A-499/2013. Úrskurður frá 10. október 2013

Kæruefni og málsatvik

1.
Þann 14. febrúar 2013 kærði A til úrskurðarnefndar um upplýsingamál afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins 12. sama mánaðar á beiðni hans 5. sama mánaðar um aðgang að upplýsingum og útreikningum sem ráðuneytið kynni að hafa vegna breytingartillögu meirihluta fjárlaganefndar við aðra umræðu fjárlaga ársins 2012. Nánar tiltekið var um að ræða þá breytingu að auka við fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands um 69 milljónir króna vegna kjarasamninga. 

Þá kærði kærandi 25. apríl 2013 til úrskurðarnefndarinnar afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins 26. mars sama ár á beiðni hans 18. mars sama ár um aðgang að öllum þeim upplýsingum og útreikningum sem ráðuneytið kynni að hafa vegna tiltekinnar breytingartillögu á fjáraukalögum fyrir árið 2011 sem lögð var fram 15. nóvember 2011. 

Þar sem kærur kæranda lúta að sömu álitaefnum og að hluta til sömu gögnum hefur úrskurðurðarnefnd um upplýsingamál ákveðið fella úrskurð um þær í einu lagi.

2.
Í beiðni kæranda 5. febrúar 2013 kemur fram að hann óski eftir öllum þeim upplýsingum og útreikningum sem fjármála- og efnahagsráðuneytið kunni að hafa vegna umræddrar breytingartillögu og lagasetningar henni tengdri. Kærandi óski allra gagna sem tilgreind séu í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en sá réttur nái m.a. til allra gagna sem mál varða, þ.m.t. endurrit af bréfum sem stjórnvald eða annar aðili skv. I. kafla laganna hefur sent, enda megi ætla að þau hafi borist viðtakanda sem og dagbókarfærslna sem lúti að gögnum máls og lista yfir málsgögn. Kærandi líti í þessu samhengi sérstaklega til þeirra kostnaðarútreikninga sem liggi að baki hækkuninni. Einnig sé óskað eftir skýringum ráðuneytisins á útreikningunum ef við eigi. 

Fyrir liggur að ráðuneytið hafnaði beiðni kæranda 12. febrúar 2013 með vísan til 5. töluliðar 6. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu eru vinnugögn samkvæmt 8. gr. laganna undanþegin upplýsingarétti almennings. 

Þá segir eftirfarandi í ákvörðun ráðuneytisins: „Þau gögn sem ráðuneytið hefur undir höndum og sem kunna að varða erindi yðar er kostnaðarmat ráðuneytisins vegna kjarasamnings starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands og fjármálaráðherra, f.h. ríkissjóðs, sem undirritaður var hinn 2. nóvember 2011. Umrætt kostnaðarmat er útbúið af starfsmannaskrifstofu ráðuneytisins og afhent skrifstofu fjárlaga sem setur reikniforsendur og tölur inn í launa- og verðlagsreikniverk fjárlaga, sem nær yfir alla starfsemi ríkisins og felur í sér nokkur hundruð þúsund færslur. Niðurstöður þessarar vinnu birtast að lokum í frumvarpi til fjárlaga. Það er því mat ráðuneytisins að umbeðin gögn séu vinnuskjöl til eigin nota sem séu undanþegin upplýsingaskyldu skv. 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og að fullnægt sé þeim skilyrðum sem nefnd voru hér að ofan. Þá er það jafnframt mat ráðuneytisins að undanþáguákvæði þau sem tilgreind eru í 3. mgr. 8. gr. laganna eigi ekki við í því máli sem hér er til meðferðar. Að auki er það mat ráðuneytisins að 9. gr. laganna, að því er varðar gögn um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, standi í vegi fyrir því að ráðuneytinu sé tækt að afhenda umbeðin gögn.“ 

Í kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kemur fram sú afstaða kæranda að synjun ráðuneytisins á þessum grundvelli standist ekki. Synjunarbréfið megi skilja sem svo að eitt gagn sé til í ráðuneytinu um „þessa ákvörðun“ og það sé tiltekinn kostnaðarreikningur. Þrátt fyrir að fjármála- og efnahagsráðuneytið kunni að hafa útbúið umrætt gagn í eigin þágu og nota við meðferð málsins sé efni þess engu að síður slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa sé í 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga lagt til að aðgang beri að veita að gögnum sem annars teldust innri vinnuskjöl stjórnvalds í fjórum tilvikum. Í fyrsta lagi þegar gögn hafi að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls. Kærandi álíti, sbr. það sem að framan er rakið, að ekki sé til öðrum skjölum að dreifa um umrædda „fjárlagaákvörðun“, en umræddan kostnaðarreikning. Það hljóti því, eðli málsins samkvæmt að fela í sér upplýsingar um hina endanlegu afgreiðslu málsins. Þá vísar kærandi í 4. tölulið 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þar sem segir að veita beri aðgang að vinnuskjölum ef þar komi fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði. Ef stjórnvald hafi tekið saman slíkar upplýsingar verði að telja mikilvægt að almenningur geti átt rétt á að kynna sér þær, enda skipti slíkar upplýsingar oft miklu um verklag stjórnvalds og grundvöll að töku einstakra ákvarðana. 

Kærandi telur 9. gr. upplýsingalaga ekki standa í vegi fyrir að ráðuneytið afhendi umbeðin gögn. Líta beri til þess tilgangs laganna að gefa almenningi tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum sé varið. Hinum nýju upplýsingalögum hafi verið ætlað að rýmka rétt almennings til aðgang að gögnum varðandi meðferð opinbers fjár. Beiðni kæranda lúti að útreikningum sem lágu til grundvallar auknum fjárheimildum við aðra umræðu fjárlaga þar sem byggt var á opinberum kjarasamningum sem m.a. séu birtir á heimasíðu ráðuneytisins. Ekki verði á það fallist að þessir útreikningar geti talist einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé eða eðlilegt að fari leynt. Um sé að ræða kostnaðarútreikninga sem lagðir séu til grundvallar breytingartillögu meirihluta fjárlaganefndar við ákvörðun fjárlaga. 

Kærandi vísar til þess að í nútíma lýðræðisþjóðfélagi teljist það sjálfsagt að almenningur eigi þess kost að fylgjast með því sem stjórnvöld hafist að. Þetta hafi verið meginmarkmið með lögum nr. 140/2012 auk þess að stuðla að auknu réttaröryggi í stjórnsýslunni. Lögunum hafi jafnframt verið ætlað að draga úr tortryggni almennings í garð stjórnvalda sem oft eigi rót sína að rekja til þess að upplýsingum hafi verið haldið leyndum að óþörfu. Brýnar ástæður þurfi að koma til svo synjað verði um aðgang í tilvikum sem þessum. Þá vísar kærandi til framsöguræðu forsætisráðherra á Alþingi þegar frumvarp til upplýsingalaga nr. 50/1996 var lagt fram en þau lög séu forveri núgildandi upplýsingalaga og þess að umboðsmaður Alþingis hafi bent á að upplýsingar um þær ákvarðanir sem teknar séu um laun og önnur starfstengd réttindi og greiðslur til starfsmanna hins opinbera fyrir vinnu þeirra séu í eðli sínu upplýsingar um ákvarðanir um ráðstöfun opinberra fjármuna. 

3.
Þann 25. apríl 2013 kærði kærandi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins 23. apríl sama ár á beiðni hans 18. mars sama ár um aðgang að öllum þeim upplýsingum og útreikningum sem ráðuneytið kynni að hafa vegna tiltekinnar breytingartillögu á fjáraukalögum fyrir árið 2011 sem lögð var fram 15. nóvember 2011. Um var um að ræða breytingartillögu vegna ófyrirséðra útgjalda en í tillögunni sagði eftirfarandi: 

989. Ófyrirséð útgjöld. 1.90. Ófyrirséð útgjöld. Gerð er tillaga um 300 m.kr. fjárheimild á liðnum til að unnt verði að bæta viðkomandi stofnunum kostnaðaráhrif af nokkrum kjarasamningum sem gerðir hafa verið í haust eftir að gengið var frá samningum við velflest stéttarfélög opinberra starfsmanna. þeir kjarasamningar sem einkum er um að ræða eru við félög lækna, lögreglumanna og hljóðfæraleikara Sinfóníuhljómsveitarinnar og áhafna skipa og flugfarkosta. fjárheimildin miðast við mat á viðbótarkostnaði vegna þessara kjarabreytinga og áætlaðri stöðu fjárlagaliðarins þegar búið verður að mæta öðrum útgjaldatilefnum sem honum er ætlað að standa undir eins og gerð hefur verið grein fyrir í frumvarpinu. Fjárheimildi verða fluttar af liðnum til stofnana í fjárhagskerfi ríkisins í samræmi við mat á hækkun launakostnaðar í hverju tilviki.  

Í beiðni kæranda óskaði hann eftir öllum þeim upplýsingum og útreikningum sem fjármála- og efnahagsráðuneytið kynni að hafa vegna þessarar breytingatillögu og lagasetningar henni tengdri. Óskað væri allra gagna sem tilgreind væru í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en sá réttur næði m.a. til allra gagna sem mál varðaði, þ.m.t. endurrita af bréfum sem stjórnvald eða annar aðili skv. I. kafla hefði sent, enda mætti ætla að þau hefðu borist viðtakanda sem og dagbókarfærslna sem lytu að gögnum máls og lista yfir málsgögn. 

Í beiðni kæranda sagði síðan að litið væri til þeirra kostnaðarútreikninga sem lægju að baki og þá væri sérstaklega óskað allra upplýsinga sem vörðuðu kostnaðarauka vegna samninga við hljóðfæraleikara Sinfóníuhljómsveitarinnar vegna þess kjarasamnings sem gerður var við þann hóp þann 2. nóvember 2011. Einnig væri óskað eftir skýringum ráðuneytis á útreikningnum ef við ætti. Þá væri óskað eftir að listi með öllum málsgögnum yrði lagður fram að hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins ásamt öllum gögnum sem málið varðaði í samræmi við 5. gr. upplýsingalaga. 

Fyrir liggur að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafnaði beiðni kæranda með bréfi 23. apríl 2013. Í bréfinu kemur fram að þau gögn sem ráðuneytið hafi undir höndum og kunni að falla undir beiðnina séu vinnugögn en samkvæmt 5. tölulið 6. gr. upplýsingalaga taki réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna eins og þau séu skilgreind í 8. gr. laganna. Það sé mat ráðuneytisins að umbeðin gögn séu vinnuskjöl til eigin nota sem undanþegin séu upplýsingaskyldu samkvæmt 5. tölulið 6. gr. upplýsingalaga og að fullnægt sé þeim skilyrðum sem skilgreind eru í 1. mgr. 8. gr. laganna. Þá er það mat ráðuneytisins að ekkert þeirra undanþáguákvæða sem tilgreind eru í 3. mgr. 8. gr. laganna eigi við um erindið. Þá er tekið fram að beina skuli beiðnum um fjármál undirstofnana til viðkomandi fagráðuneyta. 

Í kæru kæranda kemur fram að hann telji að synjun ráðuneytisins byggi ekki á málefnalegum grunni og sé ekki varin lagarökum. Meginmarkmið upplýsingalaga sé að tryggja gegnsæi í stjórnsýslunni og við meðferð opinberra hagsmuna. Ráðstöfun almannafjár með fjárlögum gangi þar væntanlega fremst og hafi hinum nýju upplýsingalögum sérstaklega verið ætlað að styrkja þennan upplýsingarétt til að auka traust á stjórnsýslunni. Gögn þau sem óskað hafi verið eftir geti í reynd ekki talist vera undirbúningsgögn. Í frumvarpi til upplýsingalaga sé í yfirliti yfir helstu þætti frumvarpsins sérstaklega tilgreint að skýra skuli undanþáguákvæði þröngt. Í skýringum við 6. gr. komi þannig án tvímæla fram að ávallt skuli veita aðgang að vinnuskjölum hafi þau að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða mikilvægar staðreyndir máls sem ekki verði aflað annars staðar frá. 

Í kærunni er síðan bent á að fjármálaráðherra geri fyrir hönd ríkissjóðs kjarasamninga við stéttarfélög og kostnaðarmeti þá. Fjármálaráðuneytið meti hvort kostnaður samninganna sé umfram fjárlög og ef svo er geri ráðuneytið tillögu til Alþingis um aukningu fjárheimilda. Það sé gert með tillögum til fjárlaganefndar og rökstuðningi. Kærandi bendir á að beiðni hans varði mál sem frá upphafi til enda hafi verið unnið í fjármálaráðuneytinu. Öll gögn þar beri því með sér endanlega afgreiðslu málsins og beri því að afhenda þau. Kærandi vísar í þessu samhengi til 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá vísar kærandi til þess að upplýsingarnar komi ekki fram annars staðar og þær séu í sjálfu sér lýsandi fyrir vinnureglur og stjórnsýsluframkvæmd við gerð fjárlaga og fjáraukalaga. Ef synjun fjármálaráðuneytisins á aðgangi þessara gagna fái að standa megi í raun segja að almenningi sé þar með synjað um nokkurn þann kostnaðarútreikning sem í ráðuneytinu sé unninn og lagður sé til grundvallar fjárlaga- og fjáraukalagagerð. Almenningur megi þá einungis sjá endanlega tölu svo sem hún birtist í fjárlögum frá Alþingi. 

Kærandi vekur athygli úrskurðarnefndar á nefndaráliti meirihluta fjárlaganefndar sem lagt hafi verið fram á Alþingi 15. nóvember 2011 en þar komi m.a. fram að nefndin hafi haft frumvarp til fjáraukalaga til athugunar frá annarri umræðu og vegna þess m.a.a leitað skýringa hjá fjármálaráðuneytinu varðandi breytingar á fjárheimildum. Því megi leiða að því líkur að þar hafi verið undirbúin gögn og afhent sem þá geti engan veginn talist vinnugögn til heimabrúks. Þá vekur kærandi athygli úrskurðarnefndarinnar á þeirri staðreynd að þrátt fyrir að hafa tekið sér aukinn frest til synjunar á aðgangi að upplýsingum hafi fjármála- og efnahagsráðuneytið látið undir höfuð leggjast að leiðbeina kæranda um rétt til kæru eins og mælt sé fyrir um í 19. gr. upplýsingalaga.  

Málsmeðferð

Eftir að fyrri kæra kæranda barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði nefndin fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf 15. febrúar 2013 þar sem þess var óskað að ráðuneytið veitti umsögn um kæruna og frekari rökstuðning fyrir ákvörðun sinni um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum. 

Fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði athugasemdir við kæruna með bréfi dags. 27. febrúar 2013. Kemur þar fram að þau gögn sem ráðuneytið hafi undir höndum og sem kunni að varða erindi kæranda sé kostnaðarmat ráðuneytisins vegna kjarasamnings starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands og fjármálaráðherra, f.h. ríkissjóðs, sem undirritaður var hinn 2. nóvember 2011. Kostnaðarmatið, sem útbúið hafi verið af starfsmannaskrifstofu ráðuneytisins, sé fengið með því að framreikna laun þeirra starfsmanna sem séu á launaskrá hjá viðkomandi stofnun miðað við þær breytingar á kjörum sem nýr kjarasamningur kveði á um. Kostnaðaraukningin hafi síðan verið uppreiknuð í prósentur út frá launagrunni síðastliðins tímabils og send fjárlagaskrifstofu ráðuneytisins sem setji reikniforsendur og tölur inn í launa- og verðlagsreikniverk fjárlaga, sem nái yfir alla starfsemi ríkisins og feli í sér nokkuð hundruð þúsund færslur. Niðurstöður þessarar vinnu birtist að lokum í frumvarpi til fjárlaga. 

Með vísan til þessa sé það mat ráðuneytisins að umrætt kostnaðarmat sé vinnuskjal til eigin nota og undanþegið upplýsingaskyldu samkvæmt 5. tölulið 6. gr. upplýsingalaga, enda sé fullnægt skilyrðum 1. mgr. 8. gr. sömu laga. Þá sé það mat ráðuneytisins að ekkert þeirra undanþáguákvæða sem tilgreind séu í 3. mgr. 8. gr. laganna eigi við í málinu. Að auki sé það mat ráðuneytisins að 9. gr. laganna, að því er varðar gögn um einka- og fjárhagsmálaefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, standi í veg fyrir því að ráðuneytinu sé tækt að afhenda umbeðin gögn. 

Loks segir í athugasemdum ráðuneytisins að af kærunni megi ráða að í beiðni kæranda um gögn hafi falist beiðni um afrit af gögnum sem lágu til grundvallar stofnanasamningi Starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands og hljómsveitarinnar sjálfrar sem leiddu til þeirrar hækkunar sem hafi verið umfram framangreint kostnaðarmat starfsmannaskrifstofu ráðuneytisins. Það sé mat ráðuneytisins að ósk um aðgang að stofnanasamningi skuli beint til Sinfóníuhljómsveitar Íslands þar sem sá samningur sé stakur samningur milli hljómsveitarinnar og starfsmannafélags hennar um útfærslu tiltekinna þátta kjarasamnings, sbr. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga. Að auki áréttar ráðuneytið þær leiðbeiningar sem veittar hafi verið kæranda um fjármál undirstofnana mennta- og menningarmálaráðuneytisins til þess ráðuneytis. 

Með bréfi 7. mars 2013 veitti úrskurðarnefnd upplýsingamála kæranda tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum. Kærandi gerði athugasemdir með bréfi dags. 12. sama mánaðar við afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þar er bent á að í athugasemdum ráðuneytisins komi fram að áðurnefnt kostnaðarmat sé eina gagnið sem fyrir liggi geti það ekki talist vinnuskjal enda hefði það, eðli málsins samkvæmt, að geyma endanlega niðurstöðu málsins. Því bæri að afhenda það sbr. 4. tölulið 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Ef að í gagninu sé að finna gögn sem varði einka- eða fjárhagsmálaefni einstaklinga sem sanngjarnt og eðlilegt sé að fari leynt megi afmá þann þátt þess. 

Þá bendir kærandi á að í upphaflegri ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins hafi ekki verið tekin afstaða til aukins aðgangs samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Þá hafi honum heldur ekki verið leiðbeint um rétt til kæru samkvæmt 20. gr. laganna. 

Kærandi telur einnig að ráða megi af athugasemdum ráðuneytisins að önnur gögn séu til staðar vegna umræddrar 69 milljóna króna hækkunar á fjárheimildum við aðra umræðu fjárlaga. Kjarasamningarnar skýri ekki þessa hækkun þó hún sé tilgreind svo við fjárlagagerðina: „Endurmat launaforsendna fjárlagafrv. 2012 vegna kjarasamninga sem gerðir voru eftir 1. júlí 2011“, undir liðnum „02-974 Sinfóníuhljómsveit íslands 1.01 Sinfóníuhljómsveit Íslands Launa- og verðlagsbætur fjmrn. Samþykkt á Alþingi“. Af athugasemdum ráðuneytisins verði ekki annað ráðið en að fjárheimildin sé ekki eingöngu vegna kjarasamninga og kostnaðarmats á þeim heldur einnig vegna stofnanasamnings milli Starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitarinnar og Sinfóníuhljómsveitar Íslands sem þar með sé óumdeilanlega hluti þeirra gagna sem óskað hafi verið eftir og lágu til grundvallar hinum auknu fjárheimildum um 69 milljónir króna. Þetta sé sérlega áhugavert enda eigi stofnanasamningur ekki að raska þeim heildarmarkmiðum sem fjárlög setji stofnuninni hverju sinni. 

Þá hljóti að vera skýlaus krafa að dagbókarfærslur sem lúti að gögnum málsins og listi yfir öll málsögn séu lögð fram af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins ásamt öllum gögnum sem málið varði í samræmi við 5. gr. upplýsingalaga. Það sé sérlega alvarlegt ef ráðuneytið hafi í fyrri svörum sínum fullyrt að einungis liggi til grundvallar eitt kostnaðarmat á sama tíma sem öðrum gögnum sé til að dreifa og að ráðuneytið hafi látið undir höfuð leggjast að leiðbeina kæranda í málinu um kæruleið og mögulegan aukinn aðgang að gögnum. 

Kærandi rekur að hann hafi óskað eftir upplýsingum frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu um málið og fengið útprentun úr fjárlagkerfi fjármálaráðuneytisins. Þar staðfestist að sú ákvörðun um að leggja til hækkun á fjárheimildum til Sinfóníuhljómsveitar Íslands hafi verið tekin í fjármála- og efnahagsráðuneytinu og byggt á þeim kjarasamningi sem fjármálaráðherra gerði fyrir hönd ríkissjóðs við starfsmannafélag Sinfóníunnar. Kostnaðarmat það sem þar var unnið hafi verið lagt til grundvallar tillögugerð til Alþingis og afgreiðsla málsins hafi gefið öðrum stofnunum ríkisins sem þannig háttaði til að gerðir voru kjarasamningar sem síðar voru gerðir eftir framlagningu fjárlaga, væntingar um að þeir hlytu að afgreiðast með sama hætti, þ.e. að samningarnir yrðu kostnaðarbættir að fullu. Meðfylgjandi bréfi kæranda til úrskurðarnefndarinnar voru umrædd bréfasamskipti hans og mennta- og menningarmálaráðuneytis. 

Loks tekur  kærandi fram í athugasemdum sínum að hann hafi óskað upplýsinga um málið frá fjárlaganefnd sem ekki hafi nein gögn. Hann hafi óskað eftir afriti stofnanasamnings Sinfóníuhljómsveitarinnar í árslok 2011 en ekki fengið þó þráfaldlega hafi verið gengið eftir því við framkvæmdastjóra Sinfóníunnar og starfsmannafélag hennar. 

Eftir að seinni kæra kæranda barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði nefndin fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf 23. maí 2013 þar sem þess var óskað að ráðuneytið veitti umsögn um kæruna og frekari rökstuðning fyrir ákvörðun sinni um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum. 

Fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði athugasemdir 10. júní 2013 við kæruna. Er þar rakið að í nefndaráliti meirihluta fjárlaganefndar um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2011 hafi verið gerð tillaga um að fjárheimild ráðuneytisins yrði aukin um 300 milljónir króna vegna ófyrirséðra útgjalda svo bæta mætti nokkrum stofnunum kostnaðaráhrif af kjarasamningum sem gerðir höfðu verið eftir framlagningu fjárlaga. Þá er efni 5. töluliðar 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga rakin sem og athugasemdir í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum. Þá kemur fram að þau gögn sem ráðuneytið hafi undir höndum og sem kunni að varða erindi kæranda séu m.a. kostnaðarmöt ráðuneytisins vegna kjarasamninga nokkurra stéttarfélaga og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs, sem undirritaðir voru eftir framlagningu frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2011. Er því lýst hvernig kostnaðarmötin hafi verið útbúin. Með vísan til þess sé það mat ráðuneytisins að umrædd kostnaðarmöt séu vinnuskjöl til eigin nota sem undanþegin séu upplýsingaskyldu samkvæmt 5. tölulið 6. gr. upplýsingalaga og að fullnægt sé þeim skilyrðum sem skilgreind eru í 1. mgr. 8. gr. laganna. þá sé það mat ráðuneytisins að ekkert þeirra undanþáguákvæða sem tilgreind séu í 3. mgr. 8. gr. laganna eigi við í málinu. Meðfylgjandi bréfinu fylgdu umrædd kostnaðarmöt en þau voru látin nefndinni í té í trúnaði.

 
Einnig sagði í athugasemdum ráðuneytisins að það væri mat þess að bréf fjárlagaskrifstofu ráðuneytisins til fjárlaganefndar Alþingis, sem einnig fylgdi með athugasemdunum til úrskurðarnefndarinnar, væri vinnuskjal í skilningi 6. gr. sbr. 8. gr. upplýsingalaga. Umrætt bréf fæli aðeins í sér tillögugerð ráðuneytisins fyrir hönd ríkisstjórnarinnar. Fjárlaganefnd tæki tillögurnar til afgreiðslu á fundum sínum og niðurstaðan birtist í nefndaráliti sem öllum væri opinn aðgangur að. Tillögurnar kynnu því að taka breytingum í meðförum nefndarinnar þar til þær væru lagðar fyrir Alþingi til afgreiðslu. Bréfið hefði því ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins heldur væri aðeins um tillögugagn í formi vinnuskjals að ræða sem byggist á niðurstöðum úr launa- og verðlagsreikniverki fjárlaga. 

Með bréfi 11. júní 2013 gaf úrskurðarnefndin kæranda færi á að bregðast við athugasemdum ráðuneytisins. Kærandi gerði athugasemdir 18. sama mánaðar. Bendir hann á að athugasemdir ráðuneytisins megi skilja á þann veg að fleiri atriði en kjarasamningar hafi leitt til þess að ráðuneytið lagði til við Alþingi að aukið yrði við fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands. Þá sé að finna misræmi í bréfum ráðuneytisins varðandi það hvort eitt kostnaðarmat hafi verið gert vegna tillagnanna eða fleiri slík möt. Kærandi gerir athugasemd við að ráðuneytið hafi bent honum á að beina beiðnum sínum til undirstofnana. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf 26. júní 2013. Í bréfinu voru nokkrum spurningum beint til ráðuneytisins varðandi þau gögn sem það hafði látið nefndinni í té. Ráðuneytið svaraði úrskurðarnefndinni með bréfi dags. 16. ágúst 2013. Meðfylgjandi svarinu voru ýmis gögn sem voru látin nefndinni í té í trúnaði. Verður efni þessara bréfaskipta ráðuneytisins og úrskurðarnefndinni rakin síðar eftir því sem tilefni er til. 

Niðurstaða

1.
Eins og að framan er rakið lutu beiðnir kæranda að gögnum er varða tvær tillögur sem lagðar voru fram á Alþingi um meðal annars auknar fjárheimildir til Sinfóníuhljómsveitar Íslands. Annars vegar var um að ræða tillögu fjárlaganefndar Alþingis 15. nóvember 2011 við meðferð fjáraukalaga fyrir árið 2011 um að fjárheimildir fjármálaráðuneytisins yrðu auknar um 300 milljónir króna vegna ófyrirséðra útgjalda svo bæta mætti nokkrum stofnunum kostnaðaráhrif af kjarasamningum sem gerðir höfðu verið eftir framlagningu fjárlaga. Hins vegar tillögu fjárlaganefndar Alþingis sem lögð var fram 28. nóvember 2011 við 2. umræðu fjárlaga fyrir árið 2012 um að fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands yrðu auknar vegna kjarasamnings við starfsmannafélag hljómsveitarinnar.  Var fyrri tillagan meðal annars til komin vegna sama kjarasamnings. Fyrir liggur að báðar tillögurnar voru lagðar fram að frumkvæði fjármála- og efnahagsráðuneytisins. 

Kærandi óskaði eftir aðgangi að öllum þeim gögnum sem tilgreind eru í 2. mgr. 5. gr. upplýsingalaga en ákvæðið er svohljóðandi: 

Réttur til aðgangs að gögnum nær til: 
1. allra gagna sem mál varða, þ.m.t. endurrita af bréfum sem stjórnvald eða annar aðili skv. I. kafla hefur sent, enda megi ætla að þau hafi borist viðtakanda,
2. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum máls og lista yfir málsgögn.

Afstaða fjármála- og efnahagsráðuneytisins er sú að þau gögn sem falli undir beiðnirnar séu kostnaðarmöt ráðuneytisins vegna kjarasamninga nokkurra stéttarfélaga sem undirritaðir voru eftir framlagningu frumvarps til fjárlaga fyrir árið 2011. Verður ráðið af gögnum málsins að þessir kjarasamningar séu ástæða þess að lagðar voru til breytingar á annars vegar fjáraukalögum fyrir árið 2011 og hins vegar fjárlögum ársins 2012. Auk umræddra kostnaðarmata hefur ráðuneytið látið úrskurðarnefndinni í té gögn sem ráðuneytið virðist ekki hafa talið að féllu undir beiðni kæranda. 

2.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að umræddum kostnaðarmötum með vísan til þess að um væri að ræða vinnugögn. Kostnaðarmötin sem ráðuneytið hefur látið úrskurðarnefndinni í té eru alls sex talsins og munu þau vera til komin vegna kjarasamninga við nánar tiltekin stéttarfélög. Á þremur þeirra er viðkomandi stéttarfélag tilgreint, þ.e. Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands, Landsamband lögreglumanna og Læknafélag Íslands. Á öðrum segir: „FIA hjá LHG“, „Kostnaðarmat á samningum stéttarfélagsáhafna skipa“ og „Flugvirkjar“. Af gögnum málsins verður ráðið að fyrstnefnda kostnaðarmatið falli undir báðar beiðni kæranda en önnur aðeins undir beiðni hans um gögn er varða tillögu um breytingu á fjáraukalögum fyrir árið 2011. 

Í bréfum fjármála- og efnahagsráðuneytisins til bæði kæranda og úrskurðarnefndarinnar hefur komið fram að umrædd kostnaðarmöt hafi verið útbúin af starfsmannaskrifstofu ráðuneytisins með því að framreikna laun þeirra starfsmanna sem séu á launaskrá hjá viðkomandi stofnunum miðað við þær breytingar á kjörum sem nýir kjarasamningar kveða á um. „Kostnaðaraukningin [sé] ... síðan uppreiknuð í prósentur út frá launagrunni síðastliðins tímabils og send fjárlagaskrifstofu ráðuneytisins sem setur reikniforsendur og tölur inn í launa- og verðlagsreikniverk fjárlaga, sem nær yfir alla starfsemi ríkisins og felur í sér nokkuð hundruð þúsund færslur.“ 

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til ráðuneytisins dags. 26. júní 2013 var lýst efni kostnaðarmats vegna kjarasamnings við Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands. Var bent á að ekki væri samræmi milli kostnaðarmatsins og þeirra breytingatillagna sem komið hefðu fram á Alþingi vegna kjarasamningsins. Í svari ráðuneytisins 16. ágúst 2013 segir að með kostnaðarmati meti starfsmannaskrifstofa ráðuneytisins áhrif kjarasamninga sem prósentuhækkanir fyrir einstök stéttarfélög. Kostnaðaraukningin sé síðan reiknuð með því að nota prósentuhækkanirnar á launagrunn viðkomandi stofnana í fjárlögum síðastliðins tímabils. Þá segir: „Fjárlagaskrifstofa ráðuneytisins setur eingöngu prósentumatið inn í launa- og verðlagsreikniverk fjárlaga en notast síðan ekki við þær fjárhæðir sem birtast í kostnaðarmati enda aðeins um að ræða bráðabirgðaútreikning samninganefndar. Skýrir þetta þann mun sem vísað er til í erindi úrskurðarnefndar um upplýsingamál.“   

Í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga er fjallað um vinnuskjöl en samkvæmt 5. tölulið 6. gr. laganna tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til slíkra gagna. Í 1. mgr. 8. gr. segir: 

Vinnugögn teljast þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Nú eru gögn afhent öðrum og teljast þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.

Í athugasemdum í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að upplýsingalögum sagði meðal annars um ákvæðið: 

Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. 

Í 3. mgr. 8. gr. segir síðan: 

Þrátt fyrir 5. tölul. 6. gr. ber að afhenda vinnugögn ef: 
1. þar kemur fram endanleg ákvörðun um afgreiðslu máls,
2. þar koma fram upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá skv. 1. mgr. 27. gr.,
3. þar koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma annars staðar fram,
4. þar kemur fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á viðkomandi sviði.

Um regluna sem fram kemur í 3. tölulið 3. mgr. 8. gr. segir í athugasemdum í greinargerð sem fylgdi með frumvarpi til upplýsingalaga: 

Í 3. tölul. málsgreinarinnar kemur fram að veita skuli aðgang að vinnuskjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi er einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.

Af svörum fjármála- og efnahagsráðuneytisins verður ráðið að þær prósentuhækkanir sem fram komi í kostnaðarmötunum hafi verið notaðar af fjárlagaskrifstofu ráðuneytisins til að meta þær kostnaðarhækkanir sem leiddu af umræddum kjarasamningum. Að öðru leyti hafi þær fjárhæðir sem fram komi í mötunum ekki verið lagðar til grundvallar tillögum ráðuneytisins til fjárlaganefndar Alþingis. Verður því fallist á með ráðuneytinu að kostnaðarmötin teljist vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr., enda voru þau notuð til að undirbúa lyktir máls innan ráðuneytisins. Voru þau útbúin af starfsmönnum ráðuneytisins og ekki liggur fyrir að þau hafi verið afhent öðrum. 

Af viðbrögðum ráðuneytisins við beiðnum kæranda verður á hinn bóginn ráðið að engin gögn hafi verið útbúin af þess hálfu eftir að kostnaðarmöt kjarasamninganna lágu fyrir þar til lagt var til við fjárlaganefnd Alþingis að fjárheimildir yrðu auknar vegna þeirra. Verða svör ráðuneytisins ekki skilin öðruvísi en svo að engin gögn séu til í ráðuneytinu, önnur en umrædd kostnaðarmöt, um það hvernig komist var að þeirri niðurstöðu að leggja þyrfti til við fjárlaganefnd Alþingis að fjárheimildir ráðuneytisins yrðu auknar á fjáraukalögum fyrir árið 2011 og fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands á fjárlögum fyrir árið 2012. Að því marki sem ráðuneytið býr yfir gögnum sem geta skýrt tillögur þess til fjárlaganefndar Alþingis verður talið að umrædd kostnaðarmöt innihaldi upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars og geta talist ómissandi til skýringar á niðurstöðu þess, sbr. 3. tölulið 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. 

Í kostnaðarmötunum koma ekki fram neinar upplýsingar um fjármál einstakra ríkisstarfsmanna. Er þar lagt mat á kostnaðarauka hins opinbera vegna tiltekinna kjarasamninga og annarra atriða. Ekki verður því fallist á að ráðuneytinu hafi verið heimilt að takmarka upplýsingarétt kæranda með vísan til þess að kostnaðarmötin innihéldu gögn um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Ber ráðuneytinu því að afhenda kæranda þau kostnaðarmöt sem féllu undir beiðnir hans 5. febrúar og 18. mars 2013.

3.
Vegna kæru að því er varðar aðgang kæranda að gögnum fjármála- og efnahagsráðuneytisins um tillögu þess til fjárlaganefndar Alþingis vegna fjáraukalaga fyrir árið 2011 lét ráðuneytið úrskurðarnefndinni í té bréf ráðuneytisins til fjárlaganefndar frá 15. nóvember 2011. Í bréfinu eru tillögur um breytingu á frumvarpi til fjáraukalaga formlega lagðar til. Í athugasemdum ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar frá 10. júní 2013 kemur fram sú afstaða að umrætt bréf sé vinnuskjal í skilningi 6. gr. upplýsingalaga sbr. 8. gr. laganna. Vísað er til þess að umrætt bréf feli aðeins í sér tillögugerð ráðuneytisins fyrir hönd ríkisstjórnarinnar. Fjárlaganefnd taki tillögurnar til afgreiðslu á fundum sínum og niðurstaðan birtist í nefndaráliti sem öllum sé opinn aðgangur að. Tillögurnar kunni því að taka breytingum í meðförum nefndarinnar þar til þær séu lagðar fyrir Alþingi til afgreiðslu. Bréfið hafi því ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins heldur sé aðeins um tillögugagn í formi vinnuskjals að ræða sem byggist á niðurstöðum úr launa- og verðlagsreikniverki fjárlaga. 

Í kjölfar fyrirspurnar úrskurðarnefndarinnar lét ráðuneytið nefndinni í té bréf þess til fjárlaganefndar Alþingis 22. nóvember 2011. Í bréfinu er að finna tillögu ráðuneytisins um að fjárheimildir einstakra stofnana yrðu auknar vegna kjarasamninga sem gerðir voru í lok árs 2011. Af bréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar verður ráðið að umrætt bréf til fjárlaganefndar Alþingis hafi meðal annars verið sent í tilefni af kjarasamningi sem gerður var við Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands og að með bréfinu hafi verið lögð til sú breyting á fjárlögum sem síðar var gerð og beiðni kæranda laut að. Var umrædd tillaga ráðuneytisins í raun hluti af stærri tillögu þess er var til kominn vegna fleiri kjarasamninga. Í bréfinu til fjárlaganefndar er vísað til þess að nefndinni verði „sent yfirlit um skiptingu fjárheimilda af þeim lið frumvarpsins á aðra liði viðkomandi stofnana sem óskað er eftir að verði sett fram í sérstöku yfirliti með breytingartillögu fjárlaganefndar“. Umrætt bréf til fjárlaganefndar var látið úrskurðarnefndinni í té í trúnaði. Þá kemur fram annars staðar í bréfinu að „gögnin sem um ræðir séu eingöngu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga“ og er í því samhengi vísað til fyrri rökstuðnings. 

Það yfirlit sem getið er í bréfi ráðuneytisins til fjárlaganefndar 22. nóvember 2011 var ekki sent úrskurðarnefndinni. Á hinn bóginn fékk nefndin sent frá ráðuneytinu yfirlit sem var hluti breytingartillögu meiri hluta fjárlaganefndar við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2012. Yfirlitið var hluti þingskjals númer 391 sem lagt var fram á 140. löggjafarþingi.

Eins og að framan greinir eru vinnugögn undanskilin upplýsingarétti almennings sbr. 5. tölulið 6. gr. upplýsingalaga. Vinnugögn teljast samkvæmt 1. mgr. 8. gr. gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum við 8. gr. í greingerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir meðal annars: 

Ef gögn eru afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Í þessu felst hin almenna skilgreining hugtaksins vinnugagn. 

Í ljósi þessa verður ekki fallist á að þau bréf sem fjármála- og efnahagsráðuneytið sendi fjárlaganefnd Alþingis 15. og 22. nóvember 2011 geti talist vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Um var að ræða gögn sem féllu undir beiðni kæranda og bar ráðuneytinu því að afhenda kæranda þau í tilefni af beiðnum hans um aðgang að gögnum. Á hið sama við um önnur gögn sem ráðuneytið lét fjárlaganefnd í té vegna breytinga á fjáraukalögum fyrir árið 2011 og fjárlögum árið 2012. Á þetta t.a.m. við um það yfirlit sem ráðuneytið boðaði í bréfi sínu 22. nóvember 2011 að það hygðist senda fjárlaganefnd. Í tilefni af viðbrögðum ráðuneytisins við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar tekur nefndin fram að ekki hefði nægt að láta kæranda í té þingskjal sem lagt var fram á Alþingi af hálfu meiri hluta fjárlaganefndar. Bar ráðuneytinu fremur að afhenda kæranda það yfirlit sem það sendi fjárlaganefnd, enda laut beiðni kæranda að gögnum ráðuneytisins. Hefði því ekki verið nægjanlegt að afhenda það þingskjal sem ráðuneytið sendi úrskurðarnefndinni.   

4.
Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 27. febrúar 2013 var fjallað um kæru kæranda að því er varðar beiðni hans um gögn er lutu að tillögu til breytinga á fjárlögum ársins 2012. Í bréfinu sagði eftirfarandi: 

Af kærunni má ráða að í [erindi kæranda] hafi jafnframt falist beiðni um afrit af gögnum sem lágu til grundvallar stofnanasamningi starfsmannafélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands og Sinfóníuhljómsveitar Íslands sem leiddu til þeirrar hækkunar sem er umfram framangreint kostnaðarmat starfsmannaskrifstofu ráðuneytisins. Það er mat ráðuneytisins að ósk um aðgang að stofnanasamningi skuli beint til Sinfóníuhljómsveitar Íslands þar sem sá samningur er sérstakur samningur á milli Sinfóníuhljómsveitarinnar og starfsmannafélags hennar um útfærslu tiltekinna þátta kjarasamnings, sbr. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga.

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til ráðuneytisins dags. 26. júní 2013 var rakið að í kostnaðarmati ráðuneytisins væru tilgreindir kostnaðarliðir sem virtust ekki vera til komnir vegna kjarasamnings við Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands. Var ráðuneytið því sérstaklega spurt hvort „einhver önnur gögn lágu til grundvallar tillögu ráðuneytisins um auknar fjárheimildir Sinfóníuhljómsveitar Íslands en umræddur kjarasamningur.“ Í svari ráðuneytisins 16. ágúst 2013 kom fram að umrædd fjárveiting til hljómsveitarinnar hafi ekki eingöngu verið vegna hljóðfæraleikara hennar þar sem hún hafi tekið til allra félaga sem starfi innan stofnunarinnar. Þá segir að „almenna reglan“ sé sú að þær hækkanir sem leiði af stofnanasamningum umfram hækkanir kjarasamninga hvíli á stofnunum sjálfum en ekki á ríkissjóði. Stofnun kunni því að þurfa að fara í aðgerðir til hagræðingar til að mæta hækkunum sem leiði af stofnanasamningi og í einhverjum tilvikum kunni fagráðuneyti stofnunar að koma til móts við þær hækkanir.
 
Ekki er því að fullu ljóst hvort tiltekinn stofnanasamningur hafi einnig legið til grundvallar umræddri tillögu þess til fjárlaganefndar Alþingis. Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin rétt að taka fram að hafi önnur gögn legið til grundvallar umræddri tillögu, og þau verið í vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins, bar ráðuneytinu að taka afstöðu til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að þeim, enda laut beiðnin beinlínis að gögnum er bjuggu að baki tillögunni sjálfri. Beiðni kæranda var sýnilega ekki sett fram í því skyni að fá aðgang að umræddum stofnanasamningi heldur fremur að fá upplýsingar um það hvaða gögn voru lögð til grundvallar tiltekinni tillögu ráðuneytisins. Í öllu falli hefði ráðuneytinu ekki verið heimilt samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga að  synja um aðgang að tilteknu gagni í vörslum þess með vísan til þess að gagnið væri einnig í vörslum annars stjórnvalds. 

Eins og rakið var í kafla 3 hér að framan sendi fjármála- og efnahagsráðuneytið bréf til fjárlaganefndar Alþingis 22. nóvember 2011 þar sem lagðar voru til breytingar á fjárlögum ársins 2012. Bréfið var ekki sent úrskurðarnefndinni fyrr en þess var sérstaklega óskað af hálfu nefndarinnar og virðist sem ráðuneytið hafi talið að umrætt bréf teldist ekki til gagna málsins og félli þar með ekki undir beiðni kæranda. Í ljósi þessa, sem og þess sem rakið hefur verið í þessum kafla úrskurðarins, telur úrskurðarnefndin að tilefni sé til að ætla að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi ekki lagt nægilega ígrundað mat á það hvaða gögn gætu fallið undir beiðni kæranda. Verður af þessum sökum ekki hjá því komist að vísa málinu að þessu leyti til nýrrar meðferðar hjá ráðuneytinu. Við þá meðferð verði meðal annars höfð hliðsjón af þeim atriðum sem rakin hafa verið í úrskurði nefndarinnar. 

5.
Báðar beiðnir kæranda lutu að öllum gögnum ráðuneytisins er varða tillögur fjárlaganefndar Alþingis vegna kjarasamninga. Umræddir kjarasamningar voru gerðir á milli nokkurra stéttarfélaga og fjármála- og efnahagsráðherra f.h. ríkissjóðs. Féllu þeir því undir beiðnir kæranda. Í svarbréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 16. ágúst 2013 er vísað til þess að Þjóðleikhúsið hafi verið upplýst um, vegna meðferðar á máli nefndarinnar A-473/2013, að kjarasamningur Stéttarfélags Sinfóníuhljómsveitar Íslands væri aðgengilegur á netinu. Verður svar ráðuneytisins skilið á þann veg að ráðuneytið hafi hvorki talið sér skylt að afhenda kjarasamninginn né leiðbeina kæranda um hvar hann væri aðgengilegur þar sem kærandi hefði komið fram fyrir hönd annars kæranda í máli þar sem slíkar leiðbeiningar voru veittar. 

Stofnunum og lögaðilum sem bundin eru af ákvæðum upplýsingalaga er heimilt að bregðast við beiðnum um aðgang að gögnum með því að leiðbeina hvar megi nálgast þau hafi þau þegar verið gerð opinber. Vísast um þetta til 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga þar sem sú krafa er gerð að stjórnvald tilgreini þá nákvæmlega hvar og með hvaða hætti upplýsingarnar eru aðgengilegar.

Þótt kærandi hefði fengið leiðbeiningar áður í máli þar sem hann var fyrirsvarsmaður kæranda telur úrskurðarnefndin að rétt hefði verið að ráðuneytið veitti kæranda slíkar leiðbeiningar að nýju til að uppfylla lagaskyldu sína um að verða við beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Var tilefni til þessa í tilviki vegna beiðni kæranda 26. mars 2013 sem laut að tillögum sem voru ekki einungis til komnar vegna þess kjarasamnings er mál Þjóðleikhússins fjallaði um. Þá verður sérstaklega að benda á að tilefni hafi verið til frekari leiðbeininga af hálfu ráðuneytisins vegna þess sem fram kemur í bréfi þess til úrskurðarnefndarinnar frá 16. ágúst 2013 um að tillagan hafi ekki einvörðungu verið til komin vegna hljóðfæraleikara hljómsveitarinnar. Var afgreiðsla fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðnum kæranda því ekki í samræmi við 2. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. 

6.
Í hinum kærðu ákvörðunum fjármála- og efnahagsráðuneytisins var ekki tekin afstaða til þess hvort veita skyldi aðgang í ríkari mæli en skylt á grundvelli 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga. Braut afgreiðsla ráðuneytisins í bága við 2. mgr. 11. gr. sbr. 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Þá var heldur ekki leiðbeint um rétt til kæru samkvæmt 20. gr. laganna eins og þó er skylt samkvæmt 1. mgr. 19. gr. þeirra. 

Úrskurðarorð:

Fjármála- og efnahagsráðuneytinu ber að afhenda [A] kostnaðarmöt merkt „Starfsmannafélag Sinfóníuhljómsveitar Íslands“, „Flugvirkjar“, „Landssamband lögreglumanna“, „Kostnaðarmat á samningum stéttarfélagaáhafna skipa“, „Læknafélag Íslands“ og „FIA hjá LHG“, vegna kjarasamninga undirrituðum árið 2011. Einnig skal honum afhent bréf ráðuneytisins til fjárlaganefndar Alþingis frá 15. nóvember 2011 er varðar breytingar á frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2011 vegna umræddra kjarasamninga. Þá skal honum afhent bréf ráðuneytisins til fjárlaganefndar Alþingis frá 22. nóvember 2011 er varðar meðal annars breytingar á frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2012 vegna þeirra. Loks skal afhenda honum yfirlit það sem ráðuneytið boðaði að það myndi senda fjárlaganefnd Alþingis í bréfi 22. nóvember 2011. Að öðru leyti er málinu vísað til nýrrar meðferðar fjármála- og efnahagsráðuneytisins að því leyti sem vísað er til í niðurstöðukafla úrskurðarins hér að framan.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir              

Friðgeir Björnsson