A-454/2012. Úrskurður frá 15. nóvember 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 15. nóvember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-454/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 12. júlí 2012, kærði [A] lögfræðingur, f.h. [B] ehf., synjun Portusar ehf., dags. 15. júní, á beiðni um upplýsingar vegna samskipta Portusar ehf. og [C], vegna kaupa á flyglum fyrir Hörpu tónlistar- og ráðstefnuhús.

Í kærunni er vísað til þess að Portus ehf. sjái um um rekstur Hörpu, félagið sé í eigu Austurhafnar-TR ehf., sem aftur sé í eigu íslenska ríkisins og Reykjavíkurborgar. Íslenska ríkið eigi 54% í fyrirtækinu en Reykjavíkurborg 46%. Það þýði að eignarhald og rekstur Hörpu sé að mestu í eigu ríkisins. Þó svo að samningur hafi verið gerður milli einkaréttarlegra félaga, sé ekki útséð að aðgangur að upplýsingum vegna slíkra samninga eða samskipta falli utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 50/1996.

Segir svo í kærunni að þar sem eignarhald Portusar ehf. sé í höndum ríkis og sveitarfélags og félagið sé rekið að mestu af opinberum fjármunum komi jafnframt til álita ákvæði 24. og 25. gr. upplýsingalaga, þar sem fjallað sé um endurnot opinberra upplýsinga. Er sá þáttur kærunnar m.a. rökstuddur svo í kæru málsins:

„Ef svo ólíklega vill til að úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að kærði sé einkaaðili undanskilur það kærða ekki frá upplýsingaskyldu. Sé tekið mið af þeirri starfsemi og þjónustu sem Harpan sinnir er ljóst að þar er um tónlistarhús að ræða sem ætlað er að sjá um stóra sem smáa tónlistarviðburði sem almenningur hefur kost á að sækja. Er tilgangur hússins og þeirra viðburða sem þar eiga sér stað að auðga tónlistarlíf á Íslandi en slíkt hlýtur að teljast til almenningshagsmuna sbr. 2. mgr. 25. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá má einnig vísa til dóms Evrópudómstólsins í máli Mannesman Anlangenbau Austria AG nr. C-44/96 þar sem tekið var fram að aðili teljist opinber þótt hann sinni einnig starfsemi sem jafnað verði til starfsemi einkaaðila enda hafi verið stofnað til hans í því skyni að þjóna almenningshagsmunum.“

Málsmeðferð

Portusi ehf. var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. júlí 2012, veittur frestur til 31. júlí til að skila inn umsögn um kæruna. Bréfið var ítrekað 20. ágúst og 21. september. Umsögn kærða barst nefndinni með bréfi, dags. 2. október.

Í umsögninni segir að ágreiningur aðila eigi rætur sínar að rekja til synjunar Portusar ehf., dags. 15. júní s.l., á beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum er varði samskipti Portusar ehf. og [C], vegna kaupa á flyglum fyrir Hörpu tónlistar- og ráðstefnuhús. Með umsögn kærða voru nefndinni afhent gögn málsins í trúnaði. Í umsögninni er þess aðallega krafist að kæru málsins verði vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, með vísan til þess að Portus ehf., sem einkaréttarlegt félag, falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996.

Með bréfi, dags. 3. október 2012, var kæranda kynnt umsögn Portusar ehf. Athugasemdir kæranda af því tilefni bárust úrskurðarnefndinni með bréfi hans, dags. 12. sama mánaðar. Þar kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Í umsögn Portusar ehf., dags. 2. október, er vitnað í frumvarpstexta laga nr. 50/1996 þar sem fram kemur að þótt hlutafélag sé í eigu ríkis eða sveitarfélags nær upplýsingaréttur ekki til slíks félags nema um þær upplýsingar sem varða eignarhald opinberu aðilanna. Á þessum grundvelli heldur kærði því fram að ekki sé heimilt að á fá upplýsingar um einkaréttarlega samninga félags. Er vísað til úrskurða nefndarinnar í málum A-264/2007, A-269/2007, A-285/2008, A- 290/2008, A-307/2009 og A-309/2009 þessu til stuðnings. Þeir úrskurðir sem kærði vísar til eiga ekki við í þessu tilviki þar sem staða þeirra einkaréttarlegu félaga sem fjallað er um í nefndum úrskurðum er ekki sambærileg stöðu kærða. Tilvist þeirra félaga sem fjallað er um téðum úrskurðum byggist með beinum hætti á lagafyrirmælum eða heimildum í lögum. Austurhöfn TR ehf., og Portus ehf., voru stofnuð af hálfu ríkis og Reykjavíkurborgar. Austurhöfn TR- ehf., sem er eigandi Portusar ehf., er ekki stofnað á grundvelli laga, ekki er mælt fyrir um tilvist félagsins í lögum og heimild til að stofna einkaréttarlegt félag um byggingu tónlistarhúss og tengd verkefni koma ekki fram í lögum. Af ákvæði 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga er ekki sjá að stjórnvöld hafi um það fullt sjálfdæmi hvort þau færi rekstur sinn eða tiltekin verkefni sem þeim eru falin í form einkaréttarlegra félaga með þeim afleiðingum að umrædd starfsemi falli af þeirri ástæðu utan við gildissvið upplýsingalaga. Er því ekki fallist á mótbárur kærða né vísan í nefnda úrskurði þar sem ekki er um sambærileg atvik að ræða.“

Í umsögn kærða er jafnframt áréttuð sú afstaða að við afmörkun á því hvaða aðilar teljist stjórnvöld í skilningi upplýsingalaga beri að líta til annarra lagabálka til hliðsjónar, m.a. laga um opinber innkaup nr. 84/2007.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka lögin til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er rakið að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“

Hér má einnig taka fram að í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 161/2001, um breytingu á upplýsingalögum, segir m.a. í tengslum við gildissvið ákvæða um endurnot opinberra upplýsinga að „utan við gildissvið hugtaksins stjórnvald í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga falla t.d. öll fyrirtæki sem ríki og sveitarfélög eiga og sett hafa verið á fót á einkaréttarlegum grundvelli, svo sem hlutafélög, einkahlutafélög, sameignarfélög o.s.frv.“

Með vísan til framangreinds hefur verið litið svo á að einkaréttarleg félög, s.s. hlutafélög og sameignarfélög, sem eru í eigu hins opinbera, falli utan við gildissvið upplýsingalaga, enda hafi félaginu ekki verið falið að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, né sé í sérlögum beinlínis kveðið á um það að upplýsingalögin taki til viðkomandi félags. Má hér m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-264/2007, A-269/2007, A-273/2007, A-285/2008 og A-290/2008. Er gildissvið upplýsingalaga að þessu leyti afmarkað með öðrum hætti en ákvæði laga um opinber innkaup nr. 84/2007.

Í tengslum við það mál sem hér er til umfjöllunar má jafnframt sérstaklega vísa til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. A-307/2009, A-309/2009 og A-328/2010, en í þeim öllum var fjallað um gildissvið upplýsingalaga gagnvart félaginu Austurhöfn-TR ehf., en það er eigandi kærða, Portusar ehf. Til hliðsjónar vísast einnig til úrskurðar í máli nr. A-399/2011.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það sem fram kemur í röksemdum kæranda, að af 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga verði ekki dregin sú ályktun að stjórnvöld hafi fullt sjálfdæmi um það hvort þau færi rekstur sinn eða tiltekin verkefni sem þeim eru falin í form einkaréttarlegra félaga með þeim afleiðingum að umrædd starfsemi falli af þeirri ástæðu utan við gildissvið upplýsingalaga. Vísast í þessu sambandi m.a. til fyrrnefnds úrskurðar nefndarinnar í máli nr. A-307/2009.

Úrskurðarnefndin bendir sérstaklega á að í úrskurði í máli A-307/2009 er tekið fram að það falli ekki undir valdssvið nefndarinnar  að taka afstöðu til þess hvort stjórnvöldum sé heimilt, í einstökum tilvikum og án beinna lagaheimilda, að færa verkefni í einkaréttarlegt rekstrarform, líkt og við á um Austurhöfn-TR ehf., sem aftur er eigandi Portusar ehf. Til nánari skýringar á þessum orðum skal áréttað hér að það er hlutverk nefndarinnar samkvæmt lögum að fjalla um skyldu stjórnvalda til að afhenda gögn á grundvelli upplýsingalaga. Sú skylda tekur einnig til þeirra tilvika þegar stjórnvöld hafa stofnað einkaréttarleg félög um tiltekna starfsemi og þær upplýsingar sem óskað er eftir eiga þrátt fyrir það að vera til staðar í málaskrám stjórnvaldsins og þar aðgengilegar á grundvelli upplýsingalaga. Í íslenskum rétti er á hinn bóginn til nokkur fjöldi dæma um þátttöku eða eignarhald íslenskra stjórnvalda á einkaréttarlegum félögum, jafnvel án heimilda í settum lögum. Ekkert í upplýsingalögum bendir til þess að með þeim lögum hafi verið ætlunin að taka fyrir slíkt. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki sérstakt hlutverk að lögum hvað varðar heimildir stjórnvalda að þessu leyti.

2.
Kærandi hefur í máli þessu einnig vísað til VIII. kafla upplýsingalaga, einkum 24. og 25. gr., með síðari breytingum, en þar er fjallað um rétt til endurnota á opinberum upplýsingum.

Með lögum nr. 161/2006, sem tóku gildi 1. janúar 2007, var upplýsingalögum breytt í nokkrum atriðum. Meðal annars var bætt við lögin nýjum kafla, nr. VIII, um endurnot opinberra  upplýsinga. Í 1. mgr. 24. gr. laganna segir að markmið kaflans sé að auka endurnot opinberra upplýsinga til hagsbóta fyrir samfélagið í heild. Samkvæmt 3. mgr. 24. gr. hefur umræddur kafli þó ekki bein áhrif á rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Þar kemur fram að ákvæði kaflans gildi einvörðungu um endurnot fyrirliggjandi upplýsinga sem séu í vörslum stjórnvalda og almenningur eigi rétt til aðgangs að á grundvelli 3. gr. laganna eða annarra ákvæða sem veita almenningi slíkan rétt. Í skýringum við þessa málsgrein í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 er áréttað að ákvæði kaflans gildi „einungis um endurnot upplýsinganna en mæli ekki á neinn hátt fyrir um rétt til aðgangs að opinberum upplýsingum.“

Af framangreindu leiðir að ákvæði VIII. kafla upplýsingalaga, sbr. 5. gr. laga nr. 161/2006, fjalla aðeins um heimildir einkaaðila til að nýta opinberar upplýsingar eftir að þær hafa verið gerðar aðgengilegar. Ákvæði kaflans mæla ekki fyrir um það hverjar þær upplýsingar séu sem einkaaðilar eigi rétt til aðgangs að í þessu skyni. Það ræðst af upplýsingarétti almennings skv. 3. gr. upplýsingalaga eða eftir atvikum skv. öðrum lagaákvæðum sem tryggja almenningi rétt til upplýsinga. Með öðrum orðum: Ef upplýsingar falla undir aðgangsrétt almennings samkvæmt framangreindu mælir VIII. kafli upplýsingalaga fyrir um heimildir einkaaðila til að endurnota upplýsingarnar. Í ákvæðum kaflans felst hins vegar ekki sjálfstæður réttur til aðgangs að upplýsingum og á kærandi ekki því ekki sjálfstæðan rétt til aðgangs að umbeðnum upplýsingum á grundvelli VIII. kafla laganna.

3.
Kæra máls þessa beinist að Portusi ehf. Sá lögaðili er einkaréttarlegt félag og fellur þar af leiðandi ekki undir ákvæði upplýsingalaga nr. 50/1996. Ekkert liggur heldur fyrir um að félaginu hafi verið falið að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til framangreinds liggur einnig fyrir að kærandi getur ekki í máli þessu byggt sjálfstæðan rétt til aðgangs að gögnum á ákvæðum upplýsingalaga um endurnot opinberra upplýsinga. Kæru málsins ber því að vísa frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 1. og 14. gr. upplýsingalaga.

Tekið skal fram að beiðni um aðgang að þeim gögnum sem um ræðir hefur ekki verið beint að Reykjavíkurborg eða öðrum stjórnvöldum sem gegna stjórnsýslulegu hlutverki í tengslum við beint eða óbeint eignarhald og rekstur tónlistarhússins Hörpunnar. Kemur því ekki til umfjöllunar í úrskurði þessum hvort umbeðin gögn eru fyrirliggjandi í fórum stjórnvalds, í skilningi upplýsingalaga, né um mögulegan rétt kæranda til aðgangs að þeim þar.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir ber að vísa kæru [B] ehf. á hendur Portusi ehf. frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

 

Úrskurðarorð

Kæru [B] ehf., dags. 12. júlí 2012, á hendur Portusi ehf. er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
 

              Sigurveig Jónsdóttir                                                                Friðgeir Björnsson