A-453/2012. Úrskurður frá 15. nóvember 2012

Hinn 15. nóvember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-453/2012.

Kæruefni og málsatvik
Þann 27. júní 2012 kærði [A] hdl., f.h. [B] ehf., synjun utanríkisráðuneytisins, dags. 29. maí, um aðgang kæranda að bls. 27-31 í viðauka C við samning Og fjarskipta ehf. (Vodafone) við Varnarmálastofnun dags. 1. febrúar 2010.

Atvik málsins munu vera þau að kærandi fór þann 7. maí 2012 þess á leit að honum yrði afhent afrit af samningi Varnarmálastofnunar og Og fjarskipta ehf. (Vodafone) um leigu á ljósleiðaraþræði NATO sem liggur hringinn í kringum Ísland. Samningurinn var gerður í kjölfar auglýsts verkefnis utanríkisráðuneytisins nr. 14477 – Ljósleiðarar, af hálfu Ríkiskaupa, í apríl 2008. Utanríkisráðuneytið féllst á það með ákvörðun, dags. 29. maí, að afhenda samninginn ásamt viðaukum B, D, E og F óbreyttum. Jafnframt var kæranda afhentur viðauki C, að undanskildum blaðsíðum  27-31. Viðauki C er tilboð Og fjarskipta ehf., dags. 19. júní 2008, vegna framangreinds verkefnis.

Kærandi rekur málsástæður fyrir kærunni með eftirfarandi hætti:

„Kærandi byggir á því að utanríkisráðuneytinu beri að veita honum aðgang að hinum tilgreindu blaðsíðum í viðauka C við samninginn. Í hinni kærðu ákvörðun er synjunin rökstudd með þeim hætti að blaðsíðurnar séu merktar sem „trúnaðarmál“. Þar sé einkum að finna upplýsingar um gjaldskrár, þjónustustaði og tengipunkta. Í yfirlýsingu Og fjarskipta ehf. (Vodafone) dags. 24. febrúar 2010 hafi þess verið sérstaklega óskað að þessar upplýsingar yrðu meðhöndlaðar sem trúnaðarmál þar sem félagið teldi að um væri að ræða viðkvæmar viðskiptaupplýsingar út frá samkeppnislegum sjónarmiðum. Að mati ráðuneytisins ættu því ákvæði 5. gr. upplýsingalaga við um aðgang að þessum upplýsingum.

Kærandi er ósammála þessari afstöðu ráðuneytisins. Kærandi byggir á því að í 3. gr. upplýsingalaga sé að finna þá meginreglu að stjórnvöldum sé skylt að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál. Þær undantekningar sem er að finna í 4.-6. gr. laganna verði því að túlka þröngt.

Með samningi sínum við Varnarmálastofnun tóku Og fjarskipti ehf. að sér að veita þjónustu um ljósleiðaraþráðinn víða á landsbyggðinni. Samkvæmt 2. gr. samningsins skal félagið þannig veita fjölbreytta fjarskiptaþjónustu sem víðast um landið. Í gr. 2.11 í verkefnalýsingu Ríkiskaupa, sbr. viðauka B við samninginn eru gerðar tilteknar kröfur til þeirrar fjarskiptaþjónustu sem leigutaki þráðarins skal bjóða. Í lokamálsgrein greinarinnar kemur þannig meðal annars fram að kerfið og þjónustan skuli þannig uppbyggð að hægt sé að veita öðrum aðgang að henni í heildsölu. Aðrir sem þess óska skuli geta keypt grunnþjónustu af leigutaka á heildsöluverði og veitt þjónustu yfir kerfi hans og selt áskrifendum sínum þá þjónustu í smásölu. Aðgangur skuli vera óháður tengslum við leigutaka og tryggja skuli að jafnræði sé á milli þeirra aðila sem hafa áhuga á að veita þjónustu um kerfið.

Og fjarskiptum ehf. er þannig skylt samkvæmt samningnum að selja öðrum aðilum í heildsölu aðgang að þræðinum. Hvíla ákveðnar kvaðir á fyrirtækinu um verðlagningu og skilmála fyrir þá þjónustu, sbr. framangreint. Þrátt fyrir það er kæranda ekki kunnugt um að fyrirtækið hafi birt neina verðskrá eða aðrar nauðsynlegar upplýsingar fyrir mögulega kaupendur, svo sem um þjónustustaði og tengipunkta, sem eðli máls eru mögulegum kaupendum nauðsynlegar við mat á því hvort þeir hafi áhuga á þjónustunni.

Í þessu ljósi telur kærandi það ekki fást staðist að upplýsingar um gjaldskrár, tengipunkta og þjónustustaði, sem fram munu koma á bls. 27-31 nefnds viðauka C við samninginn, teljist einka- eða fjárhagsmálefni sem sanngjarnt og eðlilegt sé að leynt fari, í skilningi 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þvert á móti verður að telja leiða af samningnum og eðli máls að Og fjarskiptum ehf. sé beinlínis skylt að veita þessar upplýsingar, enda án þeirra útilokað að félagið geti uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til þess á grundvelli samningsins og viðauka hans.“

Málsmeðferð

Kæran var send utanríkisráðuneytinu til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. júlí 2012. Þær bárust með bréfi, dags. 30. júlí. Með bréfinu fylgdi sá hluti hins umrædda samnings sem kæranda hafði verið synjað um aðgang að, auk annarra gagna málsins. Jafnframt fylgdi umsögn Og fjarskipta ehf. (Vodafone) til utanríkisráðuneytisins, dags. 30. júlí, vegna kærunnar.

Í umsögn ráðuneytisins segir:

„Í ákvörðun til [B] ehf. rökstuddi ráðuneytið synjunina með vísan til þess að hinar undanskildu upplýsingar fælu í sér fjárhagsmálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Er ráðuneytinu því óheimilt að afhenda án þess að fyrir liggi samþykki þess sem í hlut á. Um er að ræða viðkvæmar viðskiptaupplýsingar er varða áætlanir um uppbyggingu á fjarskiptakerfi, sem er í beinni samkeppni við aðra aðila á sama markaði auk upplýsinga um gjaldskrár.

Utanríkisráðuneytið leitaði eftir afstöðu Og fjarskipta ehf. (Vodafone) til afhendingar á umbeðnum gögnum og er svar félagsins sent sem fylgiskjal 2 með bréfi þessu þar sem afstaða félagsins er útlistuð nánar. Ekki er fallist á þá röksemd [B] að 2. gr. samningsins og gr. 2.11 í verkefnislýsingu feli í sér slíkar kvaðir á samningsaðila að þær upplýsingar sem koma fram á bls. 27-31 í viðauka C teljist ekki til viðkvæmra viðskiptaupplýsinga sem rétt er að leynt fari. Um er að ræða upplýsingar sem varða samkeppnis- og viðskiptahagsmuni Fjarskipta ehf. og getur skaðað hagsmuni þess félags ef ráðuneytið veitir aðgang að umbeðnum gögnum.

Meginregla 3. gr. um aðgengi að upplýsingum felur í sér að undantekningarreglur 4.-6. gr. beri að skýra þröngt, og tryggja aðilum aðgang að upplýsingum í vörslum stjórnvalda. Hins vegar verður ekki litið framhjá þeim sjónarmiðum sem fram koma í 4.-6. gr. um undantekningar frá meginreglunni.

Ber að líta til hagsmuna þess aðila er gögnin varðar þegar metið er hvort heimila eigi aðgang að upplýsingum. Eins og áður greinir er meginregla upplýsingalaga að almenningur eigi rétt á aðgangi að upplýsingum. Hagsmunir annarra geta hins vegar staðið til þess að aðgangur að gögnum verði takmarkaður. Í vörslum opinberra aðila liggja oft fyrir skjöl með upplýsingum sem teljast til viðskiptaleyndarmála og fyrirtæki telja að ekki megi koma fyrir augu keppinauta. Í 17. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi heimilað þegar sérstaklega stendur á að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef mun ríkari almanna- eða einkahagsmunir eru fyrir hendi. Hefur Hæstiréttur talið að í slíkum málum beri að líta til hagsmuna aðila máls, einkum þegar um er að ræða viðkvæmar viðskiptalegar upplýsingar, sem eðlilegt má telja að leynt fari, sbr. Hrd. nr. 83/2003. Telur utanríkisráðuneytið að sama meginregla gildi er varðar upplýsingarétt almennings sbr. 5. gr. upplýsingalaga.“

Kæranda var kynnt umsögn kærða með bréfi, dags. 3. ágúst, og veittur frestur til að koma að athugasemdum til 17. ágúst. Með bréfi, dags. 17. ágúst, sendi kærandi nefndinni eftirfarandi athugasemdir:

„Í umsögn ráðuneytisins er á því byggt að umbeðnar upplýsingar falli undir undanþáguákvæði 5. gr. upplýsingalaga og því beri að synja um aðgang. Er ekki að finna sérstakan efnislegan rökstuðning í athugasemdunum fyrir því hvernig svo megi vera og verður því að skilja athugasemdirnar þannig að um rökstuðning sé vísað til athugasemda Fjarskipta ehf. („Vodafone“) dags. sama dag sem fylgdi með athugasemdum ráðuneytisins. Verða því hér sett fram andsvör kæranda við því sem þar kemur fram.    

Í athugasemdum Vodafone er í fyrsta lagi fjallað um kvaðir sem Póst- og fjarskiptastofnun leggur á fjarskiptafyrirtæki og þýðingu þeirra. Kærandi fær ekki séð hvaða erindi sú umfjöllun á í fyrirliggjandi mál og ætlar að hún sé á misskilningi byggð. Þær kvaðir sem á Vodafone hvíla og kærandi vísaði til koma fram í samningi félagsins við Varnarmálastofnun og viðaukum við hann, en hafa ekkert með kvaðir skv. fjarskiptalögum að gera.

Vodafone byggir í öðru lagi á því að félaginu sé ekki skylt að gera umbeðnar upplýsingar aðgengilegar almenningi. Virðist sem á því sé byggt að áhugasamir aðilar skuli bara senda tölvupóst á tiltekið netfang vilji þeir nýta sér mögulega þjónustu heildsölu Vodafone. Í lýsingu á þeirri þjónustu á heimasíðu félagsins er ekki sérstaklega minnst á ljósleiðaraþráðinn. Sérstaklega er tekið fram í athugasemdunum að Vodafone sé ekki í dag að selja öðrum fjarskiptaaðilum aðgang að umræddum ljósleiðaraþræði í heildsölu þar sem slík beiðni hafi ekki borist félaginu. Þráðurinn sé því í dag aðeins nýttur í þágu fyrirtækisins sjálfs.

Af þessu tilefni vill kærandi benda á umfjöllun sína í kæru um gr. 2.11. í verkefnalýsingu Ríkiskaupa sem var hluti samnings aðila. Kemur þar skýrlega fram skylda Vodafone til að veita aðgang að þræðinum í heildsölu og ákveðnar kvaðir lagðar á félagið um skilmála þess aðgangs. Vodafone virðist hins vegar lítinn áhuga hafa á að veita slíka þjónustu og kynnir hana ekki sérstaklega. Þetta er í beinni andstöðu við nefnda grein verkefnalýsingarinnar, en þar segir í 5. mgr.:

„Leigutaka ber að kynna þjónustu sína með rækilegum og skýrum hætti. Í kynningu skal meðal annars koma fram hvers konar fjarskiptaþjónusta standi til boða, hvenær hún hefst og hvað hún kostar.“

Kærandi telur ljóst að Vodafone hafi ekki staðið við þessar skyldur sínar samkvæmt samningi félagsins við Varnarmálastofnun. Komi það raunar berlega fram í bréfi Vodafone í máli þessu.
Kærandi byggir á því að stjórnvald geti ekki borið því við að upplýsingar teljist til viðskiptaleyndarmála fyrirtækis, sem beinlínis hefur undirgengist með samningi við hið sama stjórnvald að gera þær sömu upplýsingar opinberar og kynna með „rækilegum og skýrum hætti“. Telur kærandi það raunar liggja í augum uppi. Til hliðsjónar vill kærandi þó benda á úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-316/2009.“

Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun utanríkisráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að bls. 27-31 í viðauka C við samning Varnarmálastofnunar Íslands við Og fjarskipti ehf. samkvæmt verkefni utanríkisráðuneytisins nr. 14477, dags. 1. febrúar 2010. Synjunin byggist á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þ.e. að um sé að ræða upplýsingar sem varði viðkvæma viðskipta- og samkeppnishagsmuni Og Fjarskipta ehf.

Í 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga, segir að óheimilt sé að veita aðgang að gögnum er varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Tilvitnuð regla byggist á því að metið sé í hverju tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni, verði aðgangur veittur að þeim. Við þetta mat verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður ennfremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta er virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra; hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. m.a. úrskurð nefndarinnar í málum nr. A-330/2010, A-388/2011, A-407/2012 og A-442/2012 og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999.

2.
Þær blaðsíður úr hinum umdeilda viðauka C við samning Og Fjarskipta ehf. og Varnarmálastofnunar sem kæranda hefur verið synjað um aðgang að geyma upplýsingar um fyrirhugaða þjónustu fyrirtækisins og notkun á ljósleiðara. Í gögnunum kemur fram listi yfir fyrirhugaða þjónustu og þjónustustaði, viðmiðunarverðskrá, hvenær ætlunin sé að bjóða þjónustu á tilteknum stöðum og kort af uppbyggingu ljósleiðaraþjónustu. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér gögnin ítarlega. Ekki verður séð að þessar upplýsingar hafi verið birtar annars staðar, eða að upplýsingar um fyrirhugað verð séu upplýsingar sem þegar hafi verið birtar. Úrskurðarnefndin telur að fallast verði á það með Og Fjarskiptum ehf. að stærstur hluti þessara upplýsinga geti varðað samkeppnishagsmuni fyrirtækisins í tengslum við sölu á aðgangi að ljósleiðara eða nýtingu hans í viðskiptalegum tilgangi. Eins og atvikum er hér háttað verða þeir hagsmunir að ganga framar upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum. Ber því að staðfesta hina kærðu ákvörðun utanríkisráðuneytisins. Þykir hér ekki máli skipta eins og sakir standa þótt fyrirtækið kunni síðar að ákveða eða verða að birta aðgang að þessum upplýsingum.

 

Úrskurðarorð

Staðfesta ber synjun utanríkisráðuneytisins frá 29. maí 2012 á því að afhenda kæranda, [B] ehf., afrit af blaðsíðum 27-31 úr viðauka C við samning, dags. 1. febrúar 2010, milli Og fjarskipta ehf. (Vodafone) og Varnarmálastofnunar.

                Sigurveig Jónsdóttir                                                               Friðgeir Björnsson