A-460/2012. Úrskurður frá 20. desember 2012.
ÚRSKURÐUR
Hinn 20. desember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-460/2012.
Kæruefni
Þann 3. apríl 2012 kærðu [R] – lögfræðistofa, f.h. [A] ehf., synjun efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 5. mars, á beiðni, dags. 6. janúar, um aðgang að fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað var um málefni [A] ehf., áður [B] hf., fyrir og eftir 1. október 2009.
Í kæru málsins kemur fram að [A] fari með réttindi og skyldur sem áður tilheyrðu (þáverandi) [B] hf., og ekki voru frá honum skilin með yfirfærslu á tilgreindum rekstrarhlutum til (núverandi) [B] hf. í samræmi við 106. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, en Fjármálaeftirlitið mun hafa samþykkt yfirfærsluna þann 11. apríl 2011. Í yfirlýsingu frá forstjóra núverandi [B], sem fylgdi bréfi kæranda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. maí, er staðfest að bankinn líti svo á að upplýsingabeiðni [A]s ehf. varði upplýsingar um það félag en ekki núverandi [B] hf.
Með vísan til forsetaúrskurðar nr. 100/2012 fer fjármála- og efnahagsráðuneytið nú með málefni það sem kæra málsins beinist að.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum frá kæranda, [A] ehf., mun [B] hf. á árunum 2009 og 2010 hafa óskað fyrirgreiðslu hjá íslenska ríkinu með vísan til þess að önnur fjármálafyrirtæki, keppinautar bankans á þeim tíma, hafi notið slíkrar fyrirgreiðslu. [A] ehf. hafi leitað til umboðsmanns Alþingis vegna afgreiðslu fjármálaráðuneytisins á málum félagsins (mál umboðsmanns Alþingis nr. 6584/2011). Í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 4. október 2011, kom fram að fjallað hafi verið um málefni bankans í nefnd um fjármálastöðugleika. Að mati félagsins kunni sú umfjöllun að hafa haft lykilþýðingu varðandi afgreiðslu fjármálaráðuneytisins á erindum þess.
Kærandi óskaði, þann 6. janúar 2012, eftir „aðgangi að þeim fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika þar sem málefni félagsins voru til umfjöllunar“. Fjármálaráðuneytið framsendi erindið til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, sbr. bréf dags. 17. janúar, þar sem „fulltrúi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins [væri] formaður nefndarinnar og [stýrði] starfi hennar“. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið synjaði beiðninni þann 5. mars.
Í kæru málsins kemur fram að kærandi telji sig eiga rétt til umbeðinna gagna á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en annars á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Bendir hann á í því sambandi að í bréfi fjármálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 4. nóvember 2011, segi m.a. orðrétt: „Þess ber að geta að málefni bankans voru tekin fyrir af nefnd um fjármálastöðugleika ...“ og jafnframt „Á vettvangi nefndarinnar var m.a. rætt um við hvaða skilyrði gæti komið til inngripa FME vegna stöðu bankans ...“.
Málsmeðferð
Kæran var send efnahags- og viðskiptaráðuneytinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. apríl 2012, og ráðuneytinu veittur frestur til 23. apríl til að gera athugasemdir við kæruna og til þess að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að. Framangreindur frestur var síðar framlengdur til 30. apríl. Með bréfi efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 2. maí, var óskað eftir frekari fresti til 7. maí. Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 4. maí, var beiðni ráðuneytisins um frekari frest í málinu synjað.
Kærði svaraði bréfi úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 4. maí. Með bréfinu fylgdu, í einu skjali, þeir hlutar af fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað var um málefni [B] hf. eftir 1. október 2009.
Í bréfinu kemur fram að efnahags- og viðskiptaráðuneytinu hafi borist beiðni kæranda um gögn, dags. 6. janúar þann 19. janúar, eftir að hún hafi verið framsend frá fjármálaráðuneytinu. Þann 14. og 24. febrúar hafi kæranda verið tilkynnt að tafir yrðu á afgreiðslu málsins. Erindinu hafi verið synjað með bréfi dags. 5. mars.
Í umsögn ráðuneytisins segir svo orðrétt:
„Formennska í umræddri nefnd um fjármálastöðugleika færðist yfir til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins þann 1. október 2009 þegar efnahags- og viðskiptaráðuneytið tók til starfa. Fyrir þann tíma fór forsætisráðuneytið með formennsku í nefndinni og bar því fyrir 1. október 2009 ábyrgð á utanumhaldi nefndarinnar og ritun fundargerða. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið getur því eingöngu fjallað um aðgang að gögnum nefndarinnar frá því tímamarki er málefni nefndarinnar færðust yfir til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins enda felst ekki í upplýsingaréttinum að stjórnvöldum beri að afla gagna.
Í erindi [A] er vísað til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um aðgang að upplýsingum. Ráðuneytið taldi upplýsingabeiðnina ekki falla undir 15. gr. stjórnsýslulaga og var [A] því synjað um aðgang að gögnunum á þeim grundvelli. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. gilda þau ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Af þeim sökum telur ráðuneytið ekki ástæðu til að rekja frekar þann þátt málsins heldur verður eingöngu fjallað um aðgang að upplýsingum á grundvelli upplýsingalaga.
Líkt og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til kæranda taldi ráðuneytið leika vafa á því hvort að [A] teldist aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Ráðuneytið taldi þó ekki rétt að tefja málið með að leggjast í frekari skoðun á því enda hefði það ekki breytt niðurstöðu málsins. Að sama skapi er rétt að benda á að hér verður fjallað um upplýsingarétt skv. 9. gr. upplýsingalaga enda hefur það ekki úrslitaþýðingu fyrir niðurstöðu ráðuneytisins hvort að [A] óskar eftir upplýsingum á grundvelli 9. gr. eða 3. gr. upplýsingalaga þar sem þær undanþágur sem ráðuneytið vísar til eiga við í báðum tilfellum, þ.e. 3. tl. 1. mgr. 4. gr. og 1. tl. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga og ákvæði um þagnarskyldu.
Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Það á þó ekki við um þau gögn sem talin eru í 4. gr. eða um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni er leynt eiga að fara skv. 6. gr. Þá er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Í fyrsta lagi telur ráðuneytið að umrædd gögn séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga en samkvæmt honum er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál.
Umrædd nefnd um fjármálastöðugleika starfar samkvæmt samkomulagi efnahags- og viðskiptaráðuneytis, forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað. Skal hún vera vettvangur samráðs, upplýsingaskipta og tillagnagerðar vegna fjármálastöðugleika og samhæfingar viðbúnaðar við hugsanlegu fjármálaáfalli. Þá er nefndinni ætlað að stuðla að gagnsæi um verkaskiptingu milli aðila sem og samvinnu þeirra á milli. Nefndin er ráðgefandi og tekur ekki ákvarðanir um aðgerðir en skal þó gera tillögur að aðgerðum þegar þurfa þykir. Þá er samkomulagi um nefndina ekki ætlað að koma í veg fyrir að aðilar að henni taki ákvarðanir í samræmi við heimildir sínar, hver á sínu sviði.
Í greinargerð með frumvarpi er varð að upplýsingalögum segir m.a. í skýringum við 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. að með upplýsingum um öryggi ríkisins sé eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Þá segir jafnframt að við túlkun á ákvæðinu verði að hafa í huga að því sé ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni og að ef upplýsingar, þeim tengdar, berist út geti það haft afrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verði að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt.
Í skýrslu starfshóps á vegum utanríkisráðuneytisins frá árinu 2009, „Áhættumatsskýrsla fyrir Ísland. Hnattrænir, samfélagslegir og hernaðarlegir þættir“ segir m.a. að skilningur manna á öryggi hafi tekið miklum breytingum á undanförnum tveimur áratugum. Nú sé ekki eingöngu miðað við ríkisvaldið, hervaldið eða ógnir frá ríkjabandalögum heldur nái öryggishugtakið yfir svokallaðar „nýjar ógnir“ og er „efnahagskreppa“ m.a. nefnd í því sambandi. Í skýrslunni voru jafnframt sérstakir þættir teknir út og greindir og var einn þáttanna „öryggi fjármálakerfisins“.
Að mati ráðuneytisins er óumdeilt að fjármálastöðugleiki telst til öryggishagsmuna ríkisins enda samtvinnaður efnahagslegum stöðugleika þess. Með vísan til þeirra almannahagsmuna sem felast í því að tryggja fjármálastöðugleika telur ráðuneytið fundargerðir nefndar um fjármálastöðugleika ótvírætt falla undir 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Ljóst er að verði fundargerðir hennar ekki undanþegnar upplýsingarétti mun nefndin ekki geta sinnt því hlutverki sem henni er falið enda er það lykilatriði fyrir virkni nefndarinnar að aðilar að henni geti skipst óhindrað á upplýsingum er varða fjármálastöðugleika landsins. Að sama skapi eru verulegar líkur á að starfsemi nefndarinnar muni leggjast af í núverandi mynd með tilheyrandi hættu fyrir fjármálastöðugleika landsins og þar með öryggi þess, verði fundargerðir hennar ekki undanþegnar upplýsingarétti.
Í öðru lagi telur ráðuneytið að umrædd gögn séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli ákvæða um þagnarskyldu. Á undanförnum árum hefur mikið verið rætt um tilvist nefndarinnar og hversu mikilvægt sé að slík nefnd sé virk og hafi aðgang að upplýsingum til að hægt sé að grípa til markvissra aðgerða til að vernda fjármálastöðugleika landsins. Vísast m.a. til skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis í þeim efnum. Nefndin sinnir starfi sínu með þeim hætti að til grundvallar umræðu liggja gögn frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabankanum en það eru upplýsingar sem stofnanir hafa aflað í eftirlitsstarfsemi sinni og lúta þagnarskyldu. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga takmarka almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Hins vegar er viðurkennt að sérákvæði laga um þagnarskyldu geti takmarkað aðgang að gögnum. Í því sambandi er vert að benda á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í fyrri úrskurðum sínum komist að þeirri niðurstöðu að þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi sem og 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands séu sérákvæði um þagnarskyldu. (Sjá t.d. úrskurði 411/2012 og 406/2012).
Í þriðja lagi telur ráðuneytið að umrædd gögn séu vinnugögn og því undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga en markmið 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er að gefa stjórnvöldum færi á að vega og meta mál með skriflegum hætti án þess að eiga á hættu að vinnugögn þeirra verði síðar gerð opinber. Líkt og áður segir er nefnd um fjármálastöðugleika sett á fót með formlegri ákvörðun og gegnir fastmótuðu hlutverki. Í frumvarpi til nýrra upplýsingalaga, sem nú er til meðferðar á Alþingi, er tekið sérstaklega á stöðu vinnugagna slíkra nefnda og þau undanþegin upplýsingarétti. Í greinargerð með lögunum segir einnig að með nýjum og skýrari ákvæðum um slíkar nefndir sé verið að taka af allan vafa um stöðu þeirra gagnvart upplýsingalögum. Er því ljóst að frumvarpshöfundar telja að gögn slíkra nefnda geti samkvæmt núgildandi lögum verið undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.“
Með bréfi, dags. 4. maí, var kæranda sent afrit umsagnar efnahags- og viðskiptaráðuneytisins og gefinn kostur á að koma á framfæri við nefndina frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnarinnar til 18. maí. Þær bárust með bréfi, dags. 14. maí.
Í athugasemdum kæranda er því hafnað að umbeðnar upplýsingar geti talist varða öryggi ríkisins. Ekki hafi verið sýnt fram á að aðgangur [A] að upplýsingum um félagið sjálft geti skaðað fjármálastöðugleika á Íslandi eða að af því geti stafað ógn við öryggi ríkisins.
Að því er varðar þagnarskyldu segir að erindi kæranda beinist ekki að Fjármálaeftirlitinu eða Seðlabanka Íslands og geti ráðuneytið því ekki borið fyrir sig sérstök þagnarskylduákvæði vegna þessara stofnana, en lagaákvæðin gildi ekki um störf svokallaðrar samráðsnefndar. Er vísað til þess að hvorki Fjármálaeftirlitið né Seðlabankinn hafi sérstaka heimild til upplýsingaskipta innan nefndarinnar, ef upplýsingarnar séu háðar þagnarskyldu. Slíkt mæli strax gegn því að upplýsingar í fundargerðum nefndarinnar eða fylgigögn teljist þagnarskyldar í þessum skilningi, enda kynnu þá starfsmenn viðkomandi stofnana að hafa brotið lög.
Kærandi bendir á að sérstök ástæða hafi verið talin til að setja sérstakar lagaheimildir um upplýsingaskipti á milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabankans, sbr. 15. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 4. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Jafnframt hafi verið talið rétt að setja sérstök ákvæði um upplýsingaveitu Fjármálaeftirlitsins til stjórnvalda í öðrum ríkjum, sbr. 14. gr. og 14. gr. a laga nr. 87/1998 og samskonar heimild fyrir Seðlabankann í 3. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Engar breytingar hafa verið gerðar á framangreindum lögum til að heimila sérstaklega upplýsingagjöf á vettvangi samráðsnefndar. Þá er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-370/2010.
Segir að ljóst sé að þagnarskylda ráðuneytisins vegna gagna sem ráðuneytinu séu afhent byggi á almennum ákvæðum laga um þagnarskyldu opinberra starfsmanna, og sé því almenn en ekki sérstök. Slík ákvæði rými ekki til hliðar rétti aðila til upplýsinga um hann sjálfan skv. 9. gr. upplýsingalaga.
Þá er því lýst í athugasemdunum að ráðuneytið hafi ekki rökstutt nægilega með hvaða hætti gögnin teljist vinnuskjöl til eigin nota í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða gögn sem ekki sé unnt að afla annars staðar frá.
Um málsmeðferð segir í athugasemdum kæranda að svo virðist sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið hafi „valið“ þær fundargerðir samráðsnefndarinnar sem afhentar hafi verið úrskurðarnefndinni og að gerð sé athugasemd við þá framkvæmd ráðuneytisins. Þannig geti umfjöllun varðað [A] (áður [B] hf.) samhengisins vegna þótt bankinn sé ekki sérstaklega nefndur á nafn. Af þeim sökum sé því beint til úrskurðarnefndar að kanna fundargerðir samráðsnefndarinnar frá ársbyrjun 2009 í heild sinni til að meta þetta atriði. Þá eru gerðar athugasemdir við málshraða hjá ráðuneytinu.
Í tilefni af umsögn ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, ritaði nefndin ráðuneytinu bréf, dags. 3. júlí, þar sem óskað var svara á eftirtöldum spurningum, sem svara skyldi eigi síðar en 18. júlí nk.:
„1. Með umsögn ráðuneytisins um kæru [A] ehf. fylgdu aðeins brot úr fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika, þar sem fjallað var um [B]. Nefndin óskar eftir því að fá afhentar í heild sinni þær fundargerðir nefndarinnar frá 1. október 2009, þar sem fjallað er um [B].
2. Í umsögn um málið kemur fram að formennska í umræddri nefnd um fjármálastöðugleika hafi færst yfir til efnahags- og viðskiptaráðuneytisins þann 1. október 2009 þegar efnahags- og viðskiptaráðuneytið hafi tekið til starfa. Fyrir þann tíma hafi forsætisráðuneytið farið með formennsku í nefndinni og hafi borið ábyrgð á utanumhaldi nefndarinnar og ritun fundargerða fyrir 1. október 2009. Segir í umsögninni að efnahags- og viðskiptaráðuneytið geti því eingöngu fjallað um aðgang að gögnum nefndarinnar frá því tímamarki er málefni nefndarinnar hafi færst til þess. Í ljósi þessarar afstöðu yðar óskar nefndin svara við því af hverju ráðuneytið taldi ekki þörf á því að framsenda beiðni kæranda til forsætisráðuneytisins, að því er varðaði tímabilið fyrir 1. október 2009, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi ráðuneytið framsent umrædda beiðni að þessu leyti er ennfremur óskað eftir að úrskurðarnefndin verði upplýst um það.
3. Í umsögn ráðuneytisins um málið er byggt á því að á grundvelli 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sé heimilt að takmarka aðgang umbeðnum gögnum. Er í því sambandi vísað til þess að ráðuneytið telji að upplýsingar um fjármálastöðugleika í landinu varði þá almannahagsmuni sem í ákvæðinu eru tilgreindir. Úrskurðarnefndin fær hins vegar ekki séð að ráðuneytið hafi rökstutt sérstaklega með hvaða hætti þær tilteknu upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að varði slíka almannahagsmuni þannig að heimilt sé eða nauðsynlegt að takmarka aðgang að þeim, sbr. 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ráðuneytinu er hér með veittur kostur á að setja fram greinarbetri skýringar um þetta atriði.“
Með bréfi dags. 9. júlí, bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál svör ráðuneytisins. Þar kemur m.a. eftirfarandi fram:
„1. Fundargerðir í heild eða hluta.
Í fyrsta lagi bendir úrskurðarnefndin á að með umsögn ráðuneytisins til nefndarinnar vegna kæru [A] hafi aðeins fylgt brot úr fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika þ.e. þar sem fjallað var um [B]. Óskar nefndin eftir því að fá afhentar í heild sinni fundargerðir nefndarinnar frá 1. október 2009 þar sem fjallað er um [B].
Í 2. málsl. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að stjórnvaldi sé skylt að láta úrskurðarnefndinni í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Samkvæmt bréfi [A] til nefndarinnar lýtur kæran að fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað er um málefni [A] (áður [B]). Í fundargerðunum er að finna mikið að viðkvæmum upplýsingum sem ráðuneytið telur afar mikilvægt að ekki séu sendar út úr húsi nema brýna nauðsyn beri til. Ráðuneytið hefur þegar afhent nefndinni öll gögn sem fela í sér umfjöllun um málefni [A] á vettvangi nefndar um fjármálastöðugleika. Afhending fundargerða í heild þar sem fjallað er um óskylda hluti gengur að mati ráðuneytisins lengra en nauðsynlegt er og fer þar með gegn almennum reglum um meðalhóf. Þá hefur nefndin ekki fært rök fyrir því af hverju hún telur nauðsynlegt að fá umrædd gögn afhent en ráðuneytið fær ekki séð að þau tengist því máli sem til meðferðar er hjá nefndinni. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að það hafi uppfyllt þá lagaskyldu sem á því hvílir um afhendingu gagna til úrskurðarnefndarinnar og telur ekki réttlætanlegt að afhenda nefndinni fundargerðirnar í heild sinni.
2. Framsetning erindis til forsætisráðuneytisins.
Í öðru lagi óskar úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um hvort upplýsingaerindi [A] hafi verið framsent forsætisráðuneytinu að því er varðar tímabilið fyrir 1. október 2009. Er það gert í ljósi þess að ráðuneytið telur sig ekki geta tekið afstöðu til beiðni um aðgang að gögnum fyrir 1. október 2009 þar sem formennska í nefnd um fjármálastöðugleika var í forsætisráðuneytinu fyrir þann tíma. Ráðuneytið fellst á það sem yfirsjón af sinni hálfu að framsenda erindið ekki til forsætisráðuneytisins. Ráðuneytið mun bæta úr því og framsenda erindið til forsætisráðuneytisins á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
3. Greinarbetri skýringar.
Í þriðja lagi óskar nefndin eftir því að ráðuneytið setji fram greinarbetri skýringar á þeirri afstöðu sinni að umrædd gögn falli undir 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga sem kveður á um að heimilt sé að undanþiggja gögn upplýsingarétti hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál.
Að meginstefnu til vísar ráðuneytið til fyrri umsagnar til úrskurðarnefndarinnar þar sem farið er yfir hlutverk og mikilvægi nefndar um fjármálastöðugleika. Eru þar færð rök fyrir því að óumdeilt sé að fjármálastöðugleiki teljist til öryggishagsmuna ríkisins. Rakið er sérstaklega mikilvægi nefndarinnar sem vettvangs samráðs, upplýsingaskipta og tillagnagerðar vegna fjármálastöðugleika og samhæfingar viðbúnaðar við hugsanlegu fjármálaáfalli. Út úr umbeðnum gögnum má lesa hvernig vinnulagi eftirlitsaðila er háttað og hvernig samskipti um eftirlit er þeirra á milli. Mikilvægt er að aðeins þeir sem hafa af því brýna hagsmuni eigi aðgang að slíkum upplýsingum, annað gæti raskað starfsemi eftirlitsaðila. Þá telur ráðuneytið að ef veittur er aðgangur að umbeðnum gögnum geti það spillt fyrir samvinnu og dregið úr trausti í samskiptum aðila að nefndinni enda er mikil áhersla lögð á gagnkvæman trúnað og opin og hreinskilin skoðanaskipti. Slík samskipti eru nauðsynleg fyrir fjármálastöðugleika landsins og þar með þá almannahagsmuni sem ákvæði 1. tl. 1. mgr. 6. gr. er ætlað að vernda.“
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. júlí, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar, í ljósi umsagnar efnahags- og viðskiptaráðuneytisins, dags. 9. júlí.
Úrskurðarnefndinni bárust athugasemdir kæranda með bréfi [C] hdl., dags. 3. ágúst 2012. Í þeim er rakið að á skorti rökstuðning fyrir beitingu undanþágu skv. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Um það segir m.a.: „Til að beita megi tilvitnaðri undanþágureglu verður innihald tiltekinna fundargerða að vera þess eðlis að veiting upplýsinga stofni öryggi ríkisins í hættu. Jafnframt verður innihald viðkomandi fundargerða að vera þannig að veiting upplýsinganna stofni öryggi ríkisins í hættu á þeim tíma sem þær eru veittar (en ekki t.d. þegar þær voru færðar til bókar.) Af hálfu ráðuneytisins hafa engin rök komið fram um það að umræður um [A] (áður [B] hf.) geti talist varða „öryggi ríkisins“. [A] hefur aldrei verið kerfislega mikilvægt fjármálafyrirtæki og hlutdeild þess í íslenskum markaði lítil, auk þess sem félagið lét af allri bankastarfsemi í byrjun árs 2011. Ráðuneytið hefur ekki sýnt fram á að aðgangur [A] um félagið sjálft skaði fjármálastöðugleika á Íslandi á árinu 2012 né hvernig það gæti gerst. Þessu til viðbótar skal minnt á fordæmi fyrir opinberun fundargerða samráðsnefndarinnar.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga kemur fram að upplýsingalög nr. 50/1996 gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ástæða þessa er að í stjórnsýslulögum eru sérstök ákvæði um upplýsingarétt aðila stjórnsýslumáls. Meðal þeirra röksemda sem haldið hefur verið fram í máli þessu er að umbeðin gögn séu gögn í máli þar sem tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun.
Kæra málsins lýtur að synjun á aðgangi að fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað hefur verið um málefni [B] fyrir og eftir 1. október 2009. Um tilurð og starfsemi þessarar nefndar liggur fyrir að þann 6. júlí 2010 undirrituðu efnahags- og viðskiptaráðuneytið, forsætisráðuneytið, fjármálaráðuneytið, Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands samkomulag um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað. Fyrir þann tíma, eða 21. febrúar 2006, var skipaður hópur forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað. Nefnd um fjármálastöðugleika tók við starfi þess hóps. Einnig liggur fyrir að fulltrúi forsætisráðuneytisins hafði stýrt starfi hópsins sem skipaður var árið 2006. Hinni umræddu nefnd um fjármálastöðugleika hefur hins vegar verið stýrt af fulltrúa efnahags- og viðskiptaráðuneytisins.
Í samkomulaginu frá 6. júlí 2010 kemur fram að nefndin skuli vera vettvangur samráðs, upplýsingaskipta og tillagnagerðar vegna fjármálastöðugleika og samhæfingar viðbúnaðar við hugsanlegu fjármálaáfalli. Þá er nefndinni ætlað að stuðla að gagnsæi um verkaskiptingu milli aðila sem og samvinnu þeirra á milli. Þá segir að nefndin sé ráðgefandi og taki ekki ákvarðanir um aðgerðir en skuli þó gera tillögur að aðgerðum þegar þurfa þykir. Í samkomulaginu kemur enn fremur fram að fulltrúi efnahags- og viðskiptaráðuneytis sé formaður nefndarinnar og stýri starfi hennar og að nefndarmenn og aðrir sem komi á fund nefndarinnar séu bundnir þagnarskyldu um þær upplýsingar sem fram koma í tengslum við starf nefndarinnar með sama hætti og þær stofnanir sem láta upplýsingar af hendi við nefndina. Þá segir að samkomulagið skuli ekki hafa áhrif á ábyrgð aðila á málaflokkum sínum, né koma í veg fyrir að þeir taki ákvarðanir í samræmi við heimildir sínar, hver á sínu sviði.
Framangreind lýsing á hlutverki starfshópsins virðist í samræmi við þær upplýsingar sem fram koma í fundargerðum hans, a.m.k. þeim hlutum þeirra sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Þær upplýsingar sem þar koma fram varða fyrst og fremst almennt stöðu [B], en fela ekki í sér tillögur um ráðstafanir í því sambandi. Í málinu liggur ekkert fyrir um það að hin umbeðnu gögn, sem til umfjöllunar eru í úrskurði þessum, teljist til gagna máls þar sem tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu kæranda, áður [B] hf., í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2.
Eins og fyrr greinir lýtur beiðni kæranda um aðgang að gögnum að fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika, þar sem fjallað var um málefni [B] og til urðu fyrir og eftir 1. október 2009. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hafnaði því að afgreiða beiðni kæranda vegna aðgangs að fundargerðum frá því fyrir 1. október 2009. Undir meðferð málsins féllst ráðuneytið á að það hefði verið yfirsjón af sinni hálfu að framsenda erindið ekki til forsætisráðuneytisins. Í bréfi þess til nefndarinnar, dags. 9. júlí 2012, kemur fram að ráðuneytið muni bæta úr þessu og framsenda erindið á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til þessa og á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 verður kæru málsins að því er varðar umbeðin gögn sem til hafa orðið fyrir 1. október 2009 vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
3.
Tekið skal fram að efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur ekki orðið við beiðni úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 18. júlí 2010, þar sem óskað var eftir að fá afhentar í heild sinni „þær fundargerðir nefndarinnar frá 1. október 2009, þar sem fjallað er um [B].“ Ráðuneytið hafnaði þessari ósk með vísan til þess að skylda stjórnvalds stæði aðeins til þess að afhenda nefndinni afrit af þeim „gögnum sem kæran lýtur að“, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að hún lítur svo á að ráðuneytinu hafi verið óheimilt að hafna framangreindri beiðni. Ákvæði 16. gr. upplýsingalaga felur í sér skyldu viðkomandi stjórnvalds til að afhenda þau „gögn“ sem geyma þær upplýsingar sem óskað hefur verið aðgangs að. Stjórnvaldið getur ekki valið að afhenda afmarkaðan hluta viðkomandi gagna nema úrskurðarnefndin fallist á slíka málsmeðferð og telji mál nægjanlega rannsakað með þeim hætti af sinni hálfu. Hver og ein fundargerð af fundum nefndarinnar er gagn í þessum skilningi og ráðuneytið hefur ekki borið því við að sú beiðni um upplýsingar sem hér liggur fyrir og kærð hefur verið til nefndarinnar varði ekki tiltekið mál í skilningi upplýsingalaga.
Það skjal sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur afhent úrskurðarnefndinni geymir samantekt (afrit) af hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika frá fundum nefndarinnar 10. desember 2009, 18. febrúar 2010, 4. mars 2010, 29. apríl 2010, 6. maí 2010, 31. maí 2010, 3. júní 2010, 3. desember 2010 og 22. desember 2010. Skjalið virðist tekið saman sérstaklega vegna beiðni kæranda um aðgang að gögnum, eða vegna kröfu úrskurðarnefndarinnar um afhendingu þeirra gagna sem kæran beinist að. Í skýringum ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. júlí 2012, kemur fram af þess hálfu að í öðrum hlutum fundargerðanna, þ.e. þeim hlutum sem ekki hafi verið afhentir nefndinni, sé fjallað um atriði sem séu óskyld beiðni kæranda um upplýsingar. Eftir yfirferð yfir þetta skjal telur úrskurðarnefndin sig ekki hafa ástæðu til að rengja þá fullyrðingu ráðuneytisins.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur einnig rétt að líta til þess að umrætt skjal, þ.e. viðkomandi brot úr fundargerðum, ber með sér að um sú umfjöllun sem þar birtist lúti ekki einvörðungu að einu tilteknu eða afmörkuðu máli sem varði [B] hf. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur valið að taka saman, umfram skyldu, skjal sem geymir þær upplýsingar sem kærandi hefur óskað aðgangs að.
Með vísan til framangreinds, og þess að líta verður svo á að málið sé nægjanlega upplýst til að lagður verði á það réttur og lögmætur úrskurður, er í máli þessu ekki þörf á að ganga lengra í öflun gagna frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, þrátt fyrir að synjun þess á að afhenda úrskurðarnefndinni gögn hafi verið byggð á rangri túlkun á 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Úrskurðarnefndin telur, framangreindu til viðbótar, rétt að gera athugasemdir við tilvísun ráðuneytisins til meðalhófs í framangreindu sambandi. Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er m.a. að kanna hvort útfellingar úr gögnum á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga hafi verið framkvæmdar með réttum hætti. Nefndin getur almennt ekki, í ljósi lögbundins úrskurðarhlutverks síns, eftirlátið stjórnvöldum sjálfum mat um það hvort þau hafi afgreitt upplýsingabeiðnir réttilega, enda væri þá kæruréttur samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga almennt lítils virði. Úrskurðarnefndin sjálf er jafnframt háð þagnarskyldu um þær upplýsingar sem leynt eiga að fara og gengur það ekki gegn meðalhófi að láta henni í té afmörkuð og tilgreind gögn sem falla undir gildissvið upplýsingalaganna.
4.
Í því gagni sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið afhenti úrskurðarnefndinni er fjallað um málefni þáverandi [B] hf. fram til 22. desember 2010, en kærandi [A] ehf. öðlaðist réttindi og skyldur bankans með yfirfærslu þann 11. apríl 2011, að öðru leyti en því sem þau voru frá honum skilin með yfirfærslu á tilgreindum rekstrarhlutum til núverandi [B] hf.
Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur í röksemdum sínum fyrir synjun á aðgangi að umbeðnum upplýsingum m.a. vísað til þess að um þær gildi sérstakar þagnarskyldureglur, sbr. 35. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, og 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er kveðið á um það að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 segir: „Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur þau atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að í þessu ákvæði felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. m.a. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málinu nr. A-406/2012. Að því leyti sem tilvitnað ákvæði geymir ekki sérgreinda lýsingu á þeim upplýsingum sem leynt skulu fara verður þó að túlka það til samræmis við ákvæði upplýsingalaga.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi segir að stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins séu bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur jafnframt byggt á því að í þessu ákvæði felist regla um sérstaka þagnarskyldu, með sömu fyrirvörum og við eiga um túlkun 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands.
Sú staða er fyrir hendi í máli þessu að óskað var aðgangs að gögnum sem voru fyrirliggjandi hjá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, nú fjármála- og efnahagsráðuneytinu. Framangreind sérákvæði um þagnarskyldu í lögum um Seðlabanka Íslands annars vegar og opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi taka hins vegar ekki með beinum hætti til þess stjórnvalds. Ákveðinn hluti þeirra upplýsinga sem fram koma í umbeðnum fundargerðum stafar beinlínis frá Seðlabanka Íslands annars vegar og Fjármálaeftirlitinu hins vegar. Þessi stjórnvöld hafa með höndum eftirlit með fjármálastarfsemi hér á landi. Úr því álitaefni ber því að leysa hvort sú þagnarskylda sem hvílir á starfsmönnum Fjármálaeftirlits og Seðlabanka Íslands færist yfir á efnahags- og viðskiptaráðuneytið þegar það tekur við upplýsingum frá starfsmönnum þessara stjórnvalda á grundvelli samstarfs um eftirlit með fjármálastöðugleika.
Til úrlausnar á framangreindu ber að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að líta almennt til ákvæðis 14. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. 7. gr. laga nr. 11/2000, um breytingu á lagaákvæðum um fjármálaeftirlit. Jafnframt ber að mati úrskurðarnefndarinnar að horfa til 3. mgr. 14. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Verður hér fyrst vikið að fyrra ákvæðinu.
Fyrsta og önnur málsgrein 14. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 7. gr. laga nr. 11/2000, eru svohljóðandi:
Semja má við eftirlitsstjórnvöld ríkja utan Evrópska efnahagssvæðisins um skipti á upplýsingum, en þó því aðeins að gætt sé þagnarskyldu í samræmi við ákvæði þessarar greinar. Ákvæði 1. mgr. gilda um skipti á upplýsingum við stjórnvöld hér á landi eða erlendis sem fjalla um gjaldþrot og slit eftirlitsskyldra aðila, eftirlit með þeim sem framkvæma endurskoðun hjá þeim eða tryggingastærðfræðilegar úttektir. Sama gildir um þá sem eftirlit hafa með þessum aðilum. Í því skyni að stuðla að stöðugleika og öryggi á fjármálasviði skulu upplýsingaskipti einnig heimil milli eftirlitsstjórnvalda og stjórnvalda og aðila sem starfa að því að rannsaka brot á félagarétti.“
Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 11/2000, kemur fram að tilvitnuðu ákvæði sé ætlað að tryggja samræmi í vernd trúnaðarupplýsinga en jafnframt greið upplýsingaskipti eftirlitsaðila sem lúta sambærilegri þagnarskyldu þannig að þeir geti betur sinnt eftirlitshlutverki sínu.
Í ljósi atvika máls þessa skiptir mestu að túlka niðurlag 2. mgr. 14. gr. laga nr. 87/1998, þar sem fram kemur að í því skyni að stuðla að stöðugleika og öryggi á fjármálasviði skulu upplýsingaskipti einnig heimil milli eftirlitsstjórnvalda og stjórnvalda og aðila sem starfa að því að rannsaka brot á félagarétti. Telja verður, að því leyti sem Fjármálaeftirlitið og eða Seðlabanki Íslands hafa sem eftirlitsstjórnvöld miðlað til ráðuneyta upplýsingum sem háðar voru þagnarskyldu þeirra þá falli sú miðlun undir þetta ákvæði. Verður jafnframt að túlka ákvæðið svo að slík upplýsingamiðlun um þagnarskyldar upplýsingar hafi verið heimil enda hafi sambærileg þagnarskylda hvílt á því stjórnvaldi sem tók við upplýsingunum. Í ákvæðinu felst því ekki regla um að sérstök þagnarskylda sem hvílir á Fjármálaeftirlitinu eða Seðlabankanum færist yfir á efnahags- og viðskiptaráðuneytið þegar það tekur við upplýsingum frá þessum aðilum um hagi aðila á fjármálamarkaði.
Hér ber að mati nefndarinnar jafnframt að líta til þess að í 14. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, er fjallað um heimildir ráðherra til að afla upplýsinga frá stjórnvöldum sem starfa á málefnasviði hans, hvort sem þau heyra undir almenna yfirstjórn hans eða teljast sjálfstæð gagnvart þeim almennu heimildum í skilningi stjórnarráðslaganna. Ákvæði 14. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, hljóðar svo:
„Ráðherra getur krafið stjórnvald, sem heyrir undir yfirstjórn hans, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem honum er þörf á til að sinna yfirstjórnarhlutverki sínu.
Ráðherra getur krafið sjálfstæð stjórnvöld, sem heyra stjórnarfarslega undir hann, um hverjar þær upplýsingar og skýringar sem þörf er á til að sinna eftirliti skv. 13. gr. og öðrum lögmæltum skyldum ráðherra.
Ef nauðsynlegt reynist í þessu sambandi að afhenda ráðherra upplýsingar sem almennar eða sérstakar þagnarskyldureglur taka til eru hann og ráðuneyti hans bundin þagnarskyldu með sama hætti og í þeim reglum greinir.“
Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 115/2011 kemur fram að með ákvæðum um stjórnsýslulegt samband ráðherra og annarra stjórnvalda í IV. kafla frumvarpsins, sem ákvæði 14. gr. tilheyrir, sé leitast við að orða nokkrar almennar leiðbeiningarreglur um stjórnunarheimildir ráðherra og eftirlit sem af þeim leiðir. Vísast hér m.a. til skýringa sem fylgdu 12. gr. frumvarpsins.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að aðild efnahags- og viðskiptaráðuneytisins að nefnd um fjármálastöðugleika hafi leitt af stöðu efnahags- og viðskiptaráðherra í stjórnkerfinu og eðli þeirra málaflokka sem hann bar stjórnarfarslega ábyrgð á. Þrátt fyrir að umræddar upplýsingar hafi ekki nauðsynlega borist ráðuneytinu á grundvelli beinnar kröfu ráðherra, svo vísað sé til orðalags 1. og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 115/2011, liggur engu að síður fyrir að þær hafa borist ráðuneytinu vegna lögmæltra skyldna ráðherrans á þessu sviði stjórnsýslunnar. Ber í því sambandi að hafa í huga að tilvist nefndar um fjármálastöðugleika byggist á ákvörðun tilgreindra ráðherra, með aðkomu annarra stjórnvalda, eins og rakið var hér að framan. Af þessari ástæðu verður jafnframt að líta svo á að upplýsingar sem borist hafa ráðuneytinu á grundvelli formlegs samstarfs stjórnvalda um eftirlit með fjármálastöðugleika geti fallið undir ákvæði 14. gr. laga um stjórnarráð Íslands. Af því leiðir ennfremur að ef þær upplýsingar eru eða voru háðar sérstakri þagnarskyldu hjá þeim stjórnvöldum sem létu upplýsingarnar af hendi, þá yfirfærist sú þagnarskylda á ráðuneytið, sbr. orðalag 3. mgr. 14. gr. laga nr. 115/2011.
Á þessum grundvelli telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál, með vísan til 3. mgr. 14. gr. laga nr. 115/2011, að á efnahags- og viðskiptaráðuneytinu hvíli þær sérstöku þagnarskyldureglur sem raktar hafa verið hér að framan um þær upplýsingar sem ráðuneytinu hafa borist frá Fjármálaeftirlitinu og Seðlabanka Íslands vegna aðildar ráðuneytisins að nefnd um fjármálastöðugleika. Lög nr. 115/2011 tóku gildi þann 30. desember 2011, eða nokkrum dögum áður en kærandi lagði fram beiðni sína um aðgang að gögnum hjá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu. Líta verður svo á að tilvitnað ákvæði 3. mgr. 14. gr. eigi einnig við um upplýsingar sem ráðuneytinu hafa borist fyrir gildistöku ákvæðisins, með hliðsjón af almennum lagaskilareglum íslensks réttar.
Í þessu ljósi ber næst að leysa úr því hvort eitthvað af þeim upplýsingum sem fram koma í skjali sem efnahags- og viðskiptaráðuneytið afhenti úrskurðarnefndinni og geymir hluta af fundargerðum nefndar um fjármálastöðugleika falli undir sérstakar þagnarskyldureglur samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, eða 35. gr. laga nr. 36/2001.
5.
Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið umrætt skjal frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu ítarlega. Þar koma fram upplýsingar um umræður fundarmanna á fundum nefndar um fjármálastöðugleika. Bókanir lýsa viðhorfum fundarmanna og almennri upplýsingagjöf um stöðu [B] hf. á þeim tíma sem fundirnir fara fram. Þar koma ekki fram upplýsingar um viðskiptamenn [B], né um hagsmuni annarra aðila á markaði. Aðeins er í þessum hlutum fundargerðanna að finna upplýsingar um afstöðu fundarmanna til stöðu [B] hf. og um aðgerðir eða hugmyndir um aðgerðir stjórnvalda af því tilefni. Skjalið lýsir bæði viðhorfum um styrkleika og veikleika sem [B] hf. hafi í þeirri stöðu sem uppi var á þeim tíma er fundirnir fóru fram. Umfangsmikill hluti skjalsins lýsir afstöðu annars vegar Seðlabankans og hins vegar Fjármálaeftirlitsins til stöðu bankans og þeirri starfsemi sem þar fer fram.
Eins og áður hefur verið rakið segir í 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 að starfsmenn bankans séu bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þær upplýsingar sem fram koma í skjali því sem hér er til umfjöllunar eru nokkuð gamlar. Vart verður séð að hagsmunir af leynd þeirra séu verulega ríkir út frá hagsmunum Seðlabankans sjálfs, eða viðskiptahagsmunum [B] hf. Upplýsingarnar í umræddu skjali, sem stafa frá Seðlabanka Íslands, eru því ekki þess eðlis að hægt sé að halda því fram að þær eigi að fara leynt samkvæmt lögum eða eðli máls, enda er [A] ehf. ekki óviðkomandi aðili hvað þessar upplýsingar varðar.
Eins og einnig hefur verið rakið hér að framan þá segir í 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, að starfsmenn Fjármálaeftirlitsins séu bundnir þagnarskyldu og megi ekki að viðlagðri ábyrgð skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komist að í starfi sínu og leynt eigi að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þær upplýsingar sem fram koma í því skjali sem hér er til umfjöllunar eru nokkuð gamlar, eins og fram er komið. Vart verður séð að hagsmunir af leynd þeirra séu verulega ríkir út frá hagsmunum Fjármálaeftirlitsins sjálfs eða viðskiptahagsmunum [B] hf. Upplýsingarnar í umræddu skjali, sem stafa frá Fjármálaeftirlitinu, eru því ekki þess eðlis að hægt sé að halda því fram að þær eigi að fara leynt samkvæmt lögum eða eðli máls, enda er [A] ehf. ekki óviðkomandi aðili hvað þessar upplýsingar varðar.
Aðgangi að umræddum upplýsingum verður því ekki hafnað með vísan til 13. gr. laga nr. 87/1998 eða 35. gr. laga nr. 36/2001, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.
6.
Eins og að framan greinir leiðir af efni fundargerðanna að um rétt kæranda til aðgangs að þeim fer skv. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
Í 2. mgr. 9. gr. laganna segir að aðgangur aðila að skjölum og öðrum gögnum sem hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan eigi ekki við um þau gögn sem talin eru upp í 4. gr. og 6. gr. upplýsingalaga. Efnahags- og viðskiptaráðuneytið hefur byggt synjun sína á umbeðnum aðgangi á því að umrædd gögn teljist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga annars vegar, og því að þau varði mikilvæga almannahagsmuni í skilningi 1. tölul. 6. gr. laganna hins vegar. Í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum nái ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hafi ritað til eigin afnota. Þó skuli veita aðgang að vinnuskjölum hafi þau að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá.
Af gögnum málsins er ljóst að umræddar fundargerðir voru ekki einvörðungu ritaðar til eigin afnota þess stjórnvalds er ritaði þær, heldur bárust þær til þeirra stjórnvalda sem áttu fulltrúa í umræddri nefnd um fjármálastöðugleika. Skilyrðum 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er því ekki fullnægt og verður ekki á honum byggt í málinu.
Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins og varnarmál. Í skýringum við ákvæði 1. tölul. 6. gr. í frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir m.a. svo: „Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geta fallið hér undir. Í þessu sambandi skal og áréttað að samkvæmt niðurlagi 1. mgr. 2. gr. er gert ráð fyrir því að lögin gildi ekki um rannsókn eða saksókn í opinberu máli. Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar, þeim tengdar, berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ljóst að efnahagsstöðugleiki geti varðað öryggi ríkisins inn á við miklu. Hins vegar ber að líta til þess að nærri tvö ár eru liðin síðan síðasta fundargerðin sem mál þetta varðar var rituð. Ekkert í umbeðnu gagni er þess eðlis að það varði öryggi ríkisins miklu verði upplýsingarnar afhentar kæranda.
7.
Með vísan til framangreinds ber fjármála- og efnahagsráðuneytinu að afhenda kæranda, [A] ehf., afrit af þeim hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað var um málefni [A], áður [B] hf., eftir 1. október 2009 og þar til félagið lagði fram beiðni sína um aðgang að gögnum, dags. 6. janúar 2012.
Úrskurðarorð
Fjármála- og efnahagsráðuneytið skal afhenda kæranda, [A] ehf., afrit af þeim hlutum fundargerða nefndar um fjármálastöðugleika þar sem fjallað var um málefni [A], áður [B] hf., eftir 1. október 2009 og þar til félagið lagði fram beiðni sína um aðgang að gögnum, dags. 6. janúar 2012. Beiðni kæranda um aðgang að sambærilegum fundargerðum fyrir 1. október 2009 er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson