20. desember 2012

A-464/2012. Úrskurður frá 20. desember 2012

ÚRSKURÐUR

Hinn 20. desember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-464/2012.

Kæruefni

Með erindi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 17. ágúst 2012, kærði [A] hdl., f.h. [B] hrl., afgreiðslu Samkeppniseftirlitsins á beiðni hans um aðgang að gögnum sem aflað var í tengslum við ákvörðun Samkeppniseftirlitsins í máli nr. 17/2010, Rannsókn Samkeppniseftirlitsins á meintri misnotkun Mjólkursamsölunnar ehf. á markaðsráðandi stöðu. Fyrirliggjandi er gagnaskrá sem inniheldur annars vegar lista yfir 142 gögn og hins vegar lista yfir níu gögn úr húsleit Samkeppniseftirlitsins hjá Mjólkursamsölunni ehf.

Málsatvik og málsmeðferð

Sem fyrr segir barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 17. ágúst 2012. Kærandi byggir rétt sinn til aðgangs á gögnum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um upplýsingarétt almennings. Annars vegar telur hann sig eiga rétt á frekari gögnum en tilgreind eru á fyrirliggjandi gagnaskrá og hins vegar að hann eigi rétt á aðgangi að þeim gögnum sem þar eru tilgreind en Samkeppniseftirlitið hefur synjað um aðgang að. Kærandi rekur málsástæður fyrir kærunni m.a. með eftirfarandi hætti:

„Í hinni kærðu ákvörðun er því hafnað að önnur gögn en þau sem tilgreindu eru á þar til gerðum gagnalista geti talist til gagna málsins. Þó liggur fyrir að SE hefur undir höndum umtalsvert magn annarra gagna en þar koma fram. Kærandi byggir á því að rökstuðningi SE sé nokkuð ábótavant þar sem komist er að niðurstöðu um hvaða gögn geti mögulega fallið undir upphaflega beiðni kæranda um aðgang að öllum gögnum málsins.

Í umsagnarskjali kæranda dags. 25. mars 2011 var vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5481/2008 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að hugtakið „gögn máls“ í skilningi 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 („ssl.“) væri óháð því hvort viðkomandi gagn hafi í reynd efnislega þýðingu fyrir úrlausn máls, eða hvort sérstaklega sé byggt á því við meðferð þess. Rétturinn til að kynna sér gögn máls nær því til allra gagna hvers máls, óháð hvort stjórnvald hyggist beita umræddum gögnum.

SE hafnaði því að tilvitnað álit umboðsmanns Alþingis hefði fordæmisgildi. Byggist niðurstaða SE á því að aðili máls eigi rétt á aðgangi að gögnum máls á grundvelli 15. gr. ssl. en í þessu máli hér sé kærandi ekki aðili máls og fari því um upplýsingarétt hans eftir 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 („uppl.“). Samkvæmt þessu er það skilningur SE að umfjöllun um 15. gr. ssl. geti ekki með nokkru móti talist varða umfjöllun um beitingu 3. gr. upp. Kærandi byggir á því að þessi skilningur SE sé efnislega rangur.“

Þá kemur eftirfarandi jafnframt fram í kærunni:

„Kærandi byggir á því að SE beri að veita honum aðgang að gögnum nr. 1-3, 6, 14, 15, 72, 76-78, 80-88, 90-95, 98-104, 106-108, 110-118, 121-122, 124, 127-135, 137-139, 141 og 142 ásamt gögnum 1-9 úr húsleit samkvæmt áðurnefndri gagnaskrá.

Í hinni kærðu ákvörðun er synjunin rökstudd með þeim hætti að gögnin varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra aðila sem þar eru tilgreindir og því synjað um aðgang að gögnum á grundvelli 5. gr. uppl. Auk þess er byggt á 72. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 varðandi gagn nr. 3 ásamt gögnum úr húsleit nr. 1-9.

Ákvæði 2. málsl. 5. gr. uppl. byggist á atviksbundnu mati á því hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi, að það sé til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni, verði aðgangur veittur að upplýsingunum. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar.

Kærandi byggir á því að rökstuðningi SE sé verulega ábótavant í hinni kærðu ákvörðun hvað slíkt mat varðar. Skortir þannig nokkuð á að metið sé í hverju tilfelli hvort að upplýsingar þær sem beðið er um séu svo viðkvæmar að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda MS tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Þannig er ekki metið hversu líklegt er að tjón verði, ef upplýsingar væru veittar, sem og að litið sé, með fullnægjandi hætti, til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og ekki síst aldurs gagnanna. Ekki er heldur að sjá að sérstök afstaða hafi verið tekin til þýðingu hvers skjals fyrir rekstur MS þann dag sem matið fór fram. Bersýnileg þörf er á slíku almennu mati þar sem tekið er tillit til framangreindra þátta. Að því búnu ber að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir MS eða hagsmunir þeir er byggja á meginreglu 3. gr. uppl. um aðgang að gögnum. Er þessi réttur samkvæmt 3. gr. uppl. talinn svo mikilvægur að ekki er einu sinni gerð krafa um að sá er óski gagna samkvæmt ákvæðinu þurfi að sýna fram á tengsl við málið eða aðila þess né sérstaka hagsmuni af því að fá eða nota umbeðnar upplýsingar.

Ljóst er að um þrönga undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að veita beri aðgang að öllum gögnum máls.“

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 22. ágúst, var Samkeppniseftirlitinu kynnt framkomin kæra. Eftirlitinu var jafnframt veittur frestur til 7. næsta mánaðar til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi væri þess óskað. Ennfremur var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té afrit þeirra gagna sem kæran lyti að. Samkeppniseftirlitið óskaði eftir framlengingu frests og var fresturinn framlengdur til 14. september. Svar barst frá Samkeppniseftirlitinu 13. september ásamt afriti gagna og gagnaskrá. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Líkt og rakið var í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er ljóst að ekki öll þau gögn sem aflað er í tilteknu máli varða það mál sem skal rannsakað í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Í því máli sem beiðni kæranda sneri að var framkvæmd húsleit á starfsstöð MS og ýmissa gagna aflað sem á vettvangi voru talin geta haft tengsl við það mál sem til rannsóknar var. Um slíkar húsleitir gildir ákvæði 20. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 þar sem segir að Samkeppniseftirlitið geti, við rannsókn máls, gert nauðsynlegar athuganir á starfsstað fyrirtækis og samtaka fyrirtækja og lagt hald á gögn þegar ríkar ástæður eru til að ætla að brotið hafi verið gegn samkeppnislögum eða ákvörðunum samkeppnisyfirvalda. Þá segir að við framkvæmd aðgerða skuli fylgja ákvæðum laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 um leit og hald á munum. Við framkvæmd húsleitarinnar var notuð sú aðferð að afrita tölvugögn í heilu lagi í stað þess að skoða öll gögn á staðnum. Sú aðferð þykir minna íþyngjandi og telst lögmæt, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 178/2002 Samkeppnisstofnun gegn Skeljungi. Þessi aðferð felur það hins vegar í sér að Samkeppniseftirlitið getur, á meðan rannsókn málsins stendur yfir, búið yfir miklu magni gagna sem enga tengingu hafa við viðkomandi mál. Þar á meðal eru til að mynda persónulegir tölvupóstar ákveðinna starfsmanna og fleiri gögn sem á engan hátt geta talist málsgögn. Er ekki unnt að fallast á að slík gögn geti almennt séð verið andlag upplýsingaréttar og skiptir vitaskuld miklu að umræddra gagna er aflað í aðgerð sem lýtur lögum um meðferð sakamála.

Bent skal á í þessu sambandi að með dómi Hæstaréttar Íslands frá 26. nóvember 2009 í máli nr. 633/2009, Valitor hf. gegn Samkeppniseftirlitinu, var Samkeppniseftirlitinu gert að eyða öllum afritum tiltekinna gagna sem aflað hafði verið með húsleit. Taldi Hæstiréttur að Samkeppniseftirlitið hefði ekki sýnt fram á að umrædd gögn vörðuðu efnisatriði rannsóknarinnar eða að aðrar rannsóknarnauðsynjar stæðu til þess að eftirlitið héldi afritum gagnanna að einhverju leyti eða öllu.

Í þeirri rannsókn sem hér er til umfjöllunar leitaði Samkeppniseftirlitið í þeim gögnum sem aflað var í húsleitinni og afmarkaði tiltekin gögn, sem síðan urðu grundvöllur ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins nr. 17/2010, Rannsókn Samkeppniseftirlitsins á meintri misnotkun Mjólkursamsölunnar ehf. á markaðsráðandi stöðu. Þau gögn eru tiltekin á gagnalista málsins. Önnur gögn sem aflað var með húsleitinni varða ekki rannsóknina og var eytt með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan.

Með vísan til framangreinds og þeirra sjónarmiða sem fram komu í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins þann 13. ágúst sl., sbr. einnig dóm Hæstaréttar í máli nr. 83/2003, getur Samkeppniseftirlitið ekki fallist á það mat kæranda að öll þau gögn sem aflað var í tengslum við umrætt mál teljist til gagna málsins. Hvað varðar umfjöllun kæranda um gagnalista þann sem Samkeppniseftirlitið afhenti í upphafi máls vísast til umfjöllunar í ákvörðun eftirlitsins auk umfjöllunar hér á undan. Á gagnalistanum er að finna öll þau gögn sem lágu til grundvallar ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 17/2010. Eins og þegar hefur verið bent á er ómögulegt að telja að öll þau gögn sem fengust við húsleit hjá MS teljist gögn málsins í þeim skilningi að veita beri aðgang að þeim.

Í þessu sambandi heldur kærandi því fram að fyrirliggjandi gagnalisti geti ekki talist tæmandi. Er þetta rökstutt með því að í ákvörðuninni sjálfri sé bent á að „fjölmörg tilboð“ MS og gögn gefi ekki til kynna að MS hafi beitt undirverðlagningu eða sértækum afsláttum í því skyni að hindra virka samkeppni með ólögmætum hætti. Þá sé í ákvörðuninni vikið að gögnum um „ýmsa auglýsinga og markaðsstyrki“ og fjallað um samninga félagsins út frá því hvort um einkakaupasamninga hafi verið að ræða. Af þessu dregur kærandi þá ályktun að Samkeppniseftirlitið hafi byggt niðurstöðu málsins á gögnum sem ekki séu á gagnalistanum.

Af þessu tilefni er rétt að benda á að vísað er til fjölmargra tilboða MS í tengslum við mat á því hvort MS hafi beitt undirverðlagningu eða sértækum afsláttum í því skyni að þröngva Mjólku út af markaði eða hindra að öðru leyti samkeppni. Framlegðargögn liggja til grundvallar því mati auk ýmissa upplýsinga sem aflað var frá aðilum á markaði. Er gerð grein fyrir þeim gögnum í gagnalista. Sama máli gegnir um tilvísun til auglýsinga- og markaðsstyrkja. Þá ber að árétta að við yfirferð húsleitargagna leitaði Samkeppniseftirlitið eftir tölvupóstum, samningum og gögnum sem athugaverð kynnu að vera út frá rannsóknarefninu, þ.e. þeim vísbendingum um samkeppnislagabrot sem upphaflega urðu tilefni rannsóknar. Finni Samkeppniseftirlitið ekki slík gögn hefur það óhjákvæmilega áhrif á eðli og umfang gagnalistans.

Um úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli nr. 9/2010 hefur verið fjallað í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins frá 13. ágúst sl. Rétt er árétta að í því máli var einungis til umfjöllunar afhending Samkeppniseftirlitsins á gögnum sem tiltekin voru á gagnalista þess máls. Ekki kom til álita í því máli að afhenda á grundvelli upplýsingalaga gögn sem aflað var í húsleit en ekki höfðu ratað á gagnalista. Varðandi mat á því hvaða gögn sæta takmörkun á upplýsingarétti verður að ítreka þann reginmun á máli þessu og því máli, að þar var um brot á samkeppnislögum að ræða og sýndu gögn málsins fram á það. Samkeppniseftirlitið hefur almennt talið að það sé ekki hlutverk þess að halda leynd yfir gögnum sem sýna fram á lögbrot. Í máli því sem hér er til umfjöllunar var niðurstaðan sú að ekki hafi verið um brot á samkeppnislögum að ræða og málsatvik því engan veginn sambærileg. Að öðru leyti vísast til umfjöllunar í fyrrnefndri ákvörðun Samkeppniseftirlitsins.

Hvað varðar umfjöllun kæranda um að leggja eigi að jöfnu rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. gr. upplýsingalaga og að skilningur Samkeppniseftirlitsins á þeim reglum sem um lagaákvæði þessi gilda sé rangur vísast til sjónarmiða sem rakin eru í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins frá 13. ágúst sl. Þar hafnar Samkeppniseftirlitið því að tilvísun kæranda til álits umboðsmanns Alþingis nr. 5481/2008 geti breytt mati Samkeppniseftirlitsins á því hvaða gögn teljist gögn málsins og hvaða upplýsingar falli ekki þar undir.“

Þá kemur eftirfarandi jafnframt fram í bréfinu:

„Í kæru heldur kærandi því fram að mati Samkeppniseftirlitsins á því hvort upplýsingar sem synjað er um aðgang að falli undir undantekningarreglur upplýsingalaga, þ.e. 4. – 6. gr., sé ábótavant. Slíkt mat fór fram og var það framkvæmt með tilliti til hvers gagns fyrir sig. Sjá má m.a. að Samkeppniseftirlitið veitti aðgang að fleiri gögnum en [ ] f.h. MS samþykkti í bréfi sínu í tengslum við mál þetta. Er það afleiðing atviksbundins mats á hverju gagni fyrir sig. Í þeim gögnum sem Samkeppniseftirlitið synjaði kæranda um aðgang að er að finna upplýsingar sem eftirlitið telur falla undir undantekningarreglur upplýsingalaga og er það mat rökstutt í ákvörðun eftirlitsins með greinargóðum hætti og vísast til þeirrar umfjöllunar. Ekki er hægt að ætlast til þess að fram komi í ákvörðun stjórnvalds frekari upplýsingar en fram koma í kærðri ákvörðun, en með nánari útlistun á því hvers vegna gagn er talið falla undir 4. - 6. gr. upplýsingalaga væri í raun verið að veita aðgang að a.m.k. hluta innihalds gagnsins.

Í niðurlagi kæru segir að kærandi sé þeirrar skoðunar að ekki hafi með fullnægjandi hætti verið rökstutt að hin þrönga undantekningarregla 5. gr. upplýsingalaga eigi við, að minnsta kosti ekki í jafnríkum mæli og henni er beitt í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins. Samkeppniseftirlitið bendir á að fjöldi skipta sem undantekningarreglu er beitt í einu máli kallar ekki á lengri rökstuðning, þetta tvennt fylgist ekki að. Notkun undantekningarreglu 5. gr. upplýsingalaga í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins er rökstudd á greinargóðan hátt og er farið yfir hvert gagn fyrir sig og vísað til hennar þar sem það er mat eftirlitsins að hún eigi við.“

Afrit af svari Samkeppniseftirlitsins var sent kæranda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. september. Með bréfinu var kæranda gefið færi á að gera frekari athugasemdir í ljósi kæru sinnar til 1. október og bárust þær úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 28. september. Í bréfinu eru þau sjónarmið sem fram koma í kæru ítrekuð og því m.a. mótmælt að Samkeppniseftirlitnu sé í sjálfsvald sett hvaða gögn rati á gagnaskrá og takmarki með þeim hætti hvaða gögn geti mögulega verið háð upplýsingarétti. Þá fer kærandi nokkrum orðum um beitingu Samkeppniseftirlitsins á undantekningarákvæðum 4. – 6. gr. upplýsingalaga. Í bréfinu kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Kærandi byggir á því að flest ef ekki öll þau gögn sem neitað var um aðgang að í málinu geti ekki talist hafa að geyma upplýsingar þess eðlis að synja beri um aðgang að þeim, eða að öðrum kosti að veita verði aðgang að gögnunum þar sem þær upplýsingar sem falla ættu undir undanþágureglur 4.-6. gr. upplýsingalaga séu afmáðar með útstrikunum eða öðrum sambærilegum hætti, sbr. 7. gr. laganna.

Eins og áður hefur fram komið geta viðskiptahagsmunir ekki staðið því í vegi að aðgangur verði veittur. Bendir kærandi á úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-316/2009[.]

[...]

Ekki verður ráðið af hinni kærðu ákvörðun að mat hafi farið fram á því hvort tjón geti orðið, þaðan af síður hversu mikið. Bendir kærandi á í því samhengi að upplýsingarnar eru flestar margra ára gamlar sem gerir það að verkum að viðskiptahagsmunir geta ekki átt við. Hefur áður verið nefndur dómur Hæstaréttar Íslands frá árinu 2000, bls. 1309 (mál nr. 455/1999) í þessu samhengi. Fordæmi eru því fyrir því að nái gögn þriggja ára aldri valdi því að þau teljist ekki lengur hafa viðskiptahagsmunalegt gildi. Verður að ætla að meirihluti allra þeirra gagna er Samkeppniseftirlitið hefur undir höndum sé eldri en svo. Í þeim tilvikum sem svo kann ekki að vera er enn ítrekað það sem áður hefur komið fram um að veita ber engu að síður aðgang að öðrum hluta þeirra skjala sbr. 7. gr. upplýsingalaganna.

Varðandi aldur gagnanna styðst Samkeppniseftirlitið við leiðbeiningarreglur eftirlitsstofnunar EFTA með gagnrýnisverðum hætti. Þannig virðist eftirlitið beita gagnályktun á þá reglu sem þar er sett fram, um að gögn eldri en fimm ára skuli yfirleitt ekki teljast trúnaðarmál, með þeim hætti að telja að öll gögn yngri en fimm ára skuli í heild sinni undanþegin upplýsingarétti. Þessi túlkun er röng. Aldur gagna er til vísbendingar um að upplýsingar um viðskiptahagsmuni sem í þeim er að finna séu ekki jafn mikilvægar og áður og þ.a.l. ekki sama þörfin fyrir að þær fari leynt. Þetta ber að meta í hverju tilfelli fyrir sig og má vísa til dóms Hæstaréttar, sem áður var nefndur, í þeim efnum þar sem þriggja ára gömul gögn voru talin það gömul í þessum skilningi að viðskiptahagsmunir réttlættu ekki synjun að aðgengi þeirra gagna. Þá skal það enn ítrekað að Samkeppniseftirlitið hefur með öllu virt að vettugi 7. gr. upplýsingalaganna um að veita beri aðgang að þeim hluta skjala sem ekki hafa að geyma viðkvæmar viðskiptaupplýsingar.

Þá bendir kærandi á að fyrirtækið sem þessar upplýsingar varðar hefur í dag enga samkeppnisaðila. Verður því að telja það ljóst að hagsmunir samkeppnisréttarlegs eðlis eru ekki til staðar og þ.a.l. geta ekki verið fyrir hendi viðskiptahagsmunir af samkeppnisréttarlegum toga sem geta með nokkru móti leitt til málefnalegrar synjunar um aðgang að gögnum. Í ljósi einokunarstöðu á markaði, þ.e. skorts á samkeppni, verður að leggja til grundvallar að jafnvel afhending gagna, sem að öðrum kosti væru talin hafa að geyma viðskiptalegar upplýsingar, myndi ekki fela í sér tjón fyrir Mjólkursamsöluna ehf.“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstöður

Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 17. ágúst 2012. Kæruefnið er tvíþætt, annars vegar er um að ræða rétt kæranda til aðgangs að frekari gögnum en tilgreind eru á gagnaskrá og hins vegar rétt kæranda til aðgangs að þeim gögnum sem þar eru tilgreind en Samkeppniseftirlitið hefur synjað um aðgang að. Synjað var um aðgang að gögnum nr. 1-3, 6, 14, 15, 72, 76-78, 80-88, 90-95, 98-104, 106-108, 110-118, 121-122, 124, 127-135, 137-139, 141 og 142 ásamt gögnum 1-9 úr húsleit samkvæmt gagnaskrá vegna ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins í máli nr. 17/2010 sem úrskurðarnefndin fékk afhenta með bréfi, dags. 13. september.

Gögnin ásamt númeri þeirra í gagnaskrá eru eftirfarandi:

1. Bréf Samkeppniseftirlitsins (SE) til Héraðsdóms Reykjavíkur, dags. 4. júní 2007. Krafa um húsleitarheimild, ásamt meðfylgjandi fylgiskjölum.

2. Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur frá 4. júní 2007 í máli nr. R-283/2007.

3. Skrá yfir haldlögð gögn, dags. 5. júní 2007.

6. Bréf frá SE til [ ], dags. 13. júní 2007. Afhending afrita af úrskurðarbeiðni og fylgigögnum vegna dómsúrskurðar Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. R-283/2007 um húsleit hjá Mjólkursamsölunni ehf., [ ] svf. og [ ] sf.

14. Bréf frá [ ] til SE, dags. 8. apríl 2009. Svar við beiðni SE um gögn og upplýsingar frá 12. mars 2009, ásamt fylgigögnum.

15. Bréf frá SE til [ ], dags. 8. júní 2009. Frekari gagna- og upplýsingabeiðni.

72. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 9. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

76. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 14. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

77. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 15. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

78. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 16. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

80. Tölvupóstur frá [ ] svf. til SE, dags. 16. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

81. Bréf frá [ ] til SE, dags. 16. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

82. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 19. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

83. Tölvupóstur frá SE til [ ], dags. 19. júní 2009. Upplýsingabeiðni.

84. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 20. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

85. Bréf frá [ ] hf. til SE, dags. 21. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

86. Bréf frá [ ] ehf. til SE, dags. 22. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

87. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 22. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

88. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 22. júní 2009. Ósk um frest.

90. Bréf frá [ ] ehf. til SE, dags. 23. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

91. Bréf frá [ ], ásamt fylgiskjölum, til SE, dags. 23. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

92. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 23. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

93. Bréf frá [ ], ódags. (barst SE 23. júní 2009). Svar við gagnabeiðni.

94. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 23. júní 2008, Svar við gagnabeiðni.

95. Bréf [ ] til SE, ódags. (barst 23. júní 2009). Svar við gagnabeiðni.

98. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 24. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

99. Bréf frá [ ] til SE, dags. 25. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

100. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 26. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

101. Bréf frá [ ] ehf. til SE, dags. 26. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

102. Bréf frá [ ] ehf., ásamt fylgigögnum, til SE, dags. 27. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

103. Bréf frá [ ] hf., ásamt fylgigögnum, til SE, dags. 29. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

104. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 29. júní 2009. Svar við gagnabeiðni.

106. Bréf frá [ ] ehf. til SE, dags. 2. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

107. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 2. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

108. Tölvupóstur frá [ ] til SE, dags. 3. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

110. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 6. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

111. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 6. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

112. Bréf frá [ ] hf. til SE, dags. 6. júlí 2009. Ósk um frest.

113. Tölvupóstur frá SE til [ ] hf., dags. 6. júlí 2009. Ósk um nánari skýringar á svari við gagnabeiðni.

114. Tölvupóstur frá [ ] ehf. [ ] til SE, dags. 8. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

115. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 8. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

116. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 9. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

117. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, ódags. (barst SE 9. júlí 2009). Svar við gagnabeiðni.

118. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 9. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

121. Tölvupóstur frá [ ] hf. til SE, dags. 13. júlí 2009, Svar við upplýsingabeiðni.

122. Bréf frá [ ] til SE, dags. 14. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

124. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 15. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

127. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 22. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

128. Tölvupóstur frá [ ] ehf. til SE, dags. 22. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

129. Tölvupóstur frá [ ] hf. til SE, dags. 23. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

130. Tölvupóstur frá SE til [ ]. hf., dags. 23. júlí 2009. Ósk um nánari skýringar á svari við gagnabeiðni.

131. Bréf frá [ ] til SE, dags. 24. júlí 2009. Svar við gagnabeiðni.

132. Bréf frá [ ] f.h. [ ] hf. til SE, dags. 29. júlí 2009, ásamt fylgigögnum. Svar við gagnabeiðni.

133. Tölvupóstur frá [ ] hf. til SE, dags. 29. júlí 2009. Svar við upplýsingabeiðni.

134. Bréf frá [ ] hf. til SE, ódags. (barst SE 28. september 2009). Svar við gagnabeiðni.

135. Tölvupóstur frá SE til [ ] hf., dags. 28. september 2009. Ósk um nánari skýringar á vari við gagnabeiðni.

137. Tölupóstur frá SE til [ ], dags. 14. júlí 2009. Ítrekun á beiðni um afhendingu gagna um kjör [ ] til [ ].

138. Reikningar frá [ ] ehf., bárust Samkeppniseftirlitinu 8. október 2009. Reikningar frá [ ] ehf., bárust Samkeppniseftirlitinu 12. október 2009.

139. Listi yfir hreyfingar lánadrottna frá [ ] ehf., bárust Samkeppniseftirlitinu 14. október 2009.

141. Bréf SE til [ ] hf., dags. 29. október 2009. Ítrekun á gagnabeiðni.

142. Fundargerð SE með forsvarsaðilum [ ] hf. 4. nóvember 2009. [ ] svarar gagnabeiðni frá SE frá 28. september 2009 munnlega á fundi skv. ósk þar um. Upplýsingar um viðskiptakjör.

Gögn úr húsleit:

1. Framlegðargreining FETA, ódagsett.

2. Framlegð mjólkurvara dags. janúar 2007.

3. Framleiðslubókhald, sýrður rjómi m/graslauk 200 gr.ds., ódagsett.

4. Framleiðslubókhald, sýrður rjómi m/hvítlauk 200 gr.ds., ódagsett.

5. Framleiðslubókhald, sýrður rjómi m/sveppum 200 gr.ds., ódagsett.

6. Framleiðslubókhald, sýrður rjómi 18%, 200 gr.ds., ódagsett.

7. Framleiðslubókhald, sýrður rjómi 10% 200 gr.ds., ódagsett.

8. Framleiðslubókhald, sýrður rjómi 36% 200 gr.ds., ódagsett.

9. Kókómjólk vs. Kappi – Verð og framlegð, dags. 21.12.2008.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja; skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum.

Í 22. gr. upplýsingalaga er kveðið á um það að stjórnvöldum sé skylt að skrá mál, sem komi til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Það er sérstakt álitaefni sem leysa ber úr hverju sinni m.t.t. atvika máls og aðstæðna hvaða gögn það eru sem tengjast máli með það skýrum hætti að þau teljist til gagna máls í skilningi upplýsingalaga og beri að varðveita sem gögn í því máli í málaskrá, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga.

Af hálfu Samkeppniseftirlitsins hefur verið vísað til þess að öðrum gögnum en þeim sem talin eru upp að framan, sem aflað var í húsleit í tengslum við ákvörðun Samkeppniseftirlitsins í máli nr. 17/2010, Rannsókn Samkeppniseftirlitsins á meintri misnotkun Mjólkursamsölunnar ehf. á markaðsráðandi stöðu, hafi verið eytt.

Í málinu liggur fyrir að Samkeppniseftirlitið hefur afhent hluta gagna þess máls sem hér um ræðir en synjað um aðgang að öðrum sem tilgreind eru á sérstakri gagnaskrá eins og fram hefur komið. Önnur gögn sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að eru hins vegar ekki fyrirliggjandi hjá kærða. Af framangreindu leiðir að í málinu liggur ekki fyrir synjun Samkeppniseftirlitsins á afhendingu annarra ganga en þeirra sem sérstaklega eru tilgreind í kafla 1 í niðurstöðum hér að framan.

Af þessum sökum ber að vísa þeim þætti kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Eins og fram hefur komið synjaði Samkeppniseftirlitið kæranda um aðgang að gögnum nr. 1-3, 6, 14, 15, 72, 76-78, 80-88, 90-95, 98-104, 106-108, 110-118, 121-122, 124, 127-135, 137-139, 141 og 142 ásamt gögnum 1-9 úr húsleit samkvæmt gagnaskrá vegna ákvörðunar Samkeppniseftirlitsins í máli nr. 17/2010 með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.

Þess ber að geta að í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði hefur hins vegar verið litið svo á að sérstök þagnarskylduákvæði geti ein og sér komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Í 34. gr. samkeppnislaga eru ákvæði um þagnarskyldu sem ekki eru sérstök þagnarskylduákvæði í framangreindum skilningi. Þótt húsleit hafi farið fram á grundvelli sakamálalaga nr. 88/2008, sbr. 20. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, lauk málinu með ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um að ekki væri tilefni til aðgerða þar sem gögn málsins gáfu ekki til kynna að Mjólkursamsalan ehf. hefði farið út fyrir ramma samkeppnislaga. Að þessu gættu verður að byggja á því að um rétt almennings til gagna máls þessa fari samkvæmt upplýsingalögum nr. 50/1996, enda hefur ekki komið fram að málið teljist sakamál í skilningi 1. mgr. 2. gr. þeirra laga.

Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“ Þá er í 7. gr. laganna kveðið á um að eigi ákvæði 4.-6. gr. laganna aðeins við um hluta skjals skuli veita almenningi aðgang að öðru efni þess.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þau gögn sem Samkeppnieftirlitið hefur afhent nefndinni og tengjast ákvörðun Samkeppniseftirlitsins í máli nr. 17/2010, Rannsókn Samkeppniseftirlitsins á meintri misnotkun Mjólkursamsölunnar ehf. á markaðsráðandi stöðu. Er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að gagn nr. 3 á gagnaskrá: Skrá yfir haldlögð gögn, dags. 5. júní 2007 fyrir utan lista yfir þau gögn sem haldlögð voru á starfstöðvum [C] og [D], gagn nr. 6 á gagnaskrá: Bréf frá SE til [ ], dags. 13. júní 2007 án fylgiskjala og gagn nr. 15 á gagnaskrá: Bréf frá SE til [ ], dags. 8. júní 2009. Frekari gagna- og upplýsingabeiðni innihaldi ekki upplýsingar sem leynt eigi að fara og varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Mjólkursamsölunnar ehf. eða annarra aðila.

Þær upplýsingar sem fram koma í öðrum gögnum eru þess eðlis að sanngjarnt er og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Um er að ræða viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem í hlut eiga, s.s. hvort þeir eru í viðskiptum við Mjólkursamsöluna ehf. og með hvaða hætti og önnur atriði sem tengjast þeirra rekstri. Þá innihalda skjölin einnig upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni Mjólkursamsölunnar ehf. Umræddar upplýsingar eru þess eðlis að komist þær í hendur óviðkomandi getur það komið niður á rekstarfærni fyrirtækjanna. Þessar upplýsingar koma svo víða fram að ekki þykir ástæða til að veita aðgang að gögnunum að hluta með vísan til 7. gr. upplýsingalaga eins og kærandi hefur vísað til.

Með vísan til alls framangreinds er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að önnur gögn en þau sem tilgreind eru að framan feli í sér upplýsingar er falli undir síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Ber því að fallast á synjun Samkeppniseftirlitsins á afhendingu umræddra gagna en það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þær upplýsingar sem umrædd gögn hafa að geyma séu til þess fallnar að valda þeim lögaðilum sem þær varða tjóni yrðu þær gerðar opinberar enda lúta þær að viðskiptum þeirra og rekstri.

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.

Úrskurðarorð

Samkeppniseftirlitinu ber að afhenda kæranda [A] hdl., f.h. [B] hrl., gagn nr. 3 á gagnaskrá þeirri sem tilreind er í úrskurði þessum, Skrá yfir haldlögð gögn, dags. 5. júní 2007 fyrir utan lista yfir þau gögn sem haldlögð voru á starfstöðvum [C] og [D]. Jafnframt skal afhenda gagn nr. 6 á gagnaskrá: Bréf frá SE til [ ], dags. 13. júní 2007 án fylgiskjala og gagn nr. 15 á gagnaskrá: Bréf frá SE til [ ], dags. 8. júní 2009. Frekari gagna- og upplýsingabeiðni.

Staðfest er synjun Samkeppniseftirlitsins á að veita kæranda, [A] hdl., f.h. [B] hrl., afrit af öðrum gögnum sem tilgreind eru á gagnaskránni.

Að öðru leyti er kæru þessa máls á hendur Samkeppniseftirlitnu vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Trausti Fannar Valsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson