A-455/2012. Úrskurður frá 15. nóvember 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 15. nóvember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-455/2012.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 20. ágúst 2012, kærði [A], blaðamaður á Fréttablaðinu, synjun Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, ÁTVR á beiðni hans, dags. 10. júlí, um upplýsingar um heildarsölu ÁTVR samkvæmt reglum sem byggja á lögum nr. 96/1995 um gjald af áfengi og tóbaki, sbr. 3. tölul. 6. gr. laganna, sundurliðað eftir árum á tímabilinu 2005 til 2012 og sölu ÁTVR á áðurnefndu tímabili til hvers og eins þeirra aðila sem heyri undir fyrrgreinda reglu.

Beiðni kæranda var synjað með tölvupósti ÁTVR, dags. 16. júlí. Þar segir að ÁTVR telji að óheimilt sé að veita upplýsingar sem snerti viðskiptavini. Jafnframt að það sé skoðun ÁTVR að upplýsingalög taki ekki til tilviksins, enda taki þau til málefna viðkomandi stofnunar, en ekki þriðja aðila.
 
Í synjuninni segir jafnframt að þótt starfsemi ÁTVR sé í stórum þáttum stjórnsýslulegs eðlis sé fyrirtækið engu að síður einkaaðili í skilningi upplýsingalaga; fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins, eins og skýrt sé kveðið á um í 1. gr. reglugerðar um ÁTVR nr. 756/2011. Vísar ÁTVR til þess að í 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga komi fram að lögin taki aðeins til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hafi verið falið opinbert vald til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Fyrirtækið fari með slíkt stjórnsýsluhlutverk í ýmsum tilvikum að því er varði handhöfn einkaleyfis til smásölu áfengis, t.d. þegar tekin sé ákvörðun um hvort tilteknar áfengistegundir skuli teknar til sölu í Vínbúðum svo eitthvað sé nefnt. Sala áfengis, hvort sem hún sé til einkaaðila eða opinberra aðila eins og ráðuneyta, falli hins vegar ekki í þennan flokk. Salan sé hluti af þjónustustarfsemi ÁTVR sem afdráttarlaust sé undanþegin skyldu til afhendingar upplýsinga. Fyrirspurnin falli þannig að mati ÁTVR utan gildissviðs laganna og sé því hafnað.  

Í kæru málsins segir að óskað sé eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál skeri úr um réttmæti synjunar ÁTVR á afhendingu upplýsinga til Fréttablaðsins um sölu á áfengi á kostnaðarverði.


Málsmeðferð

Kæran var send ÁTVR með bréfi, dags. 21. ágúst, til umsagnar.   

Með bréfi, dags. 11. september, barst svar ÁTVR. Þar segir að þess sé krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, ellegar að stafest verði synjun um aðgang að upplýsingum. Þá segir að engin gögn er lúti að upplýsingabeiðni kæranda séu fyrirliggjandi hjá ÁTVR.

Í umsögn ÁTVR segir að í fyrsta lagi sé byggt á því að ÁTVR sé einkaaðili í skilningi 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga og að upplýsingabeiðni kæranda falli utan gildissviðs laganna, enda varði hún ekki starfsemi fyrirtækisins að því leyti sem því hafi verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.

Segir svo í umsögn ÁTVR:
„Í 1. mgr. 4. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak, nr. 86/2011, er kveðið á um að ÁTVR sé sérstök stofnun sem sinni smásölu áfengis og heildsölu tóbaks undir stjórn ráðherra. Þrátt fyrir framangreint orðalag er ljóst að ÁTVR er rekið á einkaréttarlegum grundvelli. Þannig segir t.d. í 1. gr. reglugerðar nr. 765/2011 um Áfengis og tóbaksverslun ríkisins að ÁTVR sé fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins. Það starfi á markaði og standi undir kostnaði við starfsemi sína með tekjum af sölu á áfengi og tóbaki, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna um verslun með áfengi og tóbak. Kjarnastarfsemi fyrirtækisins er þannig hefðbundinn verslunarrekstur, þó innan þeirra marka sem lög og reglugerðir setja verslun með áfengi og tóbak í ljósi viðurkenndra skaðlegra eiginleika þeirra.

ÁTVR nýtur ríks sjálfstæðis í rekstri, en samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak fer forstjóri með stjórn fyrirtækisins, ber ábyrgð á daglegum rekstri þess og ræður aðra starfsmenn. Forstjóri ber ennfremur ábyrgð á gerð ársskýrslu um rekstur og starfsemi ÁTVR.

Þá er ekki að finna í lögum um ÁTVR sérstök fyrirmæli um að ákvæði upplýsingalaga eigi við um fyrirtækið.

Þær upplýsingar sem beiðni kæranda lýtur að varða sölu ÁTVR á áfengi á grundvelli ákvæðis 3. tl. 1. mgr. 6. gr. laga um verslun með áfengi og tóbak, sem kveður á um að áfengisgjald skuli fellt niður eða endurgreitt við innflutning og sölu á áfengi til aðila sem njóta skattfrelsis hér á landi samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að og aðila sem ríkisstjórn ákveður. ÁTVR er ekki fengið opinbert vald til þess að kveða á um rétt eða skyldu manna í þessu samhengi, heldur falið að annast sölu áfengis eftir skýru lagaboði og ákvörðun ríkisstjórnar Íslands. Þannig tengjast upplýsingarnar ekki því stjórnsýsluhlutverki sem ÁTVR hefur verið fengið í eða með heimild í lögum varðandi tiltekna þætti starfsemi sinnar.

Af þessu leiðir að kæruefni fellur utan við gildissvið upplýsingalaga og kærandi getur ekki byggt rétt sinn til upplýsinga á ákvæðum laganna. Því ber að vísa kæru hans frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál ellegar staðfesta synjun ÁTVR um aðgang að upplýsingum.“

Í öðru lagi er af hálfu ÁTVR byggt á því, komist nefndin að þeirri niðurstöðu að kæruefnið eigi undir valdsvið hennar, að upplýsingabeiðni kæranda varði ekki tiltekið mál í skilningi upplýsingalaga, enda lúti hún að heildarviðskiptum tiltekinnar tegundar á tilgreindu tímabili,  og uppfylli þannig ekki tilgreiningarreglu laganna. Um þetta er vísað til 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, þ.e. að ekki verður litið á öll mál tiltekinnar tegundar á tilteknu tímabili sem tiltekið mál í skilningi laganna, sbr. og úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-438/2011.

Í þriðja lagi er byggt á því að beiðnin lúti ekki að gögnum sem séu fyrirliggjandi hjá fyrirtækinu, sbr. 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Skýrt sé þar tekið fram að stjórnvöldum sé ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkara mæli en leiði af 7. gr. laganna. Kemur fram að það myndi kalla á mikla vinnu að verða við beiðninni; öflun upplýsinga úr bókhaldi fyrirtækisins, greiningu gagna og samantekt langt umfram lagaskyldu.

Að lokum telur ÁTVR að skv. 5. gr. upplýsingalaga leiði einkahagsmunir viðskiptavina fyrirtækisins til þess að óheimilt væri að veita almenningi aðgang að þeim upplýsingum sem kærandi hefur farið fram á án samþykkir viðkomandi.
 
Umsögn ÁTVR var send kæranda til athugasemda með bréfi dags. 19. september, sem var ítrekað 9. október. Svar kæranda barst sama dag en þar er kæran ítrekuð.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar aðgang kæranda að upplýsingum um heildarsölu ÁTVR samkvæmt reglum í 3. tölul. 6. gr. laga nr. 96/1995, sundurliðað eftir árum á tímabilinu 2005 til 2012 og sölu ÁTVR á áðurnefndu tímabili til hvers og eins þeirra aðila sem heyra undir fyrrgreinda reglu.

2.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Í lögum nr. 86/2011 um verslun með áfengi og tóbak og reglugerð nr. 756/2011 um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins er kveðið á um hlutverk og verkefni ÁTVR. Í 3. gr. laganna segir að ráðherra fari með yfirstjórn á smásölu áfengis og heildsölu tóbaks og framkvæmd laganna. Í 4. gr. segir ennfremur að starfrækja skuli sérstaka stofnun, Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, ÁTVR, sem sinni smásölu áfengis og heildsölu tóbaks undir stjórn ráðherra. ÁTVR skuli haga starfsemi sinni í samræmi við áfengislög, tóbaksvarnalög og stefnu stjórnvalda á hverjum tíma. Starfsemi ÁTVR skuli miðuð við að hún sé sem hagkvæmust og afli tekna sem nægi til að greiða rekstrarkostnað og skila hæfilegum arði til ríkissjóðs, m.a. með tilliti til þeirra eigna sem séu bundnar í rekstri stofnunarinnar. Í 5. gr. laganna segir að ráðherra skipi forstjóra ÁTVR til fimm ára í senn. Forstjóri fari með stjórn stofnunarinnar, beri ábyrgð á daglegum rekstri og ráði aðra starfsmenn. Forstjóri beri ábyrgð á gerð ársskýrslu um rekstur og starfsemi ÁTVR og skuli kynna hana fyrir ráðherra árlega.

Í reglugerð nr. 756/2011 um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins segir að ÁTVR sé fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins og heyri undir fjármálaráðherra.

Í erindisbréfi fyrir forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins skv. 1. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir að forstjóra beri að framfylgja þeim lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sem gilda um stofnunina og einstökum fyrirmælum ráðherra um starfsemi stofnunarinnar. Þá segir að forstjóri skuli í embættissýslan sinni jafnframt fara eftir stjórnsýslulögum nr. 37/1993, upplýsingalögum nr. 50/1996 og öðrum þeim lögum og reglum sem snerta kunna stofnunina eða einstök verkefni eftir því sem við getur átt.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í fyrri úrskurðum sínum, er snerta ÁTVR, ekki talið að stofnunin falli utan ákvæða upplýsingalaga. Má þar nefna úrskurð A-101/2000 og A-426/2012. Hér má einnig til hliðsjónar, um stöðu ÁTVR gagnvart reglum stjórnsýsluréttarins, benda á álit umboðsmanns Alþingis er snerta ÁTVR þ.e. m.a. álit í máli nr. 7083/2012, frá 18. júlí 2012, máli nr. 6166/2010, frá 20. september 2011, máli nr. 5035/2007, frá 17. nóvember 2008.

Með hliðsjón af framangreindu fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að ÁTVR geti talist einkaréttarlegt félag í skilningi upplýsingalaga. Úrlausn kæruefnisins lýtur ákvæðum þeirra laga og fellur þar með undir valdsvið úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

3.
Í umsögn ÁTVR er m.a. á því byggt að vísa beri frá kæru málsins þar sem beiðni kæranda um aðgang að gögnum lúti að gögnum ótiltekins fjölda mála. Hún sé því ekki í samræmi við 1. mgr. 3. gr. og 10. gr. upplýsingalaga.

Í 3. gr. upplýsingalaga er meðal annars kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í 10. gr. upplýsingalaga segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér.“ Þá geti hann „óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“

Í þessu felst að ekki er hægt að biðja um aðgang að öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili, eins og fram kemur í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2007, um breytingu á upplýsingalögum (sjá Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1708-1709).

Um framangreint vísast einnig til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. A-398/2011 og A-426/2012.

Kærandi setur í máli þessu fram víðtæka beiðni um aðgang að upplýsingum hjá kæranda um heildarsölu ÁTVR á tilteknu tímabili, á grundvelli reglu 3. tölul. 6. gr. laga nr. 95/1995 annars vegar og hins vegar sundurliðað eftir aðilum þeim sem falla undir framangreinda reglu. Í beiðni kæranda felst að óskað er eftir upplýsingum í ótilteknum fjölda mála. Fram hefur komið að umræddar upplýsingar liggja ekki fyrir hjá stofnuninni í þessu formi og verður henni ekki gert, á grundvelli upplýsingalaga, að útbúa þær eða taka saman, í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006. Skýring úrskurðarnefndarinnar á framangreindum ákvæðum laganna er sú að réttur til upplýsinga taki einvörðungu til gagna sem fyrir liggi, þegar um þau sé beðið, en leggi ekki á stjórnvöld skyldu til að útbúa ný gögn sem ekki eru fyrirliggjandi þegar eftir þeim sé leitað.

Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Með vísan til framangreinds ber að vísa kæru málsins frá úrskurðarnefndinni.

 
Úrskurðarorð

Vísað er frá kæru [A], f.h. Fréttablaðsins, á hendur Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, dags. 20. ágúst 2012.

                        Sigurveig Jónsdóttir                                        Friðgeir Björnsson