A-500/2013. Úrskurður frá 10. október 2013

Úrskurður

Hinn 10. október 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-500/2013 í máli ÚNU 12100001

Kæruefni

Með bréfi, dags. 28. september 2012, kærði A, f.h. erlendra tryggingarfélaga, þá ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 29. ágúst s.á., að synja honum um aðgang að gögnum, sem hann óskaði aðgangs að með tveimur bréfum báðum dags. 5. júlí s.á., er tengjast Kaupþingi banka hf. Kærandi krefst aðgangs að gögnunum.

Málsatvik

Kærandi sendi Þjóðskjalasafni Íslands beiðni um afhendingu gagna með bréfum, dags. 5. júlí 2012, með vísan til ákvæðis 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 9. gr. laga um Þjóðskjalasafn Íslands nr. 66/1985 og 5. mgr. 17. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða nr. 142/2008 með síðari breytingum. Þar sem bréf kæranda eru dags. sama dag verða þau hér eftir nefnd bréf A og bréf B. 

Í bréfi A kemur m.a. fram að óskað er aðgangs að þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A við bréfið. Þá er óskað aðgangs að öllum skjölum er varða þau mál sem tilgreind eru í IV. kafla bréfs A. Jafnframt er þess óskað að Þjóðskjalasafn Íslands sinni leiðbeiningarskyldu sinni á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ef tilgreining skjals eða mála þykir ónákvæm eða að öðru leyti á formi sem geri því ókleift að taka afstöðu til aðgangs að skjalinu eða skjölunum eða málinu svo unnt sé að lagfæra upplýsingabeiðnina þannig að Þjóðskjalasafn Íslands geti tekið afstöðu til hennar.

Í kafla IV í bréfi A kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Óskað er aðgangs að öllum skjölum og gögnum er varða eftirfarandi mál. Við skilgreiningu á máli er byggt á kaflaskiptingu skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis og vísast til umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-398/2011 hvað þá nálgun varðar; „Úrskurðarnefndin bendir í þessu sambandi á að málefni bankans koma við sögu í fjölmörgum aðskildum köflum skýrslu rannsóknarnefndarinnar og er ekki haldið frá sem sérstöku „máli“ í skilningi upplýsingalaga.“:
1. Umfjöllun/rannsókn RNA um einkavæðingu og eignarhald bankanna sem er undirstaða umfjöllunar 6. kafla skýrslunnar. 
2. Umfjöllun/rannsókn RNA um fjármögnun bankanna sem er undirstaða umfjöllunar 7. kafla skýrslunnar.
3. Umfjöllun/rannsókn RNA um útlán íslensku bankanna sem er undirstaða umfjöllunar 8. kafla skýrslunnar.
4. Umfjöllun/rannsókn RNA um eigið fé íslenska fjármálakerfisins sem er undirstaða umfjöllunar 9. kafla skýrslunnar.
5. Umfjöllun/rannsókn RNA um launa- og hvatakerfi bankanna sem er undirstaða umfjöllunar 10. kafla skýrslunnar.
6. Umfjöllun/rannsókn RNA um innri og ytri endurskoðun sem er undirstaða umfjöllunar 11. kafla skýrslunnar.
7. Umfjöllun/rannsókn RNA um verðbréfamarkaði sem er undirstaða umfjöllunar 12. kafla skýrslunnar.
8. Umfjöllun/rannsókn RNA um verðbréfa- og fjárfestingarsjóði sem er undirstaða umfjöllunar 14. kafla skýrslunnar.
9. Umfjöllun/rannsókn RNA um eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði sem er undirstaða umfjöllunar 16. kafla skýrslunnar.
10. Umfjöllun/rannsókn RNA um aðgerðir og viðbrögð íslenskra stjórnvalda á árunum 2007-2008 vegna hættu á fjármálaáfalli sem er undirstaða umfjöllunar 19. kafla skýrslunnar.
11. Umfjöllun/rannsókn RNA um tilkynningar á grundvelli 13. gr. laga nr. 142/2008 sem er undirstaða umfjöllunar 22. kafla skýrslunnar.“

Í fylgiskjali A við bréf A kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Þess er óskað að eftirfarandi gögn verði gerð aðgengileg:

• Allar lausafjárskýrslur Kaupþings frá tímabilinu janúar 2007 til 9. október 2008.
• Öll samskipti milli Kaupþings og Fjármálaeftirlitsins á tímabilinu frá og með janúar 2007 til 9. október 2008, sem og allar fundargerðir þessara aðila frá sama tíma.
• Öll samskipti milli Kaupþings og Samkeppniseftirlitsins á tímabilinu frá og með janúar 2007 og til 9. október 2008, sem og allar fundargerðir þessara aðila frá sama tíma.
• Allar fundargerðir og öll minnisblöð frá fundum/símtölum milli Kaupþings eða fulltrúa þess og fulltrúum Seðlabanka Íslands og/eða Seðlabanka Evrópu og/eða Seðlabanka Lúxemborgar, frá og með janúar 2007 til 9. október sem og öll samskipti þessara aðila á sama tímabili.
• Skjöl sem veita yfirlit yfir dreifingu og samsetningu lánastarfsemi dótturfélaga Kaupþings sem myndar grunn að umfjöllun kafla 8.10 í skýrslu RNA.
• Árleg yfirlit fyrir lánastarfsemi Kaupþings frá 2005 til 2008 sem myndar grunn að umfjöllun í kafla 8 í skýrslu RNA.
• Skjöl sem lýsa eiginfjárstöðu og eiginfjárhlutfalli Kaupþings frá tímabilinu janúar 2007 til 9. október 2008 sem og skjöl sem lýsa aðferðarfræði við útreikning þess.
• Öll samskipti milli stjórnarformanns Kaupþings og forsætisráðherra Íslands frá og með janúar 2007 til 9. október 2008, þ.á.m. bréf stjórnarformannsins dags. 9. apríl 2008.
• Allar fundargerðir innri endurskoðunar Kaupþings frá tímabilinu janúar 2007 til 9. október 2008.
• Allar stjórnendaskýrslur og upplýsingar í tengslum við fjárfestingar Kaupthing Capital Partners II Fund.
• Öll samskipti milli Kaupþings og Chersterfield United Inc., Partridge Management Group og/eða Brooks Trading Limited, vegna greiðsluhæfisskiptasamninga og áhættuálags (e. CDS Spread) og fundargerðir hverskonar funda, símtala sem tengjast hinu sama.
• Allir samningar, fundargerðir, minnisblöð, bréf, tölvupóstar, áreiðanleikaskýrslur og önnur gögn sem tengjast neðangreindum lánasamkomulögum sem Kaupþing gerði á tímabilinu 1. janúar 2007 til 9. október 2008:
o Lán til Holt Investment Group Ltd;
o Lán til Gift fjárfestingarfélags ehf;
o Lán til Q Iceland Holding ehf;
o Lán til Desulo Trading Limited;
o Lán til Exista B.V.;o Lán til Baugs Group;
o Lán til Landic Propertyo Lán til […] og fyrirtækja hans þ.á.m. Caramba-hugmyndir og Orð ehf;
o Lán til […];
o Lán til […] og fyrirtækja hans, þ.á.m. Serval Trading, Choice Stay, Q Iceland Finance og Brooks Trading Limited;
o Lán til Kevin Stanford;
o Lán til Desulo Trading Ltd;
o Lán til […] og fyrirtækja hans, þ.á.m. Kjalars, Eglu, Partridge Management Group, Gerald Trading, Gerland Assett Limited and Choice Stay.
o Lán til […] og fyrirtækja þeirra, þ.á.m. Oscatello Investments Ltd.
• Allar stórar áhættu skýrslur og skjöl er varða nálgun Kaupþings gagnvart stærri áhættum frá tímabilinu 1. janúar 2007 til 9. október 2008.
• Öll skjöl sem tengjast ákvörðun Kaupþings að hætta að skilgreina áhættur vegna Baugs Groups og Landi Property sem eina áhættu í september 2007.“

Í bréfi B kemur m.a. fram að óskað er aðgangs að þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A við bréfið. Jafnframt er þess óskað að Þjóðskjalasafn Íslands sinni leiðbeiningarskyldu sinni á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og í bréfi A. Í fylgiskjali A við bréf B kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Þess er óskað að eftirfarandi skjöl verði gerð aðgengileg:

• Skýrsla B, fyrrverandi starfsmanns C sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis þann 2. október 2009.
• Innri reglur, viðmið, ferlar og leiðbeiningar sem voru í gildi á tímabilinu frá 1. janúar 2007 til og með 9. október 2008, þ.á.m. eftirfarandi reglur:
o Reglur um áhættumat,
o Starfsreglur lánveitanda vegna trygginga og veðkalla,
o Almennar reglur um lánveitingar/lánahandbækur,
o Lánahandbók,
o Mats handbók (e. Rating manual);
o Handbók um áhættustjórnun (e. Credit risk control manual);
o Áhættustjórnunar stefna (e. Credit risk policy);
o Siðareglur,
o Starfsreglur stjórnar,
o Reglur um umboð (e. rules on procurators);
o Reglur um heimild til að undirrita fyrir hönd bankans, umboð og ákvörðunartökur.
• Lausafjárskýrslu Kaupþings, dags. 31. ágúst 2008.
• Beiðni Kaupþings til Fjármálaeftirlitsins (FME), dags. 8. október 2008, þar sem FME er beðið að taka yfir vald hluthafafundar.
• Lánasamningar Kaupþings og fylgiskjöl við Dresdner banka, dags. 28. júlí 2006.
• Lánasamningar Kaupþings og fylgiskjöl við Deutsche banka, dags. 9. nóvember 2007.
• Niðurstöður sjálfstæðar úttektar sem unnin var á vegum rannsóknarnefndarinnar, undir stjórn löggiltra endurskoðenda sem störfuðu hjá nefndinni, um þróun lánveitinga og fyrirgreiðslu til nokkurra af stærstu viðskiptavinum fjármálafyrirtækjanna á tímabilinu frá 1. janúar 2007 til október 2008 og myndar grunn að umfjöllun í kafla 8.12 í skýrslu RNA.
• Mánaðarleg yfirlit yfir veð í hlutabréfum sem afhent var rannsóknarnefndinni og myndar grunn að kafla 8 í skýrslu RNA.
• Mánaðarleg yfirlit eigna í „Peningamarkaðssjóður“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings frá 2005-2008.
• Mánaðarleg yfirlit eigna í „Skuldabréf Stutt“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings frá 2005-2008.
• Mánaðarleg yfirlit eigna í „Skammtímasjóður“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings frá 2005-2008.
• Upplýsingar um hlutahafa í „Peningamarkaðssjóður“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings from 2005-2008.
• Upplýsingar um hlutahafa í „Hávaxtasjóður“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings from 2005-2008.
• Upplýsingar um hlutahafa í „Skuldabréf Stutt“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings from 2005-2008.
• Upplýsingar um hlutahafa í „Skammtímasjóður“, sjóði Rekstarfélags Kaupþings from 2005-2008.
• Minnisblöð og/eða önnur vinnuskjöl […] vegna ræðu sem hann hélt hjá viðskiptaráði Íslensk-Ameríska í mars 2008.
• Tölvupóstur frá […] til […] vegna tengsla milli hagsmuna hluthafa og stjórnenda.“

Eins og fram hefur komið synjaði Þjóðskjalasafn Íslands beiðnum kæranda, dags. 5. júlí 2012, um afhendingu gagna með bréfi, dags. 29. ágúst. Í synjun Þjóðskjalasafns Íslands kemur m.a. fram hvaða gögn það séu sem beiðni kæranda beinist að, störf rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna árið 2008 og þann lagagrundvöll sem störf nefndarinnar byggðust á. Í bréfinu er síðan bent á að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga sé stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greini í 4. til 6. gr. laganna. Stjórnvöldum sé þó ekki skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiði af 7. gr. laganna. Þá segir: „Samkvæmt ákvæðinu er beinlínis gert að skilyrði að beiðni um aðgang að tilteknum fyrirliggjandi gögnum tengist tilteknu máli. Með öðrum orðum verður beiðni um aðgang að gögnum því að tengjast tilteknu máli, sbr. ummæli í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 161/2006 og breytti 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.“ Þá kemur eftirfarandi fram í bréfi Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 29. ágúst:

„Fyrir liggur að rannsóknarnefnd Alþingis leitaði víða fanga til að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008 og skilaði Alþingi skýrslu um rannsóknina í samræmi við 7. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 142/2008. Þjóðskjalasafn Íslands getur ekki fallist á að einstakar umfjallanir eða rannsóknir rannsóknarnefndarinnar, sbr. b-liður í beiðni yðar, séu eitt mál í framangreindum skilningi enda ekki aðgreind sérstaklega sem slík gögn í gögnum þeim sem afhent voru safninu til varðveislu. Þá verður ekki séð að víðtækar beiðnir yðar um t.d. aðgang að öllum gögnum tengdum sérstökum lánasamningum, öllum samskiptum milli tilgreindra aðila og öllum skýrslum eða fundargerðum varðandi tiltekin atriði, sbr. a-liður í beiðni yðar og beiðni yðar um „aðgang að þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A“, sbr. c-liður varði tiltekið mál. Verður því ekki séð að mati Þjóðskjalasafns að umrætt skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga um að umrædd gögn tengist tilteknu máli sé uppfyllt í framangreindum tilvikum. Samkvæmt því er það afstaða Þjóðskjalasafns að beiðni yðar sem lýtur að gögnum þeim sem rannsóknarnefndi Alþingis lagði til grundvallar skýrslu sinni og varða Kaupþing hf., jafnvel þó tiltekin gögn séu tilgreind og sundurliðuð nánar með beiðninni, uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gilda um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar Alþingis í vörslum safnsins. Undantekning frá þessari afstöðu Þjóðskjalasafns er fyrsta atriðið í fylgiskjali A í bréfi B, sbr. c-liður beiðni yðar, þar sem óskað er eftir tiltekinni skýrslu sem einstaklingur gaf fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Þjóðskjalasafn mun taka efnislega afstöðu til þeirrar beiðni og tilkynna yður niðurstöðu sína með sérstöku bréfi, svo fljótt sem verða má.“

Í kæru málsins, dags. 28. september 2012, segir að kærandi gæti hagsmuna erlendra tryggingarfélaga vegna dómsmáls sem Kaupþing banki hf. hefur höfðað. Í bréfinu er fjallað með ítarlegum hætti um skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og þær breytingar sem gerðar voru á ákvæðinu með lögum nr. 161/2006. Þá kemur eftirfarandi m.a. fram í bréfinu:

„Þau gögn sem rannsóknarnefnd Alþingis afhenti Þjóðskjalasafni voru ekki flokk[uð] með hliðsjón af einhverskonar „máli“ eða sem hluti af tilteknu „stjórnsýslumáli“ öðru en rannsókninni í heild sinni. Umræddar upplýsingar hafa eftirá, skv. upplýsingum frá Þjóðskjalasafni, ekki verið flokkaðar með hliðsjón af slíkri skilgreiningu, hvorki í skilningi stjórnsýsluréttar né í skilningi upplýsingalaga. Almennum borgurum og sérfræðingum er því ómögulegt að óska eftir aðgangi að umræddum gögnum ef gera á kröfu um að tilgreina þurfi mál eða tengja þurfi upplýsingabeiðnina við tiltekið mál sem ekki er til, hvorki skilgreint af rannsóknarnefndinni né Þjóðskjalasafni. Þá er það ótak og ósanngjörn krafa af hálfu stjórnvalda að krefjast þess að umrædd gögn, sem liggja fyrir hjá Þjóðskjalasafni á grundvelli lagaskyldu, séu gerð óaðgengileg vegna þess að ekki er hægt að tilgreina ímyndað mál sem þau kunna eða kunna ekki að tilheyra. Slíkt gengur ekki eingöngu gegn markmiðum upplýsingalaga og ákvæðum laga nr. 142/2008 heldur gengur slíkt gegn almennri skynsemi.

[...]

Stjórnsýsluréttur og upplýsingaréttur snýr að hinum almenna borgara. Reglur á þessu sviði miða sameiginlega að því að tryggja rétt einstaklingsins, gera honum eins auðvelt að fá tilteknar upplýsingar og eftir atvikum leiðbeina honum um þær leiðir sem færar  [eru] í samskiptum við stjórnvöld. Með hliðsjón af því verður að hafna hverskonar röksemdum og ákvörðunum sem byggja á formskilyrðum þegar komur að upplýsingabeiðnum, nema að baki slíkum formskilyrðum liggi málefnalegar ástæður eða lagarök.“

Málsmeðferð

Kæran var send Þjóðskjalasafni Íslands til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. október 2012, og barst svar við því 17. s.m. Í svari Þjóðskjalasafns Íslands kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Umrædd beiðni ADVEL lögmanna, sem sett var fram með tveimur bréfum, dags. 5. júlí sl., og ákvörðun Þjóðskjalasafns frá 29. ágúst sl. lýtur að, varðar gögn rannsóknarnefndar Alþingis, sbr. lög nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Nánar tiltekið lýtur beiðnin að a) aðgangi að „öllum þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A“, sbr. fyrra bréf ADVEL (hér eftir bréf A) og var þessi hluti beiðninnar nánar tilgreindur í 14 liðum og 14 undirliðum; b) „aðgangi að öllum skjölum er varða þau mál sem tilgreind eru í kafla IV þessarar beiðni“, sbr. bréf A, sem sett var fram í 11 tölusettum liðum og c) „aðgangi að þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A“, sbr. síðara bréf ADVEL (hér eftir bréf B), og sett var fram í 18 liðum og 11 undirliðum.

[...]

Fyrir liggur að rannsóknarnefnd Alþingis leitaði víða fanga til að leita sannleikans um aðdraganda og orsök falls íslensku bankanna 2008. Þegar Þjóðskjalasafn afgreiddi ofangreinda beiðni ADVEL lögmanna, mat safnið það sem svo að ekki yrði séð að víðtækar beiðnir um t.d. aðgang að öllum gögnum tengdum einstökum lánasamningum, öllum samskiptum milli tilgreindra aðila og öllum skýrslum eða fundargerðum varðandi tiltekin atriði, sbr. a-liður beiðni ADVEL og beiðni um „aðgang að þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A“, sbr. c-liður í beiðni ADVEL varði tiltekið mál. Varð því ekki séð, að mati Þjóðskjalasafns, að umrætt skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga um að umrædd gögn tengist tilteknu máli hefði verið uppfyllt í framangreindum tilvikum.

Þá gat Þjóðskjalasafn ekki fallist á að einstakar umfjallanir eða rannsóknir rannsóknarnefndarinnar, sbr. b-liður í beiðni ADVEL, væri eitt mál í framangreindum skilningi enda ekki aðgreind sem slík gögn í gögnum þeim sem afhent voru safninu til varðveislu. Í þessu sambandi vill Þjóðskjalasafn árétta að beiðni um gögn á þessum forsendum er að mati safnsins of óljós og ekki nægilega tilgreind svo hægt sé að afgreiða hana. Það getur vart talist hlutverk Þjóðskjalasafns að leggjast í sérstaka rannsóknarvinnu til að ákvarða hvaða gögn höfundar skýrslu rannsóknarnefndarinnar notuðu og studdust við er þeir rituðu tiltekna kafla.

Samkvæmt því var það afstaða Þjóðskjalasafns að beiðni ADVEL lögmanna sem laut að gögnum þeim sem rannsóknarnefnd Alþingis lagði til grundvallar skýrslu sinni og varða Kaupþing hf., jafnvel þó tiltekin gögn væru tilgreind og sundurliðuð nánar með beiðninni, uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gilda um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar Alþingis í vörslum safnsins.“

Umsögn Þjóðskjalasafns Íslands var send kæranda til athugasemda með bréfi, dags. 23. október 2012. Með bréfi, dags. 8. nóvember, bárust athugasemdir kæranda og kemur þar fram að ekki þyki þörf á því að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar þar sem umsögnin sé í öllum atriðum endurtekning á áður framkominni afstöðu Þjóðskjalasafns Íslands sem fram kom í synjunarbréfi, dags. 29. ágúst.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Þjóðskjalasafn Íslands tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því byggð á efnisákvæðum þeirra laga.

Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

2.
Eins og fram hefur komið barst kæra þessa máls úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 28. september 2012, og laut hún að þeirri ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 29. ágúst, að synja kæranda um aðgang að nánar tilgreindum gögnum, sem hann óskaði aðgangs að með tveimur bréfum báðum dags. 5. júlí, er tengjast Kaupþingi banka hf. 

Nánar tiltekið er um að ræða beiðni um a) aðgang að öllum skjölum er varða þau mál sem tilgreind eru í kafla IV við bréf A sem sett var fram í 11 tölusettum liðum, b) aðgang að öllum þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A við bréf A en þessi hluti beiðninnar var nánar tilgreindur í 14 liðum og 14 undirliðum og c) aðgang að þeim gögnum og skjölum sem greint er frá í fylgiskjali A við bréf B sem sett var fram í 18 liðum og 11 undirliðum.

Ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 29. ágúst, tók til allra þeirra gagna sem kærandi óskaði aðgangs að með bréfum sínum, dags. 5. júlí, utan skýrslu B, fyrrverandi starfsmanns C gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis þann 2. október 2009. Beiðni kæranda um aðgang að þeirri skýrslu var afgreidd sérstaklega af hálfu Þjóðskjalasafns Íslands og er úrskurðarnefnd um upplýsingamál með til meðferðar kæru vegna þeirrar afgreiðslu. Í máli þessu er því ekki fjallað um skýrslu B, fyrrverandi starfsmanns C sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis þann 2. október 2009 heldur verður það gert í öðru aðskildu máli.

3.
Í skýringum Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að beiðni kæranda um afhendingu gagna sem rannsóknarnefnd Alþingis lagði til grundvallar skýrslu sinni og varða Kaupþing hf., jafnvel þó tiltekin gögn væru tilgreind og sundurliðuð nánar með beiðninni, uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. lög nr. 161/2006, sem gilda um aðgang að gögnum rannsóknarnefndar Alþingis í vörslum safnsins.

Um störf rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt:

„Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.“

Með ákvæðinu hefur löggjafinn með skýrum hætti kveðið á um að þau gögn sem rannsóknarnefndin aflaði vegna rannsóknar sinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands og að um aðgang að þeim skuli fara eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996. 

Í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 142/2008 segir að rannsóknarnefndin afhendi Þjóðskjalasafni Íslands þá gagnagrunna sem orðið hafi til í störfum hennar, sbr. 5. mgr. 17. gr. Þá taki rannsóknarnefndin ákvörðun um hverjum af þeim gögnum sem nefndin hefur safnað beri að skila sem gagnagrunni samkvæmt þessu ákvæði og hvaða upplýsingar komi þar fram. Ennfremur er Þjóðskjalasafni Íslands heimilt að gera samning við aðra ríkisstofnun á grundvelli 30. gr. fjárreiðulaga um að rækja starfsskyldur safnsins um ákveðinn tíma samkvæmt ákvæðum þessarar greinar. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að þegar rannsóknarnefndin afhendir gagnagrunna til Þjóðskjalasafns skuli hún merkja þá eftir því hvort um sé að ræða gagnagrunn með ópersónugreinanlegum upplýsingum eða persónugreinanlegum. Þjóðskjalasafni sé óheimilt að veita aðgang að upplýsingum í persónugreinanlegum gagnagrunnum nema að því marki sem reglur upplýsingalaga um aðgang að gögnum um einkamálefni einstaklinga leyfa. Þjóðskjalasafni Íslands sé hins vegar heimilt að afhenda afrit af þeim gagnagrunnum sem hafi að geyma ópersónugreinanlegar upplýsingar og upplýsingar sem verði ekki raktar til nafngreindra fyrirtækja.

4.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er m.a. kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.

Í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“ Réttur til upplýsinga á grundvelli upplýsingalaga er samkvæmt framangreindu bundinn við gögn sem varða tiltekin mál sem eru eða hafa verið til meðferðar í stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, sbr. og 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Af áskilnaði um að beiðni um aðgang að gögnum varði tiltekið mál verður meðal annars dregin sú ályktun að lögin feli ekki í sér rétt til að óska eftir aðgangi að gögnum í öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. Af sama áskilnaði leiðir að lögin veita heldur ekki rétt til að krefjast aðgangs að upplýsingum sem einvörðungu er að finna í skrám eða gagnagrunnum stjórnvalda, en ekki í fyrirliggjandi gögnum í tilgreindum málum. Hafi upplýsingum verið safnað með kerfisbundnum hætti án þess að um sé að ræða afgreiðslu eða meðferð tiltekinna mála fellur slík söfnun utan gildissviðs upplýsingalaga. Eins og fram hefur komið hafa ný upplýsingalög nr. 140/2012 tekið gildi og þykir í því sambandi rétt að taka fram að reglan um framsetningu gagnabeiðni birtist nú breytt í 15. gr. en þar segir að sá sem fer fram á aðgang að gögnum skuli „tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægilega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.“

Í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Ef ekki er um að ræða töku eða fyrirhugaða töku stjórnvaldsákvörðunar í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum. Berist stjórnvaldi sem hefur gögn í sínum vörslum beiðni um aðgang að gögnum þegar annað stjórnvald hefur tekið eða fyrirhugar að taka stjórnvaldsákvörðun ber því stjórnvaldi sem beiðnin berst til að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo afgreiða megi erindið af þar til bæru stjórnvaldi.

Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“, sbr. einnig 14. gr. eldri upplýsingalaga. Meginmarkmiðið með framangreindum kæruheimildum er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Enda fengi stjórnsýslumálið að öðrum kosti ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

5.
Úrskurðarnefndin hefur farið ítarlega yfir upplýsingabeiðni kæranda og fær ekki séð að hún sé öll svo almenn að ekki hafi verið unnt að afgreiða hana a.m.k. að hluta efnislega. Af afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands fæst ekki séð að hver liður í beiðnum kæranda, dags. 5. júlí 2012, hafi verið skoðaður efnislega heldur er beiðnunum synjað í heild sinni þrátt fyrir að ekki fáist annað séð en að hluti þeirra gagna sem óskað er aðgangs að varði tiltekið mál í skilningi 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ennfremur verður ekki séð að Þjóðskjalasafn hafi kannað hvort hluti þeirra gagna sem óskað er aðgangs að tilheyri gagnagrunnum eða skrám og lúti þeim sérstöku réttarreglum sem gilda í því sambandi skv. upplýsingalögum.

Í umsögn Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál kom fram að  rannsóknarnefnd Alþingis hafi ekki flokkað gögn eftir tilteknum málum þegar þau voru afhent safninu til varðveislu og að það sé ekki hlutverk safnsins að leggjast í sérstaka rannsóknarvinnu til að ákvarða hvaða gögn höfundar skýrslu rannsóknarnefndarinnar hafi notað og stuðst við er þeir rituðu tiltekna kafla. Í tilefni af þessu áréttar úrskurðarnefnd um upplýsingamál að með 5. mgr. 17. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða nr. 142/2008 mælti löggjafinn fyrir um skyldu til framangreindrar afgreiðslu og hefur löggjafinn því falið stjórnvöldum umrætt verkefni. Telja verður að sú skylda hvíli á stjórnvöldum á hverjum tíma að búa svo um þau gögn sem þau hafa til varðveislu að þeim sé kleift að rækja lögboðnar skyldur sínar. Það að gögn sem Þjóðskjalasafn Íslands fékk til varðveislu hafi ekki verið flokkuð með fullnægjandi hætti getur ekki leitt til lakari réttarstöðu borgaranna heldur hlýtur sú skylda að hvíla á safninu að bæta úr þeim annmörkum sem eru á flokkun gagnanna, séu þeir fyrir hendi.

Með vísan til framangreinds verður ekki séð að Þjóðskjalasafn hafi með ákvörðun sinni 29. ágúst 2012, afgreitt beiðnir kæranda með fullnægjandi hætti á grundvelli þágildandi upplýsingalaga. Telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál því óhjákvæmilegt annað en að vísa málinu heim til nýrrar og lögmætrar efnislegrar afgreiðslu Þjóðskjalasafns Íslands.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu um heimvísun telur úrskurðarnefndin rétt að árétta  að frá því að ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum, dags. 29. ágúst 2012, var tekin, hafa ný upplýsingalög nr. 140/2012 öðlast gildi. Ein af þeim breytingum sem urðu með þeim lögum var að slakað var á kröfum um tilgreiningu máls í beiðni um aðgang að gögnum. Vísast um þetta til 5. gr. laga nr. 140/2012, athugasemda við þá grein sem og almennra athugasemda í greinargerð þeirri er fylgdi frumvarpi til laganna. Ástæða þess að úrskurðarnefndin telur rétt að árétta umrædda lagabreytingu er sú að breyttar kröfur til tilgreiningar í beiðni um upplýsingar kunna að skipta máli við frekari umfjöllun þjóðskjalsafnsins á beiðni kæranda. 

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.

Úrskurðarorð

Tveimur beiðnum [A] f.h. erlendra tryggingarfélaga, báðar dags. 5. júlí 2012, er vísað til Þjóðskjalasafns Íslands til nýrrar meðferðar og afgreiðslu.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir           

 Friðgeir Björnsson