A-501/2013. Úrskurður frá 7. nóvember 3013

Úrskurður

Hinn 7. nóvember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-501/2013 í máli ÚNU 12110008.

Kæra

Með kærunni fylgdi afrit af synjun sýslumanns, afrit af umræddri sátt, ljósrit af bréfi sem sáttin byggi á, teikning lögð á loftmynd frá 1946, loftmynd af því svæði sem sáttamálið varðar (sýnir hnit á Eyrarhólma), landamerkjaskrá Langholts og Kaðalstaða samkvæmt landamerkjabók frá 1923, yfirlýsing varðandi afhendingu Eyrarhólma 1934, ljósrit af samkomulagi frá 1934 um að Hvítá ráði merkjum jarða, ljósrit af yfirlýsingu um að Kaðalstaðir eigi ekki land sunnan Hvítár, og þar af leiðandi ekki Eyrarahólma, og endurrit úr dómsmálabók frá 1936 um hvar Reykjadalsá ráði merkjum jarða.

Málsmeðferð

Sýslumanninum í Borgarnesi var send kæran með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 26. nóvember 2012. Umsögn sýslumanns barst með bréfi, dags. 28. nóvember s.á.

Í umsögn sýslumanns eru gerðar athugasemdir um valdmörk og valdbærni úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Segir að sáttameðferð samkvæmt 6. gr. laga nr. 41/1919 um landamerki sé annars eðlis en meðferð stjórnsýslumáls sem ljúki með stjórnsýsluákvörðun. Sáttameðferð feli það í sér að reynt sé að fá aðila, sem deili sín á milli, til að ná samningi sem setji niður deilur þeirra. Sýslumaður hvorki úrskurði né taki neina ákvörðun sem jafngildi stjórnsýsluákvörðun. Vísað er til 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og athugasemda við ákvæðið í greinargerð. Af því megi ráða að upplýsingalögin, og þar með valdbærni úrskurðarnefndar um upplýsingamál, nái til eiginlegrar stjórnsýslu, þ.e. stjórnsýsluákvarðana, annars vegar og hins vegar einhverrar aukalegrar starfsemi, sem falli þó undir hugtakið stjórnsýsla. Það sé mat embættisins að eðli sáttameðferðar, skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 41/1919 um landamerki, falli utan upplýsingalaga. Það styðjist í fyrsta lagi við túlkun á 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, sem kalli á gagnályktun þess efnis að gögn sem ekki falli undir hugtakið „stjórnsýslu ríkis“ falli ekki undir gildissvið laganna. Í öðru lagi að það myndi skapa óheppilega reglu ef sáttameðferðarmál féllu almennt undir upplýsingalögin. Í þriðja lagi telji embættið eðlilegt að 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sem undanskilji tiltekna þætti í starfsemi ríkisvaldsins, verði beitt með lögjöfnun. Þar undir falli margvísleg verkefni sem sýslumenn fari með sem stjórnvaldshafar eftir réttarfarsbreytingu 1992. Tenging laga um landamerki og laga um þinglýsingar sé augljós. Þinglýsingar séu undanþegnar upplýsingalögum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna, og eðlilegt sé að sáttaverkefni falli undir þá meginhugsun sem liggi þar að baki.

Í umsögninni er einnig vikið að aðild kærenda. Líta verði á þá sem utanaðkomandi aðila í skilningi II. kafla upplýsingalaga þótt ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 41/1919 girði ekki fyrir að þriðji aðili, sem telji sig geta sýnt fram á betri rétt til einhvers hluta þess lands sem mál varðar, geti fengið efnisdóm varðandi það. Þar segir m.a.:

„Gerð er athugasemd við það sem segir á bls. 2 í málskotsbréfi [A] frá 21. nóvember 2012: „... Eigendur Kletts telja sig aðila að þessu máli vegna þess að sú sátt sem náðist og var þinglýst felur það í sér að landamerkjalína er dregin inn yfir land Kletts. ...” Hvað þetta varðar þá vill embætti vort taka fram að sáttameðferð skv. 3. mgr. 6. gr. laga 41/1919 um landamerki o.fl. felur ekki í sér að girt sé fyrir að þriðji aðili, sem telur sig geta sýnt fram á betri rétt til einhvers hluta þess lands sem málið varðar, geti fengið efnisdóm varðandi þann rétt sinn.  Mikilvægt er að nefndin átti sig á þessu, og átti sig á mismuninum á skráningu í þinglýsingarkerfi annars vegar og valdi dómstóla til að dæma um efnisrétt aðila hins vegar. Þegar aðilar setja fram beiðni um sáttameðferð skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 41/1919 um landamerki o.fl., og sáttatilraunir samkvæmt því ákvæði fara í gang, er einungis um að ræða sáttameðferð milli þeirra aðila. Það er ekki réttarhald í dómsmáli um landamerkin. Það er ekki eignardómsmál skv. 18. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 með tilheyrandi stefnubirtingu í Lögbirtingablaði og möguleikum aðila sem telur sig eiga betri rétt til málsaðildar.  Nei, sáttameðferð skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 41/1919 um landamerki o.fl., er einungis til að reyna að leita eftir því að sætta aðilana til að þeir geti gert samning sín á milli. Af þessum sökum telur embætti vort að líta verði á erindi [A] sem erindi utanaðkomandi aðila (sem sagt almennings) í skilningi II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996.“

Þá er vikið að rétti aðila sáttamáls samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga til þess að málsgögn verði ekki gerð aðgengileg öðrum. Þau séu í eðli sínu um einkamálefni sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Kærandi hafi fengið afhenta umrædda sátt en hafi enga hagsmuni af því að fá aðgang að öðrum gögnum.

Með framangreindri umsögn fylgdu eftirtalin gögn:
1. Óundirrituð drög að sátt um landamerki. Annars vegar milli eigenda jarðanna Langholts (133895) og Laugarholts (133898). Hins vegar Kaðalstaða 1 (134890) og Kaðalstaða 2 (134891). Á drögin eru handskrifaðar athugasemdir frá fundi 14.12.2010. Á einum stað stendur orðið „vinnuskjal“. Með fylgdi loftmynd með mælingum.
2. Teikning lögð á loftmynd frá árinu 2005.
3. Landlínumynd af svæði milli Sleggjulækjar og Örnólfsdals.
4. Mynd af svæði við Skipanes og Lambhólma.
5. Mynd af landskiptum milli Langholts og Laugarholts.
6. Ljósrit af fyrstu blaðsíðu uppkasts að samkomulagi milli eigenda jarðanna Langholts, Laugarholts, Kaðalstaða 1 og Kaðalstaða 2.
7. Ljósrit af bls. 80, 81 og 82 úr fundargerðarbók sýslumannsins í Borgarnesi, dags. 2. september 2009.
8. Ljósrit af tveimur umboðum veittum […], dags. 30. ágúst 2010 og 10. janúar 2011.
9. Ljósrit af fjórum umboðum veittum …, dags. 26. ágúst 2009.
10. Bréf […], dags. 25. ágúst 2009.
11. Tölvupóstur frá […] til […], dags. 19. ágúst 2009.
12. Bréf sýslumanns, dags. 19. ágúst 2009, til […].
13. Þinglýsingarvottorð fyrir Langholt 133895, dags. 14.08.2009.
14. Þinglýsingarvottorð fyrir Laugarholt 133898, dags. 14.08.2009.
15. Þinglýsingarvottorð fyrir Kaðalstaði 1, 134890, dags. 19.08.2009.
16. Þinglýsingarvottorð fyrir Kaðalstaði 2, 134891, dags. 19.08.2009.
17. Útprentanir úr Þjóðskrá um […].
18. Útprentanir úr Landskrá fasteigna fyrir Kaðalstaði 1.
19. Skjal um eigendaskipti að Kaðalstöðum, móttekið til þinglýsingar 26. september 1955.
20. Ljósrit af landskiptagerð fyrir Kaðalstaði, dags. 18. maí 1993.
21. Bréf […] til sýslumanns, dags. 11. febrúar og 26. júní 2009.
22. Lýsing á landamerkjum fyrir Kaðalstaði, dags. 2. febrúar 1923.
23. Ljósrit úr Landamerkjaskrá fyrir Langholt, dags. 2. febrúar 1923.
24. Yfirlýsing […] um leit að landamerkjasteini á Lambhólma, dags. 15. febrúar 2008.
25. Kortablað fyrir Langholt og Laugarholt, dags. 20. október 1995 (heimild, Jón Blöndal 1995).

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 3. desember, var umsögn sýslumanns send kæranda og honum veittur frestur til 12. desember til að koma að frekari athugasemdum. Þær bárust með bréfi, dags. 11. desember. Þar segir að eigendur Kletts muni fara fram á það fyrir dómstólum að umrædd þinglýsing verði afmáð úr þinglýsingarbókum. Til þess vanti þá umbeðin gögn. Mótmælt er túlkun sýslumanns á 1. og 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Kærandi teljist ekki utanaðkomandi aðili. Um það er vísað til 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
 
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnunum við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni [A] f.h. kærenda, eigenda jarðarinnar Kletts í Reykholtsdal, um aðgang að fyrirliggjandi gögnum tiltekins sáttamáls um landamerki, þ.e. máls milli eigenda Langholts og Laugaholts annars vegar og eigenda Kaðalstaða 1 og 2 hins vegar.

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta eldri upplýsingalög nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar sýslumaðurinn í Borgarnesi tók hina kærðu ákvörðun voru hin eldri upplýsingalög nr. 50/1996 enn í gildi. Endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem þá voru í gildi. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk hennar sem þar koma fram.

2.

Til rökstuðnings synjun sinni hefur sýslumaðurinn í Borgarnesi í fyrsta lagi vísað til þess að málið falli utan valdmarka úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Upplýsingalögin, og þar með valdbærni nefndarinnar, nái aðeins til eiginlegrar stjórnsýslu en ekki til sáttameðferðar skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 41/1919 um landamerki. Hann telur að það myndi skapa óheppilega reglu ef slík mál féllu almennt undir upplýsingalögin. Eðlilegt sé að beita 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 með lögjöfnun því tenging laga um landamerki og laga um þinglýsingar sé augljós. Þinglýsingar séu undanþegnar upplýsingalögum og eðlilegt sé að gögn sáttamáls um landamerki séu það einnig.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 50/1996 tóku þau til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í skýringum við þessa grein, í frumvarpi því sem varð að lögunum, sagði að þau tækju til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög. Öfugt við stjórnsýslulög væri þó ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi væri sem stjórnvöld hefðu með höndum. Þar segir m.a.: „Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi.“ Sýslumaður kemur að sáttameðferð sem handhafi stjórnsýsluvalds. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur því ekki fallist á það með sýslumanninum í Borgarnesi að sú starfsemi sýslumannsins falli utan afmörkun 1. gr. laga nr. 50/1996 á gildissviði laganna.

Í 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 eru talin upp nokkur störf sem undanþegin eru ákvæðum laganna. Þar kemur nánar til tekið fram að lögin gildi ekki um þinglýsingu, aðfarargerðir, kyrrsetningu, löggeymslu, lögbann, nauðungarsölu, greiðslustöðvun, nauðasamninga, gjaldþrotaskipti, skipti á dánarbúum eða önnur opinber skipti, né heldur um rannsókn sakamáls eða saksókn. Ljóst er að sú sáttameðferð sem mál þetta lýtur að fellur ekki undir neina þeirra undantekninga sem getið er um í 1. mgr. 2. gr. Í athugasemdum sýslumannsins á Borgarnesi, sbr. bréf dags. 28. nóvember 2012, kemur hins vegar fram sú afstaða hans að rétt sé að lögjafna frá ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál bendir í þessu sambandi í fyrsta lagi á að umrætt ákvæði 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu laganna að þau skuli taka til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. gr. laganna og skýringar í lögskýringargögnum sem áður hefur verið vitnað til. Í íslenskum rétti er almennt talið að ekki sé tækt að lögjafna frá lagaákvæðum sem fela í sér undantekningu frá meginreglu, skráðri eða óskráðri. Hér ber einnig á það að líta að í umræddu ákvæði 1. mgr. 2. gr. hefur löggjafinn valið þá leið að telja upp með nákvæmum hætti þau tilvik sem falla eigi utan gildissviðs laganna. Þegar svo háttar til er enn ólíklegra að lögjöfnun sé tæk. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál getur því ekki fallist á framangreind sjónarmið sýslumannsins í Borgarnesi um túlkun 1. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1996.

3.

Af hálfu sýslumannsins í Borgarnesi hefur í öðru lagi verið vísað til þess að kærendur hafi ekki átt aðild að umræddu sáttamáli, og geti þar með ekki átt aðild að þessu máli, auk þess sem um sé að ræða upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt.

Að því er aðildina varðar er tekið fram að sá sem fer fram á aðgang að gögnum öðlast ekki þar með því aðild að máli því er gögnin varða. Óháð því hvort kærendur hafi átt aðild að því sáttamáli sem sýslumaður hafði til meðferðar eiga þeir aðild að því máli sem hér er til úrlausnar og njóta að lágmarki þess réttar sem lög nr. 50/1996 veittu almenningi til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum varðandi tiltekin mál. Verður því ekki á það fallist að vegna aðildarskorts skuli ekki leysa efnislega úr málinu.

 Að því er eðli upplýsinganna varðar hefur sýslumaður vísað til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé  og eðlilegt að fari leynt, nema með samþykki viðkomandi. Ákvæðið á ekki aðeins við um gögn þar sem slíkar upplýsingar koma beinlínis fram heldur einnig þær, sem í tengslum við aðrar upplýsingar, afhjúpa atriði sem falla undir 5. gr. Þegar litið er til samhengis þeirra gagna sem hér um ræðir má telja þau hafa að geyma upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga í þessum skilningi og verður ekki fullyrt að aðgangsréttur almennings nái til þeirra.

Hins vegar hafa kærendur talið gögnin varða sig sérstaklega, enda hafi umrædd sátt falið í sér að landamerkjalína væri dregin inn yfir þeirra land. Ber því að skoða hvort um aðgang þeirra fari að  9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

1. mgr. 9. gr. laganna er svohljóðandi: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ 

Í II. kafla almennra athugasemda, við það frumvarp sem varð að þessum lögum, segir að í annan höfuðflokk lagaákvæða um aðgang að gögnum falli reglur um aðgang aðila að gögnum sem snerti hann sjálfan sérstaklega eða mál sem hann sé aðili að. Í hann falli m.a. 9. gr. laga um skráningu og meðferð persónuupplýsinga. Þá segir í skýringum við ákvæði 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga að í íslenskum rétti sé við lýði óskráð meginregla um að einstaklingar og lögaðilar eigi rétt til aðgangs að gögnum sem séu í vörslu stjórnvalda og varði þá sérstaklega enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Sambærileg regla sé í 9. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga.

Lög nr. 77/2000 leystu lög nr. 121/1989 af hólmi. Þar er hugtakið persónuupplýsingar skilgreint í 1. tölul. 2. gr. Það er mjög vítt og þótt það taki fyrst og fremst til upplýsinga, sem beinlínis eru um tiltekinn mann, geta aðrar upplýsingar gert það ef þær snerta hann og hafa slík tengsl við hann að vinnsla með þær getur haft áhrif á hagsmuni hans. Það á við um gögn máls þessa. Því lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að þau hafi að geyma upplýsingar um kærendur sjálfa, í skilningi 1. mgr. 9. gr. laga nr. 50/1996, og að sú grein gildi um aðgang þeirra að gögnunum.

Í 2. mgr. 9. gr. segir að takmarka megi aðgang að gögnum hafi þau jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæli með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að þeim. 

Af hálfu sýslumanns hefur verið vísað til einkalífsverndar aðila umrædds sáttamáls, sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum við þá grein, í því frumvarpi sem varð að þeim lögum, segir m.a.: „Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum en þegar þeim reglum sleppir má þó hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að þær persónuupplýsingar, sem taldar eru upp í 4. gr. laga nr. 121/1989, um skráningu og meðferð persónuupplýsinga, eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 5. gr. Þar má t.d. nefna: upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúaarbrögð, upplýsingar um það hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.“ 

Í því máli sem hér er til úrlausnar er ekki um neinar slíkar upplýsingar að ræða, aðeins almennar persónuupplýsingar í skilningi laga nr. 77/2000. Fær úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki séð að þær varði nokkur slík einkamálefni einstaklinga, í skilningi 3. mgr. 9. gr. laga nr. 50/1996, er réttlætt geti að vikið verði frá þeim grundvallarrétti sem kærandi nýtur samkvæmt 1. mgr. sömu greinar.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að sýslumanninum í Borgarnesi beri að afhenda [A] f.h. kærenda, eigenda jarðarinnar Kletts í Reykholtsdal, afrit af gögnum svo sem afmarkað er með nánari hætti í úrskurðarorði.
 

Úrskurðarorð

Sýslumanninum í Borgarnesi ber að afhenda [A], f.h. kærenda, afrit af eftirfarandi gögnum:

1. Óundirrituð drög að sátt um landamerki. Annars vegar milli eigenda jarðanna Langholts (133895) og Laugarholts (133898). Hins vegar Kaðalstaða 1 (134890) og Kaðalstaða 2 (134891). Á drögin eru handskrifaðar athugasemdir frá fundi 14.12.2010. Á einum stað stendur orðið „vinnuskjal“. Með fylgdi loftmynd með mælingum.
2. Teikning lögð á loftmynd frá árinu 2005.
3. Landlínumynd af svæði milli Sleggjulækjar og Örnólfsdals.
4. Mynd af svæði við Skipanes og Lambhólma.
5. Mynd af landskiptum milli Langholts og Laugarholts.
6. Ljósrit af fyrstu blaðsíðu uppkasts að samkomulagi milli eigenda jarðanna Langholts, Laugarholts, Kaðalstaða 1 og Kaðalstaða 2.
7. Ljósrit af bls. 80, 81 og 82 úr fundargerðarbók sýslumannsins í Borgarnesi, dags. 2. september 2009.
8. Ljósrit af tveimur umboðum veittum […], dags. 30. ágúst 2010 og 10. janúar 2011.
9. Ljósrit af fjórum umboðum veittum …, dags. 26. ágúst 2009.
10. Bréf […], dags. 25. ágúst 2009.
11. Tölvupóstur frá […] til […], dags. 19. ágúst 2009.
12. Bréf sýslumanns, dags. 19. ágúst 2009, til […].
13. Þinglýsingarvottorð fyrir Langholt 133895, dags. 14.08.2009.
14. Þinglýsingarvottorð fyrir Laugarholt 133898, dags. 14.08.2009.
15. Þinglýsingarvottorð fyrir Kaðalstaði 1, 134890, dags. 19.08.2009.
16. Þinglýsingarvottorð fyrir Kaðalstaði 2, 134891, dags. 19.08.2009.
17. Útprentanir úr Þjóðskrá um […].
18. Útprentanir úr Landskrá fasteigna fyrir Kaðalstaði 1.
19. Skjal um eigendaskipti að Kaðalstöðum, móttekið til þinglýsingar 26. september 1955.
20. Ljósrit af landskiptagerð fyrir Kaðalstaði, dags. 18. maí 1993.
21. Bréf […] til sýslumanns, dags. 11. febrúar og 26. júní 2009.
22. Lýsing á landamerkjum fyrir Kaðalstaði, dags. 2. febrúar 1923.
23. Ljósrit úr Landamerkjaskrá fyrir Langholt, dags. 2. febrúar 1923.
24. Yfirlýsing […] um leit að landamerkjasteini á Lambhólma, dags. 15. febrúar 2008.
25. Kortablað fyrir Langholt og Laugarholt, dags. 20. október 1995 (heimild, Jón Blöndal 1995).

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir