A-473/2013. Úrskurður frá 31. janúar 2013

Hinn 31. janúar 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-473/2013.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 4. desember 2012, kærði [A], f.h. Þjóðleikhússins, þá ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 30. nóvember, að synja beiðni, dags. 5. nóvember, um aðgang að upplýsingum og útreikningum sem ráðuneytið kynni að hafa vegna breytingartillögu meirihluta fjárlaganefndar við aðra umræðu fjárlaga ársins 2012 vegna ákvörðunar um að auka við fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands um 69 milljónir kr. vegna kjarasamninga sem gerðir voru eftir að fjárlög voru lögð fram.

Í beiðni um aðgang að gögnum, dags. 5. nóvember 2012, er óskað eftir öllum þeim upplýsingum og útreikningum sem fjármála- og efnahagsráðuneytið kunni að hafa vegna breytingartillögunnar og lagasetningar henni tengdri. Óskað er eftir öllum skjölum er málið varði og dagbókarfærslum sem lúti að gögnum málsins og lista yfir málsgögn. Þá var óskað eftir skýringum ráðuneytisins á útreikningunum ef við ætti.

Í svarbréfi ráðuneytisins til Þjóðleikhússins dags. 30. nóvember, er erindi Þjóðleikhússins hafnað með vísan til 3. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en í erindinu segir orðrétt:

„Umbeðnar upplýsingar varða kostnaðargreiningu ráðuneytisins á kjarasamningi starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs, frá 2. nóvember 2011. Samningurinn er m.a. aðgengilegur á heimasíðu ráðuneytisins. Það er mat ráðuneytisins að upplýsingar þær sem óskað er aðgangs að tengist þeirri starfsemi Sinfóníuhljómsveitarinnar sem telst til samkeppnisrekstrar hennar og ráðstöfunum í kjaramálum ríkisins og viðsemjenda þess. Með hliðsjón af framangreindu er það mat ráðuneytisins að ekki sé unnt að verða við beiðni yðar. Jafnframt tilkynnist að ráðuneytið hefur ekki undir höndum nein önnur gögn sem varða fyrirspurn yðar.“

Í kæru málsins segir um 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að líta beri sérstaklega til þess tilgangs laganna að gefa almenningi tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óskað sé eftir aðgangi að útreikningum sem hafi legið til grundvallar auknum fjárheimildum við aðra umræðu fjárlaga þar sem byggt hafi verið á opinberum kjarasamningum sem m.a. séu birtir á heimasíðu ráðuneytisins. Ekki verði séð hvernig slíkir útreikningar og meðfylgjandi rökstuðningur geti skaðað samkeppnishæfni Sinfóníuhljómsveitarinnar við einkaaðila, sem ekki séu skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Þá sé átt við starfsemi fyrirtækja í eigu ríkis- og sveitarfélaga sem séu í samkeppnisrekstri en ekki stofnanir eins og Sinfóníuhljómsveit Íslands sem ekki eigi í samkeppni við einkaaðila að því er starfsemina varði. Ákvæðinu verði því ekki beitt þegar hið opinbera starfi í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili sé einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.

Í kæru málsins segir að það sé sjónarmið Þjóðleikhússins að þessar skýringar standist ekki og geti ekki verið grundvöllur synjunar um aðgang að þeim upplýsingum sem óskað er aðgangs að. Ekki sé hægt að fallast á að með því að afhenda kæranda útreikninga og rökstuðning vegna ákvörðunar um að auka við fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands við afgreiðslu fjárlaga fyrir ári síðan, yrðu fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum ríkisins þýðingarlausar eða næðu ekki tilhlýðilegum árangri.

Fallist úrskurðarnefndin á það sjónarmið fjármála- og efnahagsráðuneytisins að Sinfóníuhljómsveit Íslands standi í samkeppnisrekstri við einkaaðila er áréttað að útreikningar og rökstuðningur vegna fjárlaga um fjárveitingar til stofnunarinnar á grundvelli kjarasamnings geti ekki verið þess eðlis að skaða samkeppnis- og rekstrarstöðu þeirrar stofnunar og að réttur almennings til slíkra upplýsinga hljóti, eðli málsins samkvæmt, að ganga framar ef einhverjir slíkir hagsmunir fyrirfinnist.

Vísað er til markmiðs upplýsingalaga nr. 50/1996 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, m.a. því að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni. Jafnframt er vísað til 11. gr. upplýsingalaga um málshraða og þess að afgreiðsla Þjóðleikhússins á erindi kæranda hafi hvorki verið í samræmi við upplýsingalög né stjórnsýslulög hvað varðar málsmeðferð og málshraða. Með afgreiðslunni hafi ráðuneytið brotið á rétti Þjóðleikhússins til upplýsinga sem leikhúsinu voru mikilsverðar vegna erindis um ófyrirséða greiðsluskyldu sem afgreidd var sem hluti af tillögu meirihluta fjárlaganefndar fyrir aðra umræðu fjárlaga þann 28. nóvember 2012.

Málsmeðferð og rökstuðningur aðila

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. desember 2012. Athugasemdir af því tilefni bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 14. sama mánaðar. Þar er synjun á aðgangi að umbeðnum gögnum fyrst og fremst rökstudd með vísan til 3. tölul. 4. gr. sem og 3. og 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í umsögn ráðuneytisins segir að af 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 leiði að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Við matið hafi ráðuneytið m.a. litið til þess að yrði kostnaðarmat ráðuneytisins vegna kjarasamnings við starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands gert opinbert kynnu samkeppnisaðilar hljómsveitarinnar að hafa of nákvæmar upplýsingar um m.a. kjör starfsmanna. Þá hafi það jafnframt verið mat ráðuneytisins að 5. gr. upplýsingalaga að því er varði gögn um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari stæði í vegi fyrir því að ráðuneytinu væri tækt að afhenda umbeðin gögn.

Þá segir að þau gögn sem ráðuneytið hafi undir höndum og kunni að varða erindi Þjóðleikhússins sé kostnaðarmat ráðuneytisins vegna kjarasamnings starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands og fjármálaráðherra, f.h. ríkissjóðs, sem undirritaður hafi verið hinn 2. nóvember 2011. Umrætt kostnaðarmat, sem afhent sé úrskurðarnefndinni í trúnaði, hafi verið fengið með því að framreikna laun þeirra starfsmanna sem séu á launaskrá hjá viðkomandi stofnun miðað við þær breytingar á kjörum sem nýr kjarasamningur kveði á um. Kostnaðaraukningin sé síðan uppreiknuð í prósentur út frá launagrunni síðastliðins tímabils og send fjárlagaskrifstofu ráðuneytisins sem setji reikniforsendur og tölur inn í launa- og verðlagsreikniverk fjárlaga, sem nái yfir alla starfsemi ríkisins og feli í sér nokkur hundruð þúsund færslur. Kemur fram að það sé mat ráðuneytisins að kostnaðarmatið sé vinnuskjal til eigin afnota sem sé undanþegið upplýsingaskyldu skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, auk þess sem það geti skert jafnræði og árangur ríkisins í kjarasamningsviðræðum við viðsemjendur ef aðgangur sé veittur að því, sbr. 4. tölul. 6. gr. laganna.

Að lokum er áréttað í umsögn kærða að réttast sé að beina óskum um upplýsingar um fjármál undirstofnana mennta- og menningarmálaráðuneytisins til þess ráðuneyti, sbr. 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, en ráðuneytið sé m.a. fagráðuneyti Sinfóníuhljómsveitar Íslands og Þjóðleikhússins.

Umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins var send kæranda til athugasemda. Með bréfi dags. 28. desember 2012 bárust nefndinni eftirfarandi athugasemdir Þjóðleikhússins vegna málsins. Í athugasemdunum segir að geta beri þess að í umsögn ráðuneytisins sé m.a. vísað í 5. gr. upplýsingalaga, en áður hafi synjunin verið byggð á 3. og 4. tölul. 6. gr. laganna. Þá sé einnig vísað til 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga sem ekki hafi upphaflega verið tilgreindur sem grundvöllur synjunarinnar. Fram kemur að kærandi fallist ekki á að 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eigi við í málinu.

Í athugasemdunum segir jafnframt að umboðsmaður Alþingis hafi bent á í þessu sambandi að upplýsingar um þær ákvarðanir sem teknar séu um laun og önnur starfstengd réttindi eða greiðslur til starfsmanna hins opinbera fyrir vinnu þeirra séu í eðli sínu upplýsingar um ákvarðanir um ráðstöfun opinberra fjármuna, fjármuna sem eiga uppruna sinn í skatttekjum, gjöldum fyrir veitta þjónustu og öðrum tekjum hins opinbera.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli þessu er til úrlausnar kæra Þjóðleikhússins vegna synjunar fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 30. nóvember 2012, á beiðni um aðgang að öllum gögnum, upplýsingum, útreikningum, útskýringum og dagbókarfærslum, er varði breytingartillögu meirihluta fjárlaganefndar við aðra umræðu fjárlaga ársins 2012 vegna ákvörðunar um að auka við fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands um 69 milljónir kr. vegna kjarasamninga sem gerðir voru eftir að fjárlög voru lögð fram.

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar fjármála- og efnahagsráðuneytið tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996.

Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

Samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 mæltu lögin aðeins fyrir um skyldu stjórnvalda, væri þess óskað, til að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. Lögin tóku því samkvæmt orðalagi sínu og markmiðum ekki til þess þegar stjórnvöld óska eftir upplýsingum hjá öðrum stjórnvöldum, en líta ber svo á að Þjóðleikhúsið sé stjórnvald í skilningi upplýsingalaga nr. 50/1996. Rétt er að taka hér fram að sama niðurstaða leiðir af 1. mgr. 5. gr. gildandi upplýsingalaga nr. 140/2012.  

Með vísan til þessa lá ekki fyrir ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins, þ. e. synjun um aðgang að gögnum, sem það stjórnvald sem aðgangsins óskaði gat kært til úrskurðarnefndar um upplýsingmál á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996. Tekið skal fram, með úrskurðarhlutverk úrskurðarnefndarinnar í máli þessu í huga, að sama niðurstaða leiðir af kæruheimild samkvæmt 20. gr. gildandi laga nr. 140/2012.  Ber samkvæmt framangreindu að vísa máli þessu frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

Úrskurðarorð

Kæru Þjóðleikhússins, dags. 4. desember 2012, á hendur fjármála- og efnahagsráðuneytinu er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

                                                Sigurveig Jónsdóttir                                        Friðgeir Björnsson