyldu starfsmanna hindra afhendingu gagna er varða eftirlitsskylda aðila. Jafnframt á 3. töluliður 4. gr. upplýsingalaga við. Þær fundargerðir sem hugsanlega eru ritaðar vegna funda einstakra deilda Flugmálastjórnar án nánari tilgreiningar, og óskað er eftir aðgangi að, hafa ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls heldur er þar greint frá því sem fram fór á innanhússfundum starfsmanna Flugmálastjórnar almennt, um skoðanir á loftförum og önnur tilfallandi málefni. Synjað er um aðgan að umbeðnum gögnum.
2. liður beiðni – áætlanir Flugmálastjórnar, fjöldi athugasemda, fjöldi og flokkun loftfara
a) og b) Beiðni snýr að aðgangi að vinnuskjali, sem fellur undir 1. og 2. mgr. 7. gr .laga 100/2006 og 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, en skjalið er unnið af starfsmönnum FMS til eigin afnota. Um er að ræða vinnuáætlun Flugmálastjórnar og eru þar engin rök ákvarðana í máli. Flugmálastjórn sér því þó ekkert til fyrirstöðu að [B] sé veittur aðgangur að hluta skjals, þ.e. þeim upplýsingum sem snúa að [B] sjálfu og koma ekki í veg fyrir það að FMS geti rækt eftirlitsskyldur sínar samkvæmt lögum um stofnunina, nr. 100/2006 og lögum um loftferðir nr. 60/1998 (sjá fskj. 2). Takmarkaður aðgangur er nauðsynlegur í samræmi við 7. gr. laga nr. 100/2006, jafnframt er brýnt að eftirlitsskyldir aðilar fái ekki upplýsingar um hvaða loftför muni sæta skoðun skv. áætlun. Jafnframt væri óeðlilegt að [B], eða annar eftirlitsskyldur aðili, fái upplýsingar er varða úttektir á öðrum aðilum. Varðandi skýringar á breytingum á skoðunaráætlunum er vísað til umsagnar Flugmálastjórnar Íslands vegna stjórnsýslukæru [B] til innanríkisráðuneytisins frá 12. september sl., sbr. liður 1. Þó má ítreka að eitt loftfar, TF-STD var á áætlun að skoða frá 2010 en náðist ekki að fara yfir þá. Var þá loftfarið TF-SAA tekið inn á skoðunaráætlun í staðinn. Hitt loftfarið á skoðunaráætlun var TF-SAX.
c) Ekki er um að ræða upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Er FMS ekki skylt að útbúa ný skjöl eða gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. upplýsingalaga. Að öðru leyti eiga 1. og 2. mgr .7. gr. laga nr. 100/2006 við.
d) Ekki er um að ræða upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Er FMS ekki skylt að útbúa ný skjöl eða gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar um heildarfjölda loftfara á loftfaraskrá Flugmálastjórnar Íslands eru aðgengilegar á heimasíðu Flugmálastjórnar, www.caa.is. Jafnframt er verið að vinna í svörun á lið 6 beiðninnar.
3. liður beiðni – niðurstöður ICAO úttektar
Gögn vegna niðurstöðu ICAO úttektar haustið 2010 hafa verið birtar á heimasíðu Flugmálastjórnar, www.caa.is, og eru þar aðgengilegar.
4. liður beiðni – niðurstöður EASA úttektar
Um er að ræða skýrslu frá Flugöryggisstofnun Evrópu (EASA) sem samkvæmt reglugerð nr. 966/2007 og falla undir 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 og ber að fara leynt. Synjað er um aðgang að þessum gögnum. Þegar úrvinnslu niðurstaðna er lokið verða upplýsingar um úttektina birtar á heimasíðu stofnunarinnar að teknu tilliti til ofangreindra ákvæða.
5. liður beiðni – hlutdeild flugfarþega í rekstrarkostnaði
Kostnaðarskipting og þátttaka farþega í greiðslu kostnaðar í flugi loftfars felur í sér rekstur þess og er því leyfisskyld starfsemi sem fellur undir IX. kafla laga nr. 60/1998 um loftferðir. Ekki er fjallað sérstaklega um þátttöku farþega í kostnaði í almannaflugi. Hins vegar má ljóst vera að greiði farþegi fyrir flutning með loftfari er um flutningaflug að ræða og um slíkan flugrekstur gildir m.a. reglugerð nr. 1263/2008. Í reglugerð nr. 786/2010 er flutningaflug skilgreint sem „starfræksla loftfars sem felur í sér flutning á farþegum, vörum eða pósti gegn gjaldi“.
6. liður beiðni – tölfræðiupplýsingar
Að því leyti sem umbeðnar upplýsingar er að finna í fyrirliggjandi gögnum hjá FMS, sbr. 3. gr. upplýsingalaga, er fallist á beiðni og verða þau svör send [C] lögmannsstofu þegar yfirferð upplýsingagagna er lokið. Jafnframt er vísað í loftfaraskrá á heimasíðu Flugmálastjórnar www.caa.is.“
2.
Með vísan til framangreinds, og nánari rökstuðnings kæranda sem fram kemur í kæru málsins, telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að kæruefni málsins beri að afmarka með þeim hætti að kærð sé afgreiðsla Flugmálastjórnar á töluliðum 1, 2, 4 og 6 í beiðni kæranda um gögn og upplýsingar, dags. 11. október 2011.
3.
Í kæru málsins kemur fram að annar umbjóðandi þess lögmanns sem fer með mál þetta fyrir hönd kæranda hafi lagt fram sambærilega beiðni um aðgang að gögnum hjá Flugmálastjórn, dags. 30. september 2011.
Í svari við því erindi frá Flugmálastjórn, dags. 11. október, kemur fram að þar sem „[D] er ekki aðili að fyrirliggjandi máli hjá stofnuninni skv. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þá [muni] erindinu verða svarað við fyrstu hentugleika. Líklega [verði] svigrúm til að svara í fyrrihluta nóvembermánaðar.“
Í svari Flugmálastjórnar til [B], dags. 31. október 2011, vegna beiðni þess aðila um aðgang að gögnum kemur síðan fram að þar sem „svör Flugmálastjórnar (FMS) eru eins að öllu leyti fyrir atriði sem fram koma í beiðni [D] [sé] litið svo á að erindi stofnunarinnar svari einnig erindi [D], dags. 30. september 2011.“
Í kæru máls þessa eru gerðar almennar athugasemdir við þá afstöðu Flugmálastjórnar að stofnunin sé ekki bundin af stjórnsýslulögum. Í kærunni segir svo um þetta atriði:
„Þó má Flugmálastjórn hafa verið ljóst eðli máls samkvæmt að gagnabeiðnin tengdist stjórnsýslukæru umbj.m. enda er sú kæra sérstaklega tilgreind í svari yfirmanns stjórnsýslusviðs sem ástæða fyrir miklum önnum Flugmálastjórnar. Virðist felast í afstöðu Flugmálastjórnar að ekki þurfi að taka tillit til reglna stjórnsýsluréttarins þegar um regnhlífafélag er að ræða sem hefur það hlutverk að sinna hagsmunagæslu fyrir aðildarfélög sín. Er sú túlkun óþarflega þröng að mati umbj.m. sem hefur þegar óskað eftir að innanríkisráðuneytið endurskoði þá afstöðu Flugmálastjórnar sem og aðra þætti er lúta að viðbrögðum Flugmálastjórnar við fyrrgreindri gagnabeiðni [D] og [B]. Er hér með farið fram á að úrskurðarnefnd upplýsingamála geri slíkt hið sama.“
Af framangreindu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að hún telur að kæra málsins sé afmörkuð með þeim hætti að líta verði svo á að hún sé lögð fram fyrir hönd [B]. Í kærunni kemur ekki fram að hún sé lögð fram fyrir hönd [D] vegna afgreiðslu Flugmálastjórnar Íslands á upplýsingabeiðni félagsins frá 30. september 2011. Athugasemdir lögmanns kæranda verða í þessu ljósi einvörðungu skildar svo að hann óski þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál taki afstöðu til þess hvort sú afstaða Flugmálastjórnar sé rétt að [D] sé ekki aðili að stjórnsýslumáli hjá stofnuninni, sbr. áður tilvitnuð svör Flugmálastjórnar til lögmannsins, dags. 11. október 2011.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 28. nóvember 2011, var kæra málsins send Flugmálastjórn Íslands. Stofnuninni var veittur frestur til 7. desember til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir synjuninni. Fresturinn var framlengdur til 14. desember að ósk kærða. Úrskurðarnefndin óskaði jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.
Umsögn Flugmálastjórnar barst með bréfi, dags. 14. desember. Þar kemur í fyrsta lagi fram að ágreiningur milli sömu aðila, þar sem byggt er á sömu sjónarmiðum á grundvelli aðgangs að gögnum samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sé til meðferðar hjá innanríkisráðuneytinu. Flugmálastjórn líti svo á að krafa kæranda samkvæmt stjórnsýslulögum gangi lengra og tæmi kæruleið sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í umsögn Flugmálastjórnar eru staðfestar þær röksemdir fyrir synjun aðgangs að gögnum sem fram komu í ákvörðun stofnunarinnar 31. október 2011.
Með bréfi dags. 28. nóvember 2011 framsendi innanríkisráðuneytið úrskurðarnefnd um upplýsingamál, með tilvísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, kæru [B], dags. 15. nóvember, vegna synjunar Flugmálastjórnar um afhendingu gagna. Bréfinu fylgdi afrit af bréfi ráðuneytisins til lögmanns [B] dags. sama dag. Í bréfinu segir eftirfarandi: „Ráðuneytið vísar til erindis yðar frá 15. nóvember sl. þar sem kærð er synjun Flugmálastjórnar um afhendingu gagna. Hvað varðar tilvísun yðar til 19. gr. stjórnsýslulaga telur ráðuneytið ljóst að kæruheimildin samkvæmt 2. mgr. nái aðeins til gagna máls sbr. ákvæði 1. mgr. 19. gr. Gögn málsins hafa borist ráðuneytinu og voru send yður þann 19. október sl. Hin umbeðnu gögn eru ekki þar á meðal og teljast því ekki til gagna máls í skilningi 1. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga enda verður ekki á þeim byggt við úrlausn máls þess sem er til meðferðar hjá ráðuneytinu.“
Með bréfi, dags. 4. maí 2012, var umsögn Flugmálastjórnar Íslands send kæranda. Athugasemdir hans vegna hennar bárust með bréfi, dags. 9. maí 2012.
Með bréfi, dags. 22. júní 2012, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því að Flugmálastjórn Íslands afhenti nefndinni frekari gögn samkvæmt ósk hennar sem send var Flugmálastjórn þann sama dag. Þau gögn sem um ræðir eru annars vegar vinnureglur Flugmálastjórnar, sbr. a-lið 1. töluliðar í beiðni kæranda um aðgang að gögnum hjá Flugmálastjórn, dags. 11. október 2011. Hins vegar afrit af skýrslum Flugöryggisstofnunar Evrópu um úttekt á Flugöryggisstofnun Íslands, sbr. lið 4 í umræddri beiðni kæranda um gögn. Við þeirri beiðni var orðið samdægurs.
Jafnframt sendi Flugmálastjórn úrskurðarnefndinni athugasemdir vegna kærumálsins, dags. 26. júní 2012. Í þeim kemur fram að stofnunin leggi áherslu á að niðurstöður úttektar Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) á flugmálum á Íslandi verði ekki afhentar kæranda. Er í bréfinu bent á að úttektir EASA beinist að Flugmálastjórn Íslands en einnig þeim aðilum sem stofnunin hafi eftirlit með, hvað varði frammistöðu eftirlits Flugmálastjórnar. Niðurstöður hinnar umbeðnu úttektar frá í apríl 2011 hafi því að geyma m.a. upplýsingar um frávik sem komu fram við skoðun EASA hjá þessum aðilum. Þá telur Flugmálastjórn að framangreind úttektarskýrsla falli undir 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Er vísað til þess að aðgangur að gögnum hjá Flugöryggisstofnuninni lúti ákvæðum reglugerðar (EB) nr. 1049/2001, um aðgang almennings að gögnum frá Evrópuþinginu, ráðinu og framkvæmdastjórninni. Í 4. gr. þeirrar reglugerðar segi að stofnanir skuli hafna aðgangi að gögnum í þeim tilvikum sem birting þeirra myndi grafa undan vernd á tilgangi skoðana, rannsókna og úttekta nema um sé að ræða brýna almannahagsmuni.
Þar sem þær athugasemdir vörðuðu aðeins lagaatriði taldi nefndin ekki þörf á að veita kæranda andmælarétt vegna þeirra, samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Niðurstaða
1.
Kæruefni málsins hefur verið afmarkað hér að framan. Eins og þar kemur fram hefur annars vegar verið kærð synjun Flugmálastjórnar Íslands, dags. 31. október 2011, á beiðnum kæranda um gögn og upplýsingar sem fram koma í töluliðum 1, 2, 4 og 6 í beiðni hans, dags. 11. október 2011.
Þá hefur lögmaður kæranda í kæru málsins sett fram athugasemdir við málsmeðferð Flugmálastjórnar Íslands sem verður að skilja svo að óskað sé eftir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál taki afstöðu til þess hvort sú afstaða Flugmálastjórnar sé rétt að [D] sé ekki aðili að stjórnsýslumáli hjá stofnuninni, sbr. svör Flugmálastjórnar til lögmannsins, dags. 11. október 2011.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir samkvæmt ákvæðinu um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum.
Athugasemdir lögmanns kæranda sem lúta að aðild [D] að stjórnsýslumáli til meðferðar hjá Flugmálastjórn Íslands falla ekki undir þessa kæruheimild. Þeim þætti málsins ber því að vísa frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
2.
Í athugasemdum Flugmálastjórnar Íslands, dags. 14. desember 2011, kemur fram að ágreiningur milli Flugmálastjórnar og kæranda um aðgang að gögnum hafi einnig verið kærður til innanríkisráðuneytisins á grundvelli 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem byggt sé á því af hálfu kæranda að hann eigi rétt til umbeðinna gagna samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaganna. Telur Flugmálastjórn að krafa kæranda samkvæmt stjórnsýslulögum gangi framar kærurétti samkvæmt upplýsingalögum, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Með bréfi frá innanríkisráðuneytinu, dags. 28. nóvember 2011, var framangreint kæruefni framsent úrskurðarnefnd um upplýsingamál til afgreiðslu samkvæmt 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggðist framsending málsins á því að hin umbeðnu gögn væru ekki meðal gagna máls í skilningi stjórnsýslulaganna. Um rétt til aðgangs að þeim færi því ekki eftir þeim lögum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau gögn sem kæra málsins lýtur að. Jafnframt hefur hún litið til þess hvernig beiðni kæranda um aðgang að gögnum, sem hér er til úrlausnar er afmörkuð. Ekkert liggur fyrir um að þessi gögn séu beinlínis hluti máls sem kærandi á aðild að og er eða hefur verið til meðferðar hjá Flugmálastjórn Íslands og fellur undir stjórnsýslulög nr. 37/1993. Innanríkisráðuneytið hefur í ákvörðun sinni um að framsenda málið úrskurðarnefnd um upplýsingamál fullyrt að svo sé ekki. Um rétt kæranda til aðgangs að hinum umbeðnu gögnum fer því eftir 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í þessu ljósi verður afgreiðsla Flugmálastjórnar, dags. 31. október 2011, á beiðni kæranda um aðgang að gögnum, dags. 11. sama mánaðar, tekin til úrskurðar.
3.
Töluliður númer eitt í beiðni kæranda um aðgang að gögnum skiptist í fimm stafliði, sbr. nánari afmörkun framar í úrskurði þessum.
Í staflið a) í tölulið eitt í beiðni kæranda er óskað afrits af vinnureglum um það hvernig ACAM skoðanir skuli framkvæmdar. Þann 22. júní 2012 afhenti Flugmálastjórn Íslands úrskurðarnefndinni afrit af þessum vinnureglum. Þær eru dagsettar 19. janúar 2011 og bera yfirskriftina „FM-3.3211. Aircraft Continuing Airworthiness Monitoring (ACAM)“.
Flugmálastjórn Íslands byggir synjun á aðgangi að umræddum vinnureglum á því að um sé að ræða vinnuskjal sem undanþegið sé aðgangi að gögnum samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Í því ákvæði laganna kemur fram að heimilt sé að takmarka rétt almennings til aðgangs að gögnum ef um er að ræða vinnuskjöl sem stjórnvöld hafa ritað til eigin afnota. Þó skuli veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá.
Flugmálastjórn Íslands hefur í athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar vísað til reglugerðar nr. 206/2007, um viðvarandi lofthæfi loftfara og flugtæknilegra framleiðsluvara, hluta og búnaðar og um samþykki fyrir viðhaldsstöðvum og starfsfólki á þessu sviði svo og laga nr. 100/2006 og laga nr. 60/1998, um lagagrundvöll þess eftirlits sem beiðni kæranda um aðgang að gögnum lýtur að. Í viðauka með fylgiskjali I sem birt er með reglugerðinni í Stjórnartíðindum kemur fram í grein M.B.102 að lögbært yfirvald samkvæmt viðaukanum skuli koma á skráðum verklagsreglum og stjórnskipulagi þar sem tilgreina skuli hvernig uppfylla skuli skilyrðin í viðkomandi hluta reglnanna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að umræddar verklagsreglur um framkvæmd svonefndra ACAM skoðana falli undir framangreint ákvæði nr. M.B.102 í fylgiskjali með reglugerð nr. 207/2007. Samþykkt slíkra verklagsreglna telst vera tiltekið mál í skilningi 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Verklagsreglurnar sem slíkar lýsa þeirri ákvörðun sem tekin var af hálfu stofnunarinnar í samræmi við skyldu samkvæmt tilvitnuðu ákvæði í fylgiskjali sem birt er með reglugerð nr. 206/2007.
Synjun á aðgangi að umbeðnu skjali hefur ekki verið rökstudd með öðru en tilvísun til þess að um vinnuskjal sé að ræða. Skjalið felur í sér sérstaka ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands en er ekki undirbúningsskjal að slíkri ákvörðun. Flugmálastjórn Íslands ber í framangreindu ljósi að afhenda kæranda umrætt skjal.
4.
Í b-lið 1. töluliðar í beiðni kæranda um aðgang að gögnum er farið fram á upplýsingar um „hvernig starfsmenn Flugmálastjórnar meta hvort atvik skuli flokkast sem alvarleg (level 1 eða level 2). Flugmálastjórn byggir synjun á aðgangi að þessum upplýsingum á því að umbeðnar upplýsingar hafi ekki verið til í fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál. Um grundvöll ákvarðana að þessu leyti er hins vegar af hálfu stjórnvaldsins vísað til ákvæða í reglugerð nr. 206/2007, og viðeigandi ákvæða í fylgiskjali sem henni fylgdi og birt var í Stjórnartíðindum. Stofnunin hefur því veitt kæranda almennar upplýsingar um þær kröfur og reglur sem starfað er eftir við framkvæmd á því mati sem þessi þáttur upplýsingabeiðni hans lýtur að.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál. Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, kemur fram að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Ennfremur geti hann óskað að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem það varða.
Réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum er samkvæmt framangreindu afmarkaður við fyrirliggjandi gögn í tilgreindu máli. Ekki er á grundvelli upplýsingalaga hægt að krefjast almennra skýringa á stjórnsýsluframkvæmd eða almennra upplýsinga um slíka starfsemi. Eins og fram hefur komið í skýringum Flugmálastjórnar Íslands þá eru umræddar upplýsingar ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni í tilteknum gögnum fyrirliggjandi máls. Af þeirri ástæðu liggur ekki fyrir synjun stjórnvaldsins á að veita aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ber því að vísa þessum þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
5.
Í c- og d- liðum 1. töluliðar í beiðni kæranda um aðgang að gögnum er krafist upplýsinga um það hvaða réttindi og þekking sé tilskilin af hálfu skoðunarmanna sem framkvæma ACAM skoðanir f.h. Flugmálastjórnar annars vegar og upplýsinga um hvaða starfsmenn Flugmálastjórnar hafi réttindi til að framkvæmda ACAM skoðanir hins vegar og með hvaða hætti þau réttindi hafi verið áunnin. Í ákvörðun Flugmálastjórnar, dags. 31. október 2011, er synjað um afhendingu þessara upplýsinga með vísan til þess að ekki sé um að ræða upplýsingar í fyrirliggjandi gögnum, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Þar er þó vísað til þeirra krafna sem að þessu leyti eru gerðar í fylgiskjali með reglugerð nr. 206/2007, auk þess sem þar koma fram þær upplýsingar að allir starfsmenn stofnunarinnar nema einn, a.m.k. á þeim tíma sem svarið er gefið, hafi haft heimild til að framkvæmda svonefndar ACAM skoðanir á loftförum.
Rétt er einnig að taka fram, þrátt fyrir að þess hafi ekki verið getið í skýringum Flugmálastjórnar til úrskurðarnefndarinnar, að samkvæmt c-lið í grein M.B.902 í viðauka með fylgiskjali við reglugerð nr. 206/2007 kemur fram að hið lögbæra yfirvald samkvæmt reglugerðinni skuli halda skrá yfir allt starfsfólk sem annast staðfestingu á lofthæfi, með upplýsingum um öll viðeigandi starfsréttindi ásamt samantekt á viðeigandi reynslu og þjálfun við stjórnun á áframhaldandi lofthæfi. Ekki verður annað séð af ákvæðum tilvitnaðrar reglugerðar en að þessar upplýsingar eigi að vera aðgengilegar almenningi. Flugmálastjórn hefur hins vegar lýst því yfir að þessar upplýsingar sé ekki að finna í fyrirliggjandi gögnum stjórnvaldsins.
Eins og rakið hefur verið hér að framan í tölul. 4., er réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum afmarkaður við fyrirliggjandi gögn í tilgreindu máli. Ekki er á grundvelli upplýsingalaga hægt að krefjast almennra skýringa á stjórnsýsluframkvæmd eða almennra upplýsinga um slíka starfsemi. Ekki er heldur á grundvelli upplýsingalaga hægt að krefjast þess af stjórnvaldi að það taki saman tilteknar skrár, jafnvel þó að slík lagaskylda komi fram í öðrum lögum eða reglugerðum. Eins og fram hefur komið í skýringum Flugmálastjórnar Íslands þá eru umræddar upplýsingar ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni í tilteknum gögnum fyrirliggjandi máls. Af þeirri ástæðu liggur ekki fyrir synjun stjórnvaldsins á að veita aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ber því að vísa þessum þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
6.
Í e-lið í 1. tölulið í beiðni kæranda um aðgang að gögnum er óskað eftir afhendingu afrita af fundargerðum Flugmálastjórnar Íslands frá fundum þar sem fjallað hafi verið um ACAM skoðanir á Íslandi og framkvæmd þeirra.
Flugmálastjórn Íslands synjaði um afhendingu umbeðinna fundargerða. Í ákvörðun stofnunarinnar, dags. 31. október 2011, kemur m.a. fram að þær fundargerðir sem hugsanlega séu ritaðar vegna funda einstakra deilda Flugmálastjórnar, án nánari tilgreiningar, hafi ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls heldur sé þar greint frá því sem fram hafi farið á innanhúsfundum starfsmanna Flugmálastjórnar almennt. Byggir stofnunin á því að henni sé ekki skylt skv. 3. gr. upplýsingalaga að afhenda mögulegar fundargerðir. Um lagagrundvöll synjunarinnar er vísað til þagnarskyldu starfsmanna stofnunarinnar skv. lögum nr. 100/2006 og til þess að um sé að ræða vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefnd um upplýsingmál telur að í ákvörðun og röksemdum stofnunarinnar felist einnig tilvísun til þess að beiðnin sé ekki afmörkuð við ákveðna fundi eða fundargerðir sem ritaðar hafi verið við meðferð tiltekins máls.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 10. gr. sömu laga, er upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum afmarkaður við gögn tiltekinna mála. Af þessari ástæðu er stjórnvöldum ekki skylt, samkvæmt upplýsingalögum, að verða við beiðnum sem lúta að sambærilegum gögnum úr ótilgreindum fjölda mála. Beiðni kæranda er óafmörkuð að þessu leyti, þ.e. að hún felur í sér ósk um aðgang að öllum fundargerðum Flugmálastjórnar sem lúti að framkvæmd ACAM skoðana hér á landi.
Með vísan til þessa ber að vísa frá úrskurðarnefndinni kæru málsins að þessu leyti.
7.
Í tölulið 2 í beiðni kæranda um aðgang að gögnum er óskað afrits af áætlunum Flugmálastjórnar um fyrirhugaðar ACAM skoðanir fyrir árið 2011. Í fjórum stafliðum, a-, b-, c- og d-, er beiðnin síðan nánar afmörkuð nánar. Í a- og b- liðum er óskað afrits af upphaflegri áætlun um úrtaksskoðun sem gerð hafi verið í byrjun árs og afrits af öllum breytingum á áætluninni, ásamt skýringum á þeim.
Hvað varðar þessa liði í beiðni kæranda um aðgang að gögnum hefur Flugmálastjórn, til rökstuðnings á því að synja um afhendingu umbeðinna gagna, vísað til þess að um sé að ræða vinnuskjöl skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga sem heimilt sé að synja um afhendingu á, auk þess sem umbeðnar upplýsingar séu háðar trúnaði samkvæmt 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006. Stofnunin hefur hins vegar afhent kæranda þann hluta hinnar upphaflegu áætlunar um umrædda úrtaksskoðun þar sem tilgreint er hvenær flugvél í eigu kæranda skal sæta slíkri skoðun.
Í 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, kemur fram að starfsmenn Flugmálastjórnar eru bundnir þagnarskyldu. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að þeir megi ekki, að viðlagðri ábyrgð, skýra óviðkomandi frá því sem þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara, þar á meðal um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hafa eftirlit með. Hið sama gildir um sjálfstæða sérfræðinga sem starfa á vegum stofnunarinnar. Í 2. mgr. kemur fram að með gögn og aðrar upplýsingar, sem Flugmálastjórn aflar við eftirlit eða af öðrum ástæðum, skuli fara sem trúnaðarmál.
Eins og fram kemur í þessum ákvæðum er þagnarskylda sú sem þar er afmörkuð bundin við upplýsingar um rekstur eða viðskipti þeirra aðila sem stofnunin hefur eftirlit með. Þagnarskyldan er ekki afmörkuð við atriði sem snerta starfsemi stofnunarinnar sjálfrar. Á þessu þagnarskylduákvæði verður því ekki byggt við takmörkun á aðgangi að hinum umbeðnu gögnum. Þá verður aðgangi að þessum gögnum ekki hafnað með vísan til þess að um vinnuskjöl sé að ræða samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, enda geyma gögnin upplýsingar um þá ákvörðun sem Flugmálastjórn hefur tekið um framkvæmd samfellds eftirlits, sbr. hér til hliðsjónar ákvæði M.B.704, a-lið, í viðauka með fylgiskjali við reglugerð nr. 206/2007. Flugmálastjórn hefur ekki vísað til ákvæðis 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 til rökstuðnings fyrir synjun sinni á því að afhenda umbeðnar upplýsingar. Í þessu ljósi, og einnig með vísan til þess að beiðni kæranda að þessu leyti lýtur að gögnum um úttektir ársins 2011 ber að leggja fyrir Flugmálastjórn að verða við beiðni kæranda um aðgang að upphaflegri áætlun um úrtaksskoðun sem gerð var í byrjun ársins 2011 og afrits af öllum breytingum á áætluninni til þess tíma er kærandi lagði fram beiðni sína.
Kærandi hefur einnig óskað afhendingar á skýringum á breytingum á umræddri áætlun um úrtaksskoðun. Á grundvelli upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna, verður ekki í úrskurði þessum lagt fyrir Flugmálastjórn að afhenda frekari skýringar á ástæðum fyrir breytingum á áætlun um úrtaksskoðanir ársins 2011 en liggja fyrir í í gögnum málsins sem kærða ber að afhenda.
8.
Í c- og d- liðum í tölulið 2 í beiðni kæranda um aðgang að gögnum er óskað upplýsinga um það hversu margar athugasemdir hafi verið gerðar í kjölfar ACAM skoðana það sem af sé árinu og í hvaða flokk þær hafi fallið. Jafnframt er óskað eftir upplýsingum um heildarfjölda loftfara sem falla undir ACAM skoðanir Flugmálastjórnar, ásamt flokkun loftfaranna eftir því hvort um sé að ræða notkun í atvinnuflugi eða almannaflugi.
Flugmálastjórn hefur synjað um aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til þess að þessar upplýsingar liggi ekki fyrir í því formi að hægt sé að afhenda þær. Kemur fram í skýringum stofnunarinnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Flugmálastjórn þyrfti að taka saman upplýsingarnar sérstaklega og vinna þær en upplýsingalög leggi ekki þá skyldu á stjórnvöld að útbúa ný skjöl eða gögn í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. laganna.
Í athugasemdum kæranda í máli þessu, dags. 9. maí 2011, kemur fram að yrði á þessi rök Flugmálastjórnar fallist þyrftu stjórnvöld aldrei af afhenda nein umbeðin gögn þar sem alltaf sé um einhverskonar tilfærslu að ræða af einu formi yfir á annað.
Úrskurðarnefndin bendir á að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 10. gr. sömu laga, nær réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum til fyrirliggjandi gagna tiltekins máls eða tiltekinna mála. Stjórnvöldum er á grundvelli upplýsingalaga ekki skylt að útbúa ný gögn á grundvelli beiðni um aðgang að gögnum, nema að því leyti sem leiðir af ákvæði 7. gr. laganna. Í þessu felst ekki að stjórnvöld þurfi aldrei að afrita gögn sem þegar eru fyrirliggjandi. Það er þvert á móti meginregla laganna að til slíkra ráðstafana þarf að grípa sé upplýsingaréttur á annað borð fyrir hendi, sbr. 2. mgr. 12. gr. upplýsingalaga. Til þess að sú skylda verði virk þurfa gögnin hins vegar að vera til og liggja fyrir hjá stjórnvaldinu á þeim tíma er upplýsingabeiðni er lögð fram.
Eins og fram hefur komið í skýringum Flugmálastjórnar Íslands þá eru umræddar upplýsingar ekki fyrirliggjandi hjá stofnuninni í tilteknum gögnum fyrirliggjandi máls. Af þeirri ástæðu liggur ekki fyrir synjun stjórnvaldsins á að veita aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Ber því að vísa þessum þætti málsins frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
9.
Í tölulið 4 í beiðni kæranda um aðgang að gögnum er farið fram á afrit af heildarniðurstöðum úttektar Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) á flugmálum á Íslandi, sem gerð var vorið 2011. Í beiðninni kemur einnig fram að hafi niðurstöðurnar ekki borist sé óskað upplýsinga um hvenær þeirra sé að vænta.
Umræddar niðurstöður voru afhentar úrskurðarnefnd um upplýsingamál 22. júní 2012. Um er að ræða fimm aðskildar skýrslur, nánar tiltekið heildarskýrslu; „Final Report Summary on the EASA Combined Standardisation Inspection of Iceland, Icelandic Civil Aviation Administration“, útgefin 1. júlí 2011 og fjórar aðrar skýrslur sem munu hafa verið birtar Flugmálastjórn sem fylgiskjöl heildarskýrslunnar. Þar er nánar tiltekið um að ræða „Report AIR.IS.04.2011“ (for Airworthiness), „Report OPS.IS.04.2011“ (for Air Operations), „Report FCL.IS.04.2011“ (for Flight Crew Licensing) og „Report SAFA.IS.04.2011“ (for Safety Assessment of Foreign Aircraft).
Í svari Flugmálastjórnar, dags. 31. október 2011, við þessum lið í beiðni kæranda kemur fram að um sé að ræða skýrslu frá Flugöryggisstofnun Evrópu sem samkvæmt reglugerð nr. 966/2007 og 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 beri að fara leynt. Því sé synjað um aðgang að þessum gögnum.
Í skýringum Flugmálastjórnar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er þetta nánar rökstutt með eftirfarandi orðum:
„Þrátt fyrir að það sé ekki að finna ákvæði í reglugerð nr. 966/2007, um starfsaðferðir Flugöryggisstofnunar Evrópu við eftirlit með stöðlun, sem beinlínis bannar að birta niðurstöðurnar þá gerir reglugerðin ráð fyrir að skýrslu um niðurstöður úttekta sé einungis afhent flugmálayfirvöldum aðildarríkis sem er til skoðunar, framkvæmdastjórn (og eftirlitsstofnun EFTA) og hlutaðeigandi aðildarríki, sbr. 10. gr. Um þessar skýrslur gilda sömu lögmál og um niðurstöður skoðana og eftirlits Flugmálastjórnar en með slíkar upplýsingar skal fara með sem trúnaðarmál sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006. Flugmálastjórnir annarra aðildarríkja EASA hafa staðfest við stofnunina að þessar skýrslur séu í engum tilvikum birtar opinberlega eða afhentar utanaðkomandi aðilum.“
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að samkvæmt orðalagi 1. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn, og áður hefur verið lýst í tölulið 7 í þessum hluta úrskurðarins þá er sú þagnarskylda sem þar er afmörkuð bundin við upplýsingar um rekstur eða viðskipti þeirra aðila sem stofnunin hefur eftirlit með. Þagnarskyldan er ekki afmörkuð við atriði sem snerta starfsemi stofnunarinnar sjálfrar eða við upplýsingar um eftirlit með henni.
Á þessu þagnarskylduákvæði verður því ekki byggt við takmörkun á aðgangi að hinum umbeðnu upplýsingum. Sú þagnarskylda sem fram kemur í þessum ákvæðum verður ekki útvíkkuð með ákvæði í reglugerð.
Hvað varðar tilvísun Flugmálastjórnar til 10. gr. reglugerðar nr. 966/2007 skal tekið fram að hér mun í reynd vísað til 10. gr. reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 736/2006, um starfsaðferðir Flugöryggisstofnunar Evrópu við eftirlit með stöðlun, sem innleidd var í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 27/2007, og birt er með nefndri reglugerð nr. 966/2007, viðauki II.
Flugmálastjórn Íslands hefur í skýringum til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. júní 2012, einnig vísað til þess að umrætt gagn skuli háð trúnaði á grundvelli 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Eins og áður hefur verið rakið er stjórnvöldum skylt samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. – 6. gr. laganna. Flugmálastjórn Íslands hefur rökstutt synjun á aðgangi að umbeðinni skýrslu með vísan til undantekningarákvæðis 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í þeim tölulið kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast enda hafi þau að geyma ákveðnar upplýsingar, m.a. um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.
Úttekt Flugöryggisstofnunar Evrópu á starfsemi Flugmálastjórnar Íslands sem fram fór vorið 2011 byggðist á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1592/2002. Þessi reglugerð var innleidd í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 179/2004. Reglugerðin er birt í B-deild Stjórnartíðinda sem fylgiskjal I með reglugerð nr. 612/2005, um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um sameiginlegar reglur um almenningsflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu. Í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar (EB) nr. 1592/2002 segir að stofna skuli Flugöryggisstofnun Evrópu til framkvæmdar á reglugerðinni. Í 1. mgr. 19. gr. sömu reglugerðar segir ennfremur að Flugöryggisstofnunin sé Bandalagsstofnun og hafi réttarstöðu lögaðila. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að Flugöryggisstofnunin skuli hafa það rétthæfi og gerhæfi í hverju aðildarríki sem löggjöf þess framast veiti lögaðilum. Segir þar að hún geti aflað og afsalað sér fasteignum og lausafé og tekið þátt í málarekstri.
Í skýringum við 2. tölul. 6. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir m.a. svo: „Með fjölþjóðlegum stofnunum er átt við stofnanir að þjóðarétti sem einstök ríki eiga aðild að. Í dæmaskyni má nefna Sameinuðu þjóðirnar (UN), Atlantshafsbandalagið (NATO), Fríverslunarsamtök Evrópu (EFTA), Evrópusambandið (EU), Efnahagssamvinnu- og þróunarstofnun Evrópu (OECD), Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (IMF), auk stofnana sem heyra undir þessa aðila, svo sem Mannvirkjasjóð Atlantshafsbandalagsins, Menningarmálastofnun Sameinuðu þjóðanna (UNESCO) og Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) svo að nokkur dæmi séu tekin. Ef vafi leikur á því hvort fjölþjóðleg stofnun fellur undir ákvæði þessa töluliðar ber að skoða þær samþykktir sem stofnunin starfar eftir og hvernig tengslum íslenska ríkisins við hana er háttað.“
Flugöryggisstofnun Evrópu er samkvæmt framangreindu sérstök stofnun sem aðilum að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið ber að standa að. Stjórn stofnunarinnar skal skipuð einum fulltrúa frá hverju aðildarríki og einum fulltrúa framkvæmdastjórnar Evrópu, sbr. 25. gr. reglugerðar (EB) nr. 1592/2002, sbr. einnig 1. mgr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008, um sameiginlegar reglur um almenningsflug og um stofnun Flugöryggisstofnunar Evrópu og niðurfellingu tilskipunar ráðsins 91/670/EBE, reglugerðar (EB) nr. 1592/2002 og tilskipunar 2004/36/EB. Reglugerð (EB) nr. 216/2008 hefur nú verið felld inn í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr.
Af ofangreindu leiðir að telja ber Ísland aðila að Flugöryggisstofnun Evrópu, sem er sérstakur lögaðili, á grundvelli skuldbindinga samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. ákvæði laga nr. 2/1993, um samninginn um Evrópska efnahagssvæðið. Í skilningi 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Flugöryggisstofnun Evrópu sé fjölþjóðastofnun sem Ísland hefur tilteknar skuldbindingar gagnvart. Samskipti við stofnunina falla því undir 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Að því er varðar mikilvæga almannahagsmuni samkvæmt 6. gr. upplýsingalaga ber að líta til þeirrar skýringar á hugtakinu „mikilvægir almannahagsmunir“ sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaganna en þar segir: „Með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ er vísað til þess að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðinu. Þessir hagsmunir eru tæmandi taldir, en hver töluliður sætir sjálfstæðri skýringu með tilliti til eðlis þeirra upplýsinga sem um ræðir.“ Í athugasemdunum segir m.a. eftirfarandi um 2. tölul. 6. gr.: „Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“
Þegar litið er til þess að sú úttekt sem óskað er aðgangs að er fremur nýleg, og að ætla má að Flugöryggisstofnun Evrópu muni fylgja eftir þeim ábendingum til Flugmálastjórnar Íslands sem þar kemur fram, og þegar litið er til þess markmiðs 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við þær fjölþjóðlegu stofnanir sem Ísland á aðild að, er það niðurstaða nefndarinnar að Flugmálastjórn Íslands sé heimilt, að svo stöddu, að takmarka aðgang kæranda að umræddum úttektum. Í þessu ljósi verður fallist á þá ákvörðun Flugmálastjórnar að synja kæranda um aðgang að þeim.
10.
Í 6. tölul. í beiðni kæranda um afhendingu gagna er óskað eftir eftirfarandi almennum tölfræðilegum upplýsingum um loftför á Íslandi. Beiðnin er sundurliðuð í sjö stafliði. Samkvæmt gögnum málsins voru kæranda afhentar upplýsingar um alla framangreinda þætti með bréfi Flugmálastjórnar, dags. 21. nóvember 2011. Í skýringum Flugmálastjórnar Íslands, sem bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 9. desember það ár, kemur fram að Flugmálastjórn hafi svarað beiðni kæranda að þessu leyti. Í athugasemdum kæranda við umræddar skýringar, dags. 9. maí 2012, eru ekki gerðar athugasemdir við fullyrðingu Flugmálastjórnar Íslands um þetta atriði.
Í ljósi framangreinds lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að Flugmálastjórn hafi þegar afgreitt þá beiðni kæranda um afhendingu upplýsinga sem fram kemur í tölul. 6 í upphaflegri beiðni hans um afhendingu gagna, dags. 14. október 2011. Ber í því ljósi að vísa þessum þætti kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Flugmálastjórn Íslands ber að afhenda kæranda, [B], afrit af vinnureglum, dags. 19. janúar 2011, sem bera yfirskriftina „FM-3.3211. Aircraft Continuing Airworthiness Monitoring (ACAM)“ og upphaflega áætlun um ACAM skoðanir fyrir árið 2011 sem og afrit af öllum breytingum á áætluninni til og með 11. október 2011.
Staðfest er synjun Flugmálastjórnar á afhendingu afrits af skýrslu Flugöryggisstofnunar Evrópu (EASA) á flugmálum á Íslandi; „Final Report Summary on the EASA Combined Standardisation Inspection of Iceland, Icelandic Civil Aviation Administration“, útgefin 1. júlí 2011 og fjórum fylgiskjölum við skýrsluna; „Report AIR.IS.04.2011“ (for Airworthiness), „Report OPS.IS.04.2011“ (for Air Operations), „Report FCL.IS.04.2011“ (for Flight Crew Licensing) og „Report SAFA.IS.04.2011“ (for Safety Assessment of Foreign Aircraft).
Að öðru leyti er kæru máls þessa vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson