A-476/2013. Úrskurður frá 12. apríl 2013

Hinn 12. apríl 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-476/2013.

Kæruefni og málsatvik

Með tölvupósti, dags. 27. desember 2012, kærði [A], synjun embættis ríkisskattstjóra á beiðni hans, dags. 19. september,  um „heildrænar, ópersónugreinanlegar upplýsingar um upphæðir og tilhögun greiðslu lögbundins tekjuskatts af eftirgjöf skulda og niðurfellingu persónulegra ábyrgða, auk upplýsinga um verklagsreglur og eftirfylgni embættis ríkisskattstjóra með áðurgreindu“.

Kærandi sendi fyrst kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna málsins en í framhaldi af niðurstöðu umboðsmanns, þar sem bent er á málskotsrétt til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, kærði hann synjunina til nefndarinnar.

Í kærunni segir að kærandi telji embætti ríkisskattstjóra ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að láta sér ekki í té þau heildrænu og ópersónugreinanlegu gögn sem farið er fram á.

Málsmeðferð

Kæran var send ríkisskattstjóra með bréfi, dags. 2. janúar, til umsagnar.   

Með bréfi, dags. 14. janúar, barst umsögn ríkisskattstjóra. Í umsögninni kemur fram að kærði telji að beiðni kæranda sé mjög yfirgripsmikil og ekki skýr.

Þá segir í umsögninni að kærandi fari fram á aðgang að upplýsingum sem ekki séu til og ekki sé gert ráð fyrir samkvæmt lögum nr. 90/2003 um tekjuskatt að séu til. Yrði fallist á beiðni kæranda myndi það fela í sér skyldu til að láta vinna þær upplýsingar úr ótilgreindum fjölda mála. Telur kærði að sú skylda sé mun víðtækari en ákvæði 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kveður á um. Rétturinn til upplýsinga sé bundinn við fyrirliggjandi gögn eða upplýsingar sem séu til í tilteknu máli.

Þá sé jafnframt óskað eftir því að fá afhentar verklagsreglur og upplýsingar um eftirfylgni ríkisskattstjóra og telur embættið ekki ljóst hvað kærandi sé að fara fram á með þeirri beiðni.

Vísað er til þess að verklagsreglur ríkisskattstjóra teljist ekki til upplýsinga sem almenningur hafi almennt aðgang að, sbr. 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Verklagsreglur kynnu að auki að geyma upplýsingar sem gætu orðið til þess að skattaeftirlit og eftir atvikum skattrannsóknir spilltust ef þær yrðu gerðar opinberar.

Þá telur ríkisskattstjóri, varðandi þann þátt beiðninnar er lýtur að „eftirfylgni“ að það sé beinlínis óheimilt að upplýsa einstaka borgara um eða gefa þeim nákvæmar skýrslur um stöðu einstakra tiltekinna mála, hvað þá fjölda atriða sem lögum samkvæmt beri einungis að gera tilteknum aðilum grein fyrir, svo sem ríkisendurskoðun, hlutaðeigandi ráðuneyti eða öðrum þar til lögbærum aðilum.

Umsögn ríkisskattstjóra var send kæranda til athugasemda með bréfi dags. 15. janúar 2013. Svar kæranda barst 23. janúar.

Í svari sínu skýrir kærandi m.a. nánar hvað felst í einstökum liðum í beiðni sinni um aðgang að gögnum.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar ríkisskattstjóri tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því eðli máls samkvæmt byggð á efnisákvæðum þeirra laga.
Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

2.
Mál þetta varðar aðgang kæranda að upplýsingum um heildrænar, ópersónugreinanlegar upplýsingar um upphæðir og tilhögun greiðslu lögbundins tekjuskatts af eftirgjöf skulda og niðurfellingu persónulegra ábyrgða, auk upplýsinga um verklagsreglur og eftirfylgni embættis ríkisskattstjóra með áðurgreindu. Af hálfu kærða er gerð krafa um frávísun málsins eða staðfestingu synjunar.

3.
Í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er meðal annars kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í 10. gr. upplýsingalaga segir að sá sem fari fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér.“ Þá geti hann „óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“

Kærandi setur í máli þessu fram víðtæka beiðni um aðgang að upplýsingum hjá kæranda. Í beiðni kæranda felst að óskað er eftir upplýsingum í ótilteknum fjölda mála, en ekki fyrirliggjandi gögnum er varði tiltekið eða tiltekin mál eða öll gögn tiltekins máls. Fram hefur komið að umræddar upplýsingar liggja ekki fyrir hjá embættinu í því formi sem kærandi hefur óskað eftir og verður því ekki gert, á grundvelli upplýsingalaga, að útbúa þær eða taka saman, í ríkari mæli en leiðir af 7. gr. upplýsingalaga, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006. Umrædd ákvæði lúta að réttinum til upplýsinga og gagna sem fyrir liggja þegar um þau er beðið en kveða ekki á um skyldu stjórnvalda til að útbúa ný gögn.

Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að kæra synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum, þ.e. fyrirliggjandi gögnum, undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Þau gögn sem kærandi hefur óskað eftir liggja ekki fyrir hjá ríkisskattstjóra. Ekki verður á grundvelli upplýsingalaga lagt fyrir embætti ríkisskattstjóra að vinna umræddar upplýsingar úr tilgreindum fjölda mála í því skyni að taka þær saman til að afhenda kæranda. Með vísan til þess ber að vísa frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál þeim hluta kærunnar sem snýr að aðgangi að upplýsingum um  heildrænar, ópersónugreinanlegar upplýsingar um upphæðir og tilhögun greiðslu lögbundins tekjuskatts af eftirgjöf skulda og niðurfellingu persónulegra ábyrgða.

4.
Kærandi óskaði jafnframt eftir  upplýsingum um verklagsreglur og eftirfylgni embættis ríkisskattstjóra með upphæðum og tilhögun greiðslu lögbundins tekjuskatts af eftirgjöf skulda og niðurfellingu persónulegra ábyrgða.
Fyrrnefndu ákvæði 10. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 161/2006. Í athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi til þeirra laga segir m.a. um ákvæðið:
„Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, er að finna meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings.
Inntak meginreglunnar skýrist fyrsta kastið af orðalagi hennar sjálfrar en skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er stjórnvöldum „skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Enda þótt orðinu mál beri að ljá rúma merkingu felst þó þegar í því hugtaki ákveðin afmörkun á efni upplýsingaréttarins. Þannig er gerð krafa til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir en það kemur um leið í veg fyrir að unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili.
Þessi afmörkun eða krafa um tilgreiningu máls er nánar útfærð í 1. mgr. 10. gr. laganna, en þar er um það fjallað hvernig beiðni um aðgang að gögnum skuli sett fram. Við skýringu á þeirri heimild 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga að aðili máls geti tilgreint þau gögn sem hann óskar að kynna sér, verður að taka tillit til framangreindrar afmörkunar upplýsingaréttarins í 1. mgr. 3. gr.
Sama afmörkun er enn fremur áréttuð í 2. mgr. 3. gr. laganna þar sem fram kemur til hvaða gagna upplýsingarétturinn tekur. Í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. er tekið skýrt af skarið um að rétturinn taki til „allra skjala sem mál varða“. Í 2. tölul. 2. mgr. 3. gr. er mælt svo fyrir að rétturinn taki einnig til „allra annarra gagna sem mál varða“ og loks er í 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. kveðið svo á að hann taki til „dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Upplýsingaréttur aðila er einnig afmarkaður við tiltekið mál í 1. mgr. 9. gr. laganna. Þar segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða „tiltekið mál“ ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.
Af framansögðu leiðir að þegar beðið er um aðgang að tilteknum gögnum verður erindið að tengjast tilteknu máli. Þessi niðurstaða byggist einnig á fyrirmyndum upplýsingalaganna. Í athugasemdum við 10. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er tekið fram að gengið sé út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni. Þannig sagði svo í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra norsku upplýsingalaga, sem voru í gildi, þegar frumvarp það var samið, er varð að upplýsingalögum, nr. 50/1996: „Enhver kan hos vedkomennde forvaltningsorgan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak.“
[...]
Þá er í 2. gr. frumvarpsins lagt til að í 1. mgr. 10. gr. verði áréttað að beiðni um aðgang að gögnum verði annaðhvort að binda við tiltekin skjöl eða önnur gögn máls, sem aðili óskar eftir að fá að kynna sér, eða öll gögn tiltekins máls. Þegar óskað er eftir að fá aðgang að öllum gögnum tiltekins máls á hlutaðeigandi rétt á að fá aðgang að þeim gögnum sem talin eru upp í 2. mgr. 3. gr., enda standi ákvæði 4.–6. gr. því ekki í vegi.
Í beiðni verður að tilgreina gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess.
Það leiðir af 1. mgr. 10 gr. að ekki er hægt að biðja um gögn í ótilgreindum málum, t.d. þegar beðið er um aðgang að öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 1708-1709.)
Um framangreint vísast einnig til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum nr. 398/2011 og nr. 426/2012.
Eins og áður segir getur almenningur óskað eftir því á grundvelli upplýsingalaga nr. 50/1996 að fá aðgang að öllum gögnum er varða „tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem kveðið er á um í lögunum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál laut beiðni kæranda um upplýsingar um verklagsreglur og eftirfylgni embættis ríkisskattstjóra með upphæðum og tilhögun greiðslu lögbundins tekjuskatts af eftirgjöf skulda og niðurfellingu persónulegra ábyrgða ekki að  „tilteknu máli“ eða tilgreindum málum í skilningi upplýsingalaga nr. 50/1996 og ber því einnig að vísa þessum hluta málsins frá nefndinni.

Vísað er frá kæru [A] á hendur embætti ríkisskattstjóra, dags. 27. desember 2012.

                                                   Sigurveig Jónsdóttir                                        Friðgeir Björnsson