A-449/2012. Úrskurður frá 24. október 2012.

ÚRSKURÐUR

Hinn 24. október 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-449/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 18. júlí 2012, framsendi Persónuvernd til úrskurðarnefndar um upplýsingamál erindi [A], dags. 11. júní, þar sem óskað var eftir aðgangi að gögnum í vörslu Hafnarfjarðarbæjar. Í hinu framsenda erindi er þess farið á leit að kallað verði eftir ummælum starfsfólks í [...] og [...] um persónu kæranda í úttekt sem gerð hafi verið á vegum Hafnarfjarðarbæjar í skólunum í janúar 2012 varðandi meinta samskiptaerfiðleika hennar og starfsfólks skólanna. Með erindinu fylgdi synjun Hafnarfjarðarbæjar á aðgangi að umræddum gögnum, dags. 10. apríl.

Samkvæmt gögnum málsins vann fyrirtækið Úttekt og úrlausn skýrslu þar sem fram kemur sálfræðileg úttekt á meintum samskiptavanda í leikskólanum [...] og [...]. Þann 9. apríl 2012 óskaði kærandi í tölvupósti eftir afriti af framburðarskýrslum starfsmanna. Með tölvupósti Hafnarfjarðarbæjar, dags. 10. apríl 2012, segir að erindi um aðgang að framburðarskýrslum starfsmanna sé synjað með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Þá segir að ákvörðunin sé kæranleg innan 14 daga.

Í gögnum málsins liggur einnig fyrir synjun Hafnarfjarðarbæjar á erindi frá lögmanni stéttarfélags kæranda, dags. 22. maí 2012, um aðgang að öllum gögnum málsins. Í þeirri ákvörðun kemur m.a. fram að starfsmenn sem hafi tekið þátt í vinnustaðaúttektinni hafi undirritað kynningarbréf þar sem því hafi verið lýst yfir að upplýsingar sem kæmu fram við framkvæmd úttektarinnar yrðu meðhöndlaðar í samræmi við siðareglur sálfræðinga um trúnað.

Fyrir liggur að kærandi hafi fengið umrædda skýrslu afhenta en verið synjað um afrit af vitnisburði einstakra starfsmanna.

Málsmeðferð

Kæran var send Hafnarfjarðarbæ með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. júlí, til athugasemda, en fresturinn var framlengdur til 24. ágúst. Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 24. ágúst.

Í bréfinu kemur fram að Hafnarfjarðarbær geri þá kröfu að kærunni verði vísað frá þar sem hún sé of seint fram komin skv. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en kæran sé borin fram ríflega tveimur mánuðum eftir að beiðni um aðgang að gögnum hafi verið synjað. Verði kæran tekin til efnislegrar meðferðar sé þess krafist að synjunin verði staðfest og til vara að afmáð verði í fylgigögnum úttektarskýrslu (sem innihaldi staðfesta vitnisburði starfsmanna) allar viðkvæmar upplýsingar er rekja megi til einstakra starfsmanna um viðhorf þeirra varðandi samskipti við kæranda eða aðra starfsmenn.

Í bréfinu er rakin forsaga málsins, þ.e. að starfsmenn tiltekins leikskóla og grunnskóla í Hafnarfirði hafi leitað aðstoðar Fræðsluþjónustu Hafnarfjarðar vegna meintra erfiðleika í samskiptum við kæranda. Í framhaldinu hafi verið gerð vinnusálfræðileg úttekt og greining á málsatvikum. Hafi verkefnið verið í höndum sálfræðings sem tekið hafi viðtöl við starfsmenn leikskólans og grunnskólans og skilað lokaskýrslu þann 14. mars 2012, ásamt fylgigögnum sem hafi innihaldið m.a. staðfesta vitnisburði 15 starfsmanna. Hafi vitnisburðirnir verið staðfestir með undirritun starfsmanna en í þeim komi m.a. fram að vitnisburðurinn verði aðeins notaður í þágu úrlausnar þess málefnis sem sé til athugunar, að fyllsta trúnaðar verði gætt og að farið verði með persónuupplýsingar og skráningu þessara upplýsinga í samræmi við lög nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga.

Í bréfinu segir ennfremur að forsendur fyrir þeirri athugun og úrvinnslu hennar sem hér um ræði hafi breyst. Á grundvelli rekstrarsjónarmiða hafi þau verkefni sem kærandi hafi áður sinnt hjá bænum verið boðin út. Í kjölfar þess hafi henni verið sagt upp störfum hjá bænum. Sú ákvörðun sé óskyld þeirri sem hér sé til umfjöllunar, en þar sem starf kæranda sé ekki lengur fyrir hendi þá séu ekki til staðar forsendur fyrir áframhaldandi vinnu á grundvelli skýrslunnar líkt og stóð til þegar skýrslan var afhent bænum.

Í bréfinu segir jafnframt svo: „Skýrslan er því ekki hluti af stjórnsýslumáli þar sem gert er ráð fyrir að taka stjórnvaldsákvörðun. Réttur til aðgangs að gögnum í stjórnsýslumáli skv. stjórnsýslulögum byggir m.a. á réttaröryggissjónarmiðum í skiptum borgaranna við stjórnvöld og á þeirri röksemd að það sé forsenda þess að aðili geti gætt hagsmuna sinna og tjáð sig um mál áður en ákvörðun er tekin í því og það sé frekar til þess fallið að lögfræðilega rétt og málefnaleg úrlausn fáist í hverju máli. Þau sjónarmið eiga ekki lengur við í þessu máli þar sem ekki verður unnið áfram með skýrsluna á vegum á Hafnarfjarðarbæjar. Ákvörðun bæjarins um að fara í vinnustaðaúttekt fól ekki í sér stjórnvaldsákvörðun þar sem kveðið var á um rétt og/eða skyldu manna heldur var úttektin sem framkvæmd var af óháðum fagaðila liður í rannsókn og meðferð máls sem mögulega hefði getað leitt til stjórnvaldsákvörðunar.“

Í þessu ljósi er það afstaða bæjarins að um rétt kæranda til aðgangs að umræddu gagni fari ekki lengur að stjórnsýslulögum heldur upplýsingalögum eða nánar tiltekið 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Með bréfi, dags. 30. ágúst, var kæranda kynnt framkomin umsögn Hafnarfjarðarbæjar og veitt tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar, til 14. september. Fresturinn var síðar framlengdur til 21. september.

Með bréfi, dags. 18. september, bárust athugasemdir lögfræðings stéttarfélags kæranda. Í athugasemdunum segir að því sé mótmælt að beiðni kæranda um gögn byggi ekki á stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Verði þeim skilningi hafnað er jafnframt tekið fram að þá byggist réttur kæranda til aðgangs að gögnum á 9. gr. upplýsingalaga. Bendir lögmaðurinn í því sambandi á að af athugasemdum Hafnarfjarðarbæjar verði ekki ráðið hvaða brýnu hagsmunir þeirra starfsmanna sem tjáðu sig við sálfræðinginn vegi þyngra en brýnir hagsmunir kæranda af aðgangi að umbeðnum gögnum. Þá er vísað til álits umboðsmanns Alþingis SUA 1989:104.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Símon Sigvaldason, varamaður Trausta Fannars Valssonar, hefur tekið sæti hans í nefndinni við meðferð og úrskurð máls þessa.

Niðurstaða

1.

Eins og rakið hefur verið lýtur mál þetta að synjun Hafnarfjarðarbæjar á beiðni kæranda um aðgang að staðfestum vitnisburðum 15 starfsmanna sem fylgdu sálfræðilegri greinargerð fyrirtækisins Úttektar og úrlausnar, dags. 14. mars 2012. Kæranda hefur verið afhent skýrslan sjálf. 

2.

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að synja kæranda um aðgang að umræddum skýrslum kom upphaflega fram  í tölvupósti, dags. 10. apríl 2012. Ekki virðist ágreiningur um að sú ákvörðun hafi borist kæranda. Á hinn bóginn var síðan lögð fram ný beiðni um aðgang að gögnum 22. maí 2012. Lögmaður stéttarfélags kæranda lagði þá beiðni fram, en hann hefur annast mál þetta fyrir hönd kæranda. Þessari beiðni, sem ekki var að öllu leyti samhljóða fyrri beiðni kæranda, var synjað af hálfu Hafnarfjarðarbæjar 1. júní 2012. Erindi sem kærandi beindi til Persónuverndar er dags. 10. júní 2012. Þaðan var erindið framsent úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Miða ber við að kæra málsins hafi borist þann dag er hún barst Persónuvernd.

Samkvæmt 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 skal mál borið undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um synjun þeirrar beiðni.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður að líta svo á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin af hálfu Hafnarfjarðarbæjar hinn 1. júní 2012. Kæra barst því innan kærufrests.

3.

Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að þrátt fyrir að sú úttekt sem um ræðir hafi vissulega varðað kæranda miklu um starf hennar og mögulega getað orðið tilefni til þess að farið hefði verið af stað með meðferð máls gagnvart henni er félli undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að telja, með vísan til hinna sérstöku atvika málsins, að það hafi ekki orðið raunin í þessu tilviki. Úrskurðarnefndin tekur fram að í þessu sambandi er ekki úrslitaatriði hvort meðferð stjórnsýslumáls hafi lokið með töku stjórnvaldsákvörðunar, heldur hitt hvort meðferð slíks máls hafi hafist. Sjá hér til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-421/2012 frá 18. júní 2012.

Í þessu ljósi er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að umrætt gagn tengist ekki stjórnsýslumáli þar sem taka á, eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun um rétt eða skyldu kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Er kæran því réttilega borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál og fer um aðgang kæranda að umræddri úttekt á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996.

4.

Eins og kæruefni máls þessa hefur verið afmarkað af hálfu kæranda, og í ljósi upplýsinga frá kærða þess efnis að kæranda hafi verið afhent skýrslan að undanskildum staðfestum vitnisburðum, takmarkast kæruefnið við aðgang að staðfestum vitnisburðum þeirra 15 einstaklinga sem rætt var við í tengslum við gerð úttektarinnar, þ.e. viðauka A-O.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.

Hefur ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008, A-294/2009 og áðurnefndan úrskurð í máli A-421/2012.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þeirrar skýrslu sem kærandi hefur óskað aðgangs að og þeirra vitnisburða sem um ræðir. Í umræddum vitnisburðum fjalla einstaklingar, fyrrum samstarfsmenn kæranda, um samskipti sín við kæranda meðan hún starfaði hjá kærða. Tilgangur skýrslunnar var að gera úttekt á samskiptum kæranda við aðra starfsmenn þess stjórnvalds er hún starfaði hjá. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að umrætt skjal teljist geyma upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hennar til aðgangs að skjalinu eftir ákvæðum III. kafla laganna. Kemur þá til skoðunar hvort ákvæði 3. mgr. 9. gr. geti takmarkað aðgang kæranda að skýrslunni.

Aðgangur að gögnum verður aðeins takmarkaður á grundvelli 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga ef hætta er talin á því að einkahagsmunir verði fyrir skaða og verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.

Skýrslan er merkt sem trúnaðarmál. Í umræddum vitnisburðum koma fram ítarlegar lýsingar einstakra starfsmanna á persónulegri sýn þeirra á samskiptum við kæranda sem verða að teljast mjög viðkvæmar. Kærandi hefur án vafa hagsmuni af því að kynna sér þær upplýsingar sem með þessum hætti var aflað og lúta að henni. Hún hefur hins vegar fengið afrit skýrslunnar afhenta en þar kemur m.a. fram samantekt á niðurstöðum viðtala þeirra sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Eins og atvikum er háttað í máli þessu, með hliðsjón af þeim aðdraganda sem skýrslan hafði og því hvernig umræddum einstaklingum var kynnt að með vitnisburð þeirra yrði farið, er það hins vegar mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir þeirra einstöku starfsmanna sem um ræðir af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta skýrslunnar vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. ákvæði 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Ber því að staðfesta synjun Hafnarfjarðarbæjar á því að veita kæranda aðgang að umræddum 15 vitnisburðum sem fylgdu hinni umræddu skýrslu þegar hún var afhent Hafnarfjarðarbæ.

Úrskurðarorð

Synjun Hafnarfjarðarbæjar á beiðni [A] um aðgang að staðfestum vitnisburðum 15 einstaklinga sem birtir eru í viðaukum A-O við skýrsluna Sálfræðileg greinargerð, Leikskólinn [...] og [...] í Hafnarfirði, úttekt á meintum samskiptavanda, dags. 14. mars 2012, er staðfest.

Friðgeir Björnsson

varaformaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Símon Sigvaldason