A-481/2013. Úrskurður frá 3. maí 2013

Hinn 3. maí 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-481/2013 í máli ÚNU1301001.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 15. janúar 2013, kærðu Samtök verslunar og þjónustu (SVÞ) til úrskurðarnefndar um upplýsingamál þá ákvörðun embættis tollstjóra frá 20. desember 2012 að hafna beiðni þeirra um aðgang að upplýsingum um nánar tiltekin gögn, þ.e. um þá aðila sem nýttu sér  tollkvóta á landbúnaðarafurðum. Upphaf málsins var að samtökin óskuðu upplýsinga frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti um það hvaða aðilar, sem fengu úthlutað svokölluðum WTO (Alþjóðaviðskiptastofnunin) tollkvótum fyrir kjöt og kjötvörur, ost og smjör, á árunum 2008-2012, hefðu nýtt sér þann kvóta.

Í kærunni segir að SVÞ hafi fyrst óskað upplýsinga frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti um það hvaða aðilar, sem fengu úthlutað WTO tollkvótum fyrir svínakjöt, kinda- og geitakjöt, kjöt af alifuglum, annað kjöt, unnar kjötvörur, ost og smjör, á árunum 2008-2012, hafi nýtt sér umrædda tollkvóta. Ráðuneytið hafi framsent erindið til embættis tollstjóra sem hafi synjað því þann 27. desember 2012. Síðan segir m.a.:

„SVÞ benda á að tilurð beiðni þessarar má rekja til þess að með áliti umboðsmanns Alþingis frá 18. júlí 2011, í máli nr. 6070/2010, og með dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 27. september 2011, í máli nr. E-1974/2012, var viðurkennt að þáverandi landbúnaðarráðherra hefði m.a. gengið gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar og góðum stjórnsýsluháttum hvað varðar framkvæmd og fyrirkomulag við útgáfu á WTO tollkvótum fyrir landbúnaðarafurðir. Á grundvelli héraðsdómsins var ríkið því m.a. dæmt til að greiða þeim aðila sem höfðaði umrætt mál skaðabætur vegna þess tjóns sem hann varð fyrir vegna hinnar brotlegu framkvæmdar ráðherra. Í kjölfar þessara mála er því ljóst að einstaka fyrirtæki, sem nýttu sér þá tollkvóta sem þeir fengu úthlutað, kunna eftir atvikum að eiga sambærilegan bótarétt gagnvart íslenska ríkinu vegna hinnar ólögmætu framkvæmdar þáverandi landbúnaðarráðherra. Að sama skapi eru hagsmunir neytenda verulegir þar sem hin ólögmæta framkvæmd kann eftir atvikum að hafa haft áhrif á verð á landbúnaðarafurðum og haft áhrif á samkeppni með þessar vörur, þvert á tilgang þessara WTO tollkvóta sem ætlað er að auka samkeppni með landbúnaðarvörur á innlendum markaði neytendum til hagsbóta. Í ljósi þessa ákváðu SVÞ að  afla upplýsinga um hvaða aðilar, sem fengu úthlutað umræddum WTO tollkvótum á tilteknu tímabilum, hefðu í reynd leyst þá kvóta út. […]

SVÞ ítreka einnig að fyrirkomulag umræddra WTO tollkvóta er með þeim hætti að þeir eru gefnir út til eins árs í senn, að hámarki, og að því tímabili liðnu falla þeir tollkvótar niður sem ekki voru leystir út. Að þeim tíma liðnum njóta aðilar ekki frekari réttinda á grundvelli þeirra tímabila sem þegar eru liðin og því eingöngu um tímabundin réttindi að ræða sem þ.a.l. ættu eingöngu að njóta tímabundinnar verndar á við þá sem tollstjóri ber við, þ.e. ef slík vernd er til staðar. Er því um að ræða beiðni um upplýsingar um aðila sem nýttu sér WTO tollkvóta á tímabilum sem þegar eru liðin og því geta slíkar upplýsingar að mati SVÞ varla talist skaðlegar með hliðsjón af fjárhags- eða viðskiptalegum hagsmunum fyrirtækja.

SVÞ benda einnig á að upplýsingar um þá aðila sem fá úthlutað árlega umræddum WTO tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur eru, eins og áður kom fram, og kemur einnig fram bæði í erindi ráðuneytisins og tollstjóra, birtar opinberlega á heimasíðu ráðuneytisins. Upplýsingabeiðni SVÞ grundvallast því á að afla upplýsinga um það hver af þeim aðilum, sem tilkynntir eru með opinberum hætti, nýttu sér í reynd þá tollkvóta. Ekki er óskað eftir tölulegum upplýsingum, t.d. í hvaða magni þeir kvótar voru nýttir, hvenær á einstöku tollatímabili þeir voru leystir út, hversu oft o.s.frv., heldur eingöngu hvort þeir voru nýttir. Í ljósi þess að veiting umræddra WTO tollkvóta eru ekki trúnaðarupplýsingar þá verður að álykta um leið að upplýsingar um það hvort þeir voru nýttir eður ei af handhöfum þessara tímabundnu tollkvóta geti talist vera upplýsingar sem trúnaðar skuli ríkja um. SVÞ benda einnig á að úthlutun á WTO tollkvótum er veiting á takmörkuðum gæðum af hálfu hins opinbera og því eru ríkir almannahagsmunir fyrir því að ekki sé eingöngu upplýst um hverjir fengu úthlutað slíkum kvótum heldur einnig um hvort slíkir kvótar voru í raun nýttir.“

Málsmeðferð

Kæran var send Tollstjóra með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. janúar 2013, þar sem vísað er til 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 3. gr. laga nr. 83/2000, og kærða veittur frestur til 30. janúar til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndinni yrði innan sama frests látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lyti að. Kærði svaraði með bréfi, dags. 15. febrúar. Þar  segir m.a.:

„Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar byggði fyrst og fremst á því að 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og þagnarskylda 188. gr. tollalaga kæmu í veg fyrir að tollstjóri gæti veitt umræddar upplýsingar.  […] Líkt og fram kemur í hinum kærða úrskurði var það mat tollstjóra, eftir að hafa vegið og metið umbeðin gögn, að um þau giltu takmarkanir á meginreglunni um upplýsingarétt sem finna má í 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem gögnin vörðuðu mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni umræddra fyrirtækja sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu, nema með samþykki þeirra sjálfra, sbr. 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga. Þá var sérstaklega vikið að ákvæði 188. gr. tollalaga um þagnarskyldu starfsmanna tollstjóra um þau atvik sem þeim verða kunn í starfi sínu eða vegna starfs síns en samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 188. gr. tollalaga tekur sú þagnarskylda m.a. til upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Hér þykir rétt að benda á að þar sem ákvæði 2. ml. 1. mgr. 188. gr. tollalaga tilgreina sérstaklega að þagnarskyldan eigi við um upplýsingar um viðskipti einstakra fyrirtækja og sá trúnaður rúmast innan 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga var það mat embættisins að ekki væri heimilt að veita Samtökum verslunar og þjónustu aðgang að umbeðnum gögnum. Ekki þykir tilefni til að svara kæru Samtaka verslunar og þjónustu efnislega að öðru leyti og vísast því til hinnar kærðu ákvörðunar.“

Í tilefni af því að engin gögn fylgdu umsögn kærða ritaði úrskurðarnefndin honum nýtt bréf, dags. 8. mars 2013, og vísaði til þess í bréfi hans kæmi fram að hann teldi umbeðin gögn heyra undir undantekningarreglu 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Hér væri um matsatriði að ræða sem nefndin gæti ekki lagt mat á nema hafa undir höndum afrit af umræddum gögnum. Í framhaldi af því barst henni nýtt bréf frá kærða, dags. 2. apríl 2013. Þar segir m.a.:

„Umbeðnar upplýsingar er að finna í skjölum þeirra aðila/fyrirtækja sem í hlut eiga og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið (áður sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið) gefur út þeim til handa. Á umræddum skjölum eru upplýsingar um úthlutun á WTO tollkvóta vegna innflutnings tiltekinna vara ásamt öðrum upplýsingum, s.s. um magn og verðmæti. Þessum skjölum skila fyrirtæki sem fá úthlutaðan WTO tollkvóta til tollstjóra ef þau hyggjast nýta umræddan kvóta. Tollstjóri sér svo um að fylla út aftan á umrædd skjöl í hvert skipti sem fyrirtæki nýta tollkvótann. Tollstjóri hefur þessi gögn einungis undir höndum sem vinnugögn til útfyllingar í hvert skipti sem úthlutaður WTO tollkvóti er nýttur. Gögnin eru þó eftir sem áður í eigu aðilanna/fyrirtækjanna sjálfra og ber tollstjóra að endursenda þeim gögnin.
Líkt og áður hefur komið fram er það mat tollstjóra, eftir að hafa vegið og metið umbeðin gögn, að um þau gildi takmarkanir á meginreglunni um upplýsingarétt sem finna má í 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem gögnin varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni umræddra fyrirtækja sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færi, nema með samþykki þeirra sjálfra, sbr. 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga. Þá þykir sérstakt tilefni til að vekja athygli á ákvæði 188. gr. tollalaga um þagnarskyldu starfsmanna Tollstjóra um þau atvik sem þeim verða kunn í starfi sínu eða vegna starfs síns en samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 188. gr. tollalaga tekur sú þagnarskylda m.a. til upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja. Hér þykir rétt að benda á að þar sem ákvæði 2. ml. 1. mgr. 188. gr. tollalaga tilgreinir sérstaklega að þagnarskyldan eigi við um upplýsingar um viðskipti einstakra fyrirtækja og sá trúnaður rúmast innan 2. ml. 5. gr. upplýsingalaga er það mat embættisins að ekki sé heimilt að veita Samtökum verslunar og þjónustu aðgang að umbeðnum gögnum. Sé það hins vegar mat Úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Samtökum verslunar og þjónustu skuli veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum, þ.e. aðgangur að gögnum um það hvaða aðilar, sem fengu úthlutað WTO tollkvótum fyrir landbúnaðarafurðum á tímabilinu 2008 til 2012, hafi nýtt sér umrædda tollkvóta verður að telja óheimilt að veita aðgang að þeim skjölum sem embættið hefur undir höndum frá þeim aðilum/fyrirtækjum sem í hlut eiga. Þess í stað þurfi að vinna umbeðnar upplýsingar sérstaklega upp úr skjölunum enda koma þar fram ítarlegri upplýsingar en óskað er eftir. Slíkt kann að vera tímafrekt enda þarf að vinsa sérstaklega úr skjölunum úthlutun á WTO tollkvótum frá úthlutun á öðrum kvótum og færa svo upplýsingar um hvort fyrirtæki hafi nýtt sér úthlutuðum WTO tollkvóta inn í nýtt skjal. Á meðfylgjandi fylgiskjölum er að finna sýnishorn af ofangreindum skjölum er varðar úthlutun tollkvóta til handa ónefndu fyrirtæki fyrir árið 2008. Á fylgiskjali nr. eitt og tvö má sjá í hvaða tilvikum tollkvóti hefur verið nýttur af fyrirtækinu og hvernig sú nýting er skráð af Tollstjóra. Þá sýnir fylgiskjal þrjú úthlutun á tollkvóta sem ekki var nýttur.“

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar tollstjóri tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996.
Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, og nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt, að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

Eins og gerð er grein fyrir í upphafi þessa úrskurðar er kæruefni málsins sú ákvörðun tollstjóra að hafna beiðni samtakanna um aðgang að gögnum þar sem fram kemur hvaða aðilar nýttu sér svokallaða tollkvóta á landbúnaðarafurðum er þeir höfðu fengið úthlutaða á grundvelli samningsins um Alþjóðaviðskiptastofnunina („WTO“).

Tollstjóri telur að um gögnin gildi þær takmarkanir á meginreglunni um upplýsingarétt sem tilgreind voru í 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem gögnin varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni umræddra fyrirtækja sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt, nema með samþykki þeirra sjálfra. Ennfremur hefur tollstjóri vísað til þagnarskylduákvæðis 188. gr. tollalaga nr. 88/2005.

Í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 sagði orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna sagði: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í 3. mgr. 2. gr. sagði að stjórnvöldum væri heimilt að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið væri á um í II. kafla laganna, nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu stæðu því í vegi. Í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir að það fari „eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verð[i] skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“. Í framkvæmd hafa almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki verið talin takmarka rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum en sérstök þagnarskylduákvæði verið talin geta gert það. Um nánari umfjöllun um almenn og sérstök þagnarskylduákvæði vísast til fyrri úrskurða nefndarinnar, svo sem A-443/2012.

Í 188. gr. tollalaga nr. 88/2005 segir að starfsmenn tollstjóra hafi þagnarskyldu um þau atvik sem þeim verði kunn í starfi sínu eða vegna starfs síns og leynt skuli fara vegna lögmætra almanna- og einkahagsmuna. Í 2. málsl. ákvæðisins segir orðrétt: „Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir.“ Ákvæði 188. gr. er efnislega eins og 141. gr. fyrri tollalaga nr. 55/1987, sem samsvaraði 1. mgr. 121. gr. tollalaga nr. 120/1976 og áður 34. gr þeirra laga.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að því er varði þær upplýsingar sem tollstjóri hafi undir höndum um það hvort fyrirtæki hafi nýtt sér úthlutaðan WTO tollkvóta. Þær falla þar með undir sérstakt þagnarskylduákvæði og verður réttur til aðgangs að þeim því ekki byggður á ákvæði 3. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Staðfest er sú ákvörðun tollstjóra frá 20. desember 2012 að hafna beiðni Samtaka verslunar og þjónustu um aðgang að upplýsingum um nánar tiltekin gögn, þ.e. um þá aðila sem nýtt hafa tollkvóta á landbúnaðarafurðum.

 

                              Sigurveig Jónsdóttir                                                                                 Friðgeir Björnsson