A-472/2013. Úrskurður frá 31. janúar 2013

ÚRSKURÐUR

Hinn 31. janúar 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-472/2013.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 29. nóvember 2012, kærði [A]  hdl., f.h. [B] ehf., til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun Akureyrarbæjar, dags. 20. nóvember 2012, að synja beiðnum kæranda, dags. 18. október og 8. nóvember 2012, um aðgang að tilboði [C] ehf. og fylgigögnum þess í verkið „Sorphirða í Akureyrarkaupstað“ sem opnað var 13. mars 2010.

Fram kemur í kæru málsins að kærandi hafi verið einn bjóðenda í útboðinu. [C] ehf. hafi verið lægstbjóðandi í útboðinu og hafi kærði samið við það fyrirtæki.

Með erindi Akureyrarbæjar, dags. 5. nóvember sl., var kæranda veittur aðgangur að eftirfarandi gögnum:

Tilboðsblaði 1
Tilboðsblaði 2
Almennar upplýsingar um bjóðanda
Tækjalisti
Lýsing á því hvernig verktaki hyggst standa að verki
Rökstuðningur fyrir vali íláta
Gæðakerfi og umhverfisstjórnunarkerfi
Fylgigögn með tilboði (upplýsingar um ílát)

Hins vegar var synjað um aðgang að sundurliðuðum tilboðsskrám [C] ehf. Í erindi Akureyrarbæjar, dags. 5. nóvember, segir að bærinn hafi haft samband við [C] sem hafi bent á að í tilboðsskrá séu sett fram einingaverð þar sem viðkomandi verktaki sé að bjóða í einstaka verkliði og þau einingaverð séu síðan margfölduð með þeim einingafjölda sem verkkaupi ætli að kaupa. [C] líti svo á að einingaverð í einstaka verkliði séu trúnaðarmál milli verktaka (bjóðanda) og verkkaupa (tilboðshafa). Kærandi sendi ítrekunarbréf til kærða, dags. 8. nóvember 2012, og óskaði á ný eftir þeim gögnum sem kærði hafði synjað um afhendingu á. Var þeirri ósk hafnað með tölvupósti kærða, dags. 20. nóvember 2012.

Fyrir úrskurðarnefndinni gerir kærandi þá kröfu að kærða verði gert að afhenda öll þau gögn og upplýsingar sem lágu til grundvallar við mat á tilboði og mat á hæfi [C] ehf. í útboðinu „Sorphirða í Akureyrarkaupstað“. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-409/2012.

Í kæru er byggt á því að kærandi hafi rétt til aðgangs að umbeðnum gögnum. Er sérstaklega vísað til 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá er vísað til meginreglna útboðsréttar um gagnsæi og jafnræði bjóðenda og þess að mikilvægari rök hnígi að því að kærða sé gert að afhenda öll þau gögn sem lögð hafi verið til grundvallar við mat á bjóðendum og tilboði en mótrök sem vísi til samkeppnissjónarmiða. Tilgangur kæranda með því að óska eftir gögnunum sé ekki að spilla samkeppni, heldur kanna hvort rétt hafi verið staðið að mati í útboðinu. Þá er bent á að í útboðinu hafi verið samið til átta ára við næst stærsta bæjarfélag landsins og séu því miklir hagsmunir í húfi fyrir kæranda.

Málsmeðferð og rökstuðningur aðila

Kæran var send Akureyrarbæ með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. desember 2012. Akureyrarbær svaraði kæru [B] ehf. með bréfi, dags. 19. desember. Með bréfinu bárust afrit þeirra gagna sem málið varða og synjað var afhendingu á, þ.e. tilboðsskrá leið A og leið B. Jafnframt var nefndinni afhentur tölvupóstur [C] ehf. til Akureyrarbæjar, dags. 1. nóvember 2012, vegna gagna þeirra sem kæra málsins varðar. Þá voru nefndinni afhent tilboðsblöð 1 og 2 sem áður höfðu verið afhent kærða.

Þá er í upphafi lýst aðdraganda útboðsins „Sorphirða í Akureyrarkaupstað“ og kærumáls þessa. Segir að þann 13. apríl 2010 hafi tilboð verið opnuð í útboðinu, tilboðsblöð hafi verið lesin upp við opnun þeirra, en að baki tilboðsblöðunum hafi verið tilboðsskrár A og B. Hafi tilboð [C] ehf. verið lægst og í kjölfarið hafi Akureyrarbær samið við fyrirtækið.

Akureyrarbær hafi synjað beiðni kæranda um sundurliðaðar tilboðsskrár A og B frá [C] ehf. og vísað til þeirrar samkeppnisstöðu sem sé á markaði við sorphirðu. Synjunin hafi byggst á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en upplýsingar í gögnum þeim sem óskað hafi verið aðgangs að varði mikilvæga fjárhagsmuni [C] ehf. Kærandi og [C] ehf. séu samkeppnisaðilar á markaði um sorphirðu og sé því um að ræða viðkvæmar viðskiptaupplýsingar um keppinaut kæranda sem teljist til samkeppnisrekstrar [C] ehf.

Í fyrsta lagi sé það afstaða kærða, Akureyrarbæjar, að samkeppnishagsmunir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti kæranda skv. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í útboðsgögnum hafi sérstaklega verið tekið fram að tilboðsgögn væru trúnaðarmál bjóðanda og kærða.

Í öðru lagi hafnar Akureyrarbær því að úrskurður í máli nr. A-409/2012 hafi fordæmisgildi um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í málinu. Skoða verði í hverju og einu tilviki hvort það kunni að skaða hagsmuni þess aðila sem gögn stafi frá verði þau gerð aðgengileg. Akureyrarbær hafi haft samband við [C] ehf. sem hafi bent á að í tilboðsskrá séu sett fram einingaverð þar sem viðkomandi verktaki sé að bjóða í einstaka verkliði og þau einingaverð séu síðan margfölduð með þeim einingafjölda sem verkkaupi ætli að kaupa. [C] líti svo á að einingaverð í einstaka verkliði séu trúnaðarmál milli verktaka (bjóðanda) og verkkaupa (tilboðshafa). Í tilboðsskránni sé nákvæmlega sundurliðað verð í einstaka tilboðsliði. Með því að afhenda keppinautum þessi einingaverð sé þeim gert auðveldara en ella að áætla hvað [C] muni bjóða í sambærilega verkliði í næstu útboðum en fram hafi komið að kærandi og [C] keppi í um 20 útboðum á ári hverju.

Í þriðja lagi er bent á að samningur Akureyrarbæjar við [C] ehf. sé til átta ára, en aðeins séu liðin tvö ár af samningstímanum.

Í fjórða lagi er byggt á því að þær upplýsingar sem kærandi fari fram á séu atvinnuleyndarmál. Vísað er í því sambandi til úrskurðar áfrýjunarnefndar neytendamála nr. 7/2012.

Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 21. desember 2012, var kæranda kynnt umsögn Akureyrarbæjar vegna kærunnar. Með bréfi, dags. 4. janúar 2013, vísaði kærandi til kæru málsins en gerði jafnframt nokkrar athugasemdir. Fram kemur að áréttað sé að kærandi óski eftir upplýsingum sem varði hann sjálfan í skilningi 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Dregið er í efa að með afhendingu þeirra gagna sem eftir standi sé verið að raska samkeppnistöðu, þar sem umbeðin gögn hafi verið gerð fyrir opnun útboðsins og tilboðsverð í einstaka liðum séu mjög misjöfn milli útboða. Eini tilgangurinn með því að fá umbeðin gögn sé að tryggja gagnsæi í útboðinu og sjá hvort gildandi samningsupphæðir séu í samræmi við það tilboð sem Akureyrarkaupstaður hafi valið. Með því að heimila aðgang að gögnunum yrði samkeppni efld og innkaupaferli gert gagnsærra sem sé helsta markmið laga nr. 84/2007 um opinber innkaup. Því er hafnað að það sé meginregla um opinber innkaup að einingaverð séu ekki gerð opinber.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Mál þetta lýtur að synjun Akureyrarbæjar, dags. 20. nóvember 2012, á beiðni [A] hdl., f.h. [B] ehf., um aðgang að tilboði [C] ehf. og fylgigögnum þess í verkið „Sorphirða í Akureyrarkaupstað“ sem opnað var 13. mars 2010. Akureyrarbær hefur afhent kæranda hluta umbeðinna gagna. Þau gögn sem ekki hafa verið afhent kæranda eru sundurliðaðar tilboðsskrár A og B frá [C] ehf.

2.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Akureyrarbær tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því eðli máls samkvæmt byggð á á efnisákvæðum þeirra laga.

Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

3.
Í ljósi röksemda kæranda sem lúta að réttarstöðu hans samkvæmt upplýsingalögum telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að tekið sé til skoðunar hvort kærði geti talist aðili þess máls sem umrædd skjöl varða í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, á þeim grundvelli að upplýsingar þær sem óskað er aðgangs að varði hann sjálfan. Niðurstaða um það skiptir veigamiklu máli við beitingu upplýsingalaga enda fer um aðgang aðila máls að gögnum um hann sjálfan eftir 9. gr. upplýsingalaga sem veitir rýmri aðgang en ákvæði 3. gr. sömu laga um aðgang almennings, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-388/2011, A-407/2012, A-409/2012 og A-414/2012.
Í III. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan. Í 1. mgr. 9. gr. segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Þetta ákvæði hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda.
Þau gögn sem kærði hefur óskað aðgangs að, en Akureyrarbær synjað um afhendingu á, eru sundurliðaðar tilboðsskrár A og B frá [C] ehf.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni ofangreindra gagna en þau urðu til áður en gengið var til samninga um það verkefni sem útboðið náði til. Kærandi var þátttakandi í umræddu útboði og nýtur því réttar til aðgangs að umræddum gögnum samkvæmt ákvæði 9. gr. upplýsingalaga, sbr. það sem að framan segir, með þeim takmörkunum sem greinir í 2. og 3. mgr. ákvæðisins.

Í 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að 1. mgr. ákvæðisins gildi hvorki um þau gögn sem talin eru í 4. gr. laganna né þau gögn sem hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eigi að fara skv. 6. gr. Þá segir í 3. mgr. 9. gr. að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafi jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Af framangreindu er ljóst að takmörkun á aðgangi kæranda að umbeðnum gögnum verður ekki byggð á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

4.
Gögn þau sem beiðni kæranda lýtur að og stafa frá fyrirtækinu [C] ehf. eru tvær tilboðsskrár sem fylgja með tilboðsblöðum 1 og 2. Kærandi hefur þegar fengið afhent tilboðsblöð [C] ehf. þar sem fram koma heildar tilboðsfjárhæðir fyrirtækisins í útboðinu, sundurliðað eftir leið A og B. Þau rök sem Akureyrarbær leggur til grundvallar því að takmarka beri aðgang að umræddum gögnum eru m.a. þau að umræddar upplýsingar teljist atvinnuleyndarmál og að áratuga hefð sé fyrir því að einingaverð séu trúnaðarmál í útboðum.

Tilboðsskrá A er merkt trúnaðarmál. Í henni koma fram lýsingar á verkliðum (s.s. rekstur tiltekinna þátta, fræðsla, tæming íláta, leiga á ílátum og flutningur), einingar verkliða, magn á ári, einingaverð, árafjöldi og samtala hvers verkliðs. Sömu upplýsingar koma fram í tilboðsskrá B.
Að virtum þeim gögnum sem hér um ræðir og með tilliti til atvika málsins og stöðu aðila þess er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði til að synja um afhendingu þeirra gagna sem um ræðir, hvorki í heild né að hluta, með vísan til 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Að mati nefndarinnar verður ekki séð að í umræddum gögnum sé neitt þess efnis sem valdið geti [C] ehf. tjóni fái kærandi aðgang að þeim eða að aðgangur kæranda geti raskað samkeppnisstöðu aðila með þeim hætti að það eigi að leiða til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs að gögnunum. Þá verður ekki fallist á að sýnt hafi verið fram á að upplýsingar um einingaverð í því útboði sem hér um ræðir geti talist atvinnuleyndarmál. Þá ber að líta til þess að umræddar fjárhæðir eru settar fram þann 13. apríl 2010 eða fyrir tæpum þremur árum. Úrskurðarnefndin tekur þó fram að af afstöðu þessari verði ekki dregin almenn ályktun um aðgang að einingaverði í tilboðum útboða, enda verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort aðgang að slíkum upplýsingum beri að takmarka á grundvelli upplýsingalaga, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar nr. A-442/2012. Í því tilviki sem hér um ræðir telur nefndin hins vegar ekki sjáanlegt að heimilt sé að synja kæranda um aðgang að umræddum gögnum. Lítur úrskurðarnefndin svo á að hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að gögnunum vegi í þessu tilviki þyngra en hagsmunir [C] ehf., enda varða gögnin m.a. ráðstöfun opinberra fjármuna og hagsmuni kæranda af því að rétt hafi verið staðið að mati á tilboðum í umræddu útboði Akureyrarbæjar. Í því sambandi er einnig rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. meginreglu þá sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Tekið skal fram að stjórnvald getur ekki heitið trúnaði umfram það sem leiðir af ákvæðum upplýsingalaga. Hefð um afhendingu gagna getur heldur ekki skert aðgang að gögnum samkvæmt lögunum.  
Um niðurstöðuna má til hliðsjónar jafnframt vísa til áðurnefndra úrskurða nefndarinnar nr. A-407-2012 og A-407/2012, en í þeim úrskurðum var heimilaður aðgangur að sundurliðun tilboðsfjárhæða.
Að þessu öllu virtu fellst nefndin ekki á að neita beri kæranda aðgangi að gögnum þeim sem hann hefur óskað aðgangs að. Akureyrarbæ ber því að afhenda kæranda afrit tilboðsskráa A og B við tilboð [C] ehf. í útboðinu Sorphirða í Akureyrarkaupstað – söfnun og flutningur úrgangs.

Akureyrarbæ ber að afhenda kæranda afrit tilboðsskráa A og B við tilboð [C] ehf. í útboðinu Sorphirða í Akureyrarkaupstað – söfnun og flutningur úrgangs.

                                             Sigurveig Jónsdóttir                                        Friðgeir Björnsson