A-509/2013. Úrskurður frá 20. nóvember 2013

Úrskurður

Hinn 20. nóvember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-509/2013 í máli ÚNU13090006

Kæruefni

Með bréfi, dags. 2. október 2013, setti Geir Gunnlaugsson, landlæknir, fram kröfu um frestun réttaráhrifa úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-497/2013, dags. 23. september 2013. 

Málsmeðferð

Hinn 23. september 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. A-497/2013 í máli ÚNU13040005 vegna kæru á þeirri ákvörðun landlæknis að synja um aðgang að kaupsamningi milli hans og TM Software – heilbrigðislausna. Landlæknir hafði byggt synjun sína á því að umræddur samningur innihéldi mikilvægar upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu. Það varð niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þótt almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera gæti skaðað samkeppnisstöðu þeirra, og kynni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem væri ríki eða sveitarfélög, yrði það sjónarmið að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum laga um upplýsingarétt almennings. Þá taldi nefndin ekki hafa verið sýnt fram á að upplýsingar í samningnum væru til þess fallnar að valda samningsaðilum tjóni yrðu þær gerðar opinberar. Því var úrskurðað að landlækni bæri að afhenda kæranda afrit af umræddum kaupsamningi.

Með framangreindu bréfi landlæknis, dags. 2. október 2013, var síðan gerð krafa um frestun réttaráhrifa úrskurðarins. Í því bréfi segir m.a.:

„Hér með er gerð krafa þess efnis að úrskurðarnefnd um upplýsingamál (hér eftir nefnd ÚNU) fresti réttaráhrifum úrskurðar nr. A-497/2013 þar til ákvörðun dómstjóra héraðsdóms Reykjavíkur liggur fyrir um beiðni Embætti landlæknis um flýtimeðferð máls til ógildingar á úrskurðinum og til niðurstöðu þess máls ef fallist verður á flýtimeðferð þess. Verði ekki fallist á framangreinda kröfu er þess óskað að ÚNU afturkalli ákvörðun sína að eigin frumkvæði á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda er umrædd ákvörðun ógildanleg, afturköllun er ekki til tjóns fyrir aðila og endurupptaki mál ÚNU 13040005. […]

Í umræddum úrskurði var Embætti landlæknis gert að afhenda afrit af kaupsamningi á milli landlæknis og TM Software, dags. 27.12.2012 á hugbúnaðinum „Hekla heilbrigðisnet“ (hér eftir nefnt „kaupsamningurinn“). Þessar upplýsingar varða verulega viðskiptahagsmuni TM Software og hagsmuni landlæknis. Það verður því varla talið nokkrum vafa undirorpið að umræddur úrskurður A 497/2013 er stjórnvaldsákvörðun sem varðar réttindi TM Software í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. TM Software fékk hins vegar aldrei tilkynningu um tilvist málsins frá ÚNU, fékk aldrei aðild að umræddu máli né fékk TM Software tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum og andmælum til ÚNU áður en framangreind stjórnvaldsákvörðun um rétt þess var kveðin upp.
  
Niðurstaða úrskurðarins er þess efnis að hún mun valda TM Software verulegu tjóni ef hún nær fram að ganga. Kærandi málsins, Skræða ehf., Viðarrima 38, 112 Reykjavík, er beinn samkeppnisaðili TM Software á hinum íslenska markaði en fyrirtækið er eini söluaðili rafræna sjúkraskrárkerfsins „Profdoc“ á Íslandi. ÚNU hefur í úrskurði sínum mælt fyrir um að Embætti landlæknis skuli afhenda beinum samkeppnisaðila TM Software afrit af kaupsamningnum og gefa honum óhindraða innsýn í viðskiptaupplýsingar og atvinnuleyndarmál TM Software.

Að mati landlæknis verður að telja að ÚNU hefði ekki komist að umræddri niðurstöðu hefði afstaða og andmæli TM Software legið fyrir. Af þeim sökum mun Embætti landlæknis leita allra leiða til að fá umræddan úrskurð felldan úr gildi eða málið endurupptekið. Að svo komnu máli hyggst Embætti landlæknis freista þess að bera umrætt mál undir dóm. 

Embætti Landlæknis hefur ekki afhent umræddar upplýsingar í samræmi við úrskurðinn þar sem embættið telur mikilvægt að sú afhending fari ekki fram fyrr en réttmæti úrskurðarins verður staðreynt. […]

Embætti landlæknis krefst þess að réttaráhrifum umrædds úrskurðar verði frestað, á grundvelli 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Stjórnsýslulög nr. 37/1993 og meginreglur stjórnsýsluréttar gilda fullum fetum um úrskurðanefnd um upplýsingamál, sbr. 3. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Meginregla stjórnsýsluréttar er að kæra fresti ekki réttaráhrifum en hún kemur m.a. fram í 29. gr. stjórnsýslulaga. Í 2. mgr. 29. gr. er hins vegar að finna heimild til frestunar réttaráhrifa að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Á það ákvæði við um ákvörðun æðra stjórnvalds um frestun á réttaráhrifum ákvörðunar lægra setts stjórnvalds. Í ólögfestum tilfellum getur stjórnvaldið hins vegar, eðli málsins samkvæmt, frestað eigin ákvörðunum og hefur það verið staðfest af umboðsmanni Alþingis m.a. í málum nr. 3298/2001 og 3299/2001. Í umræddu álitum umboðsmanns Alþingis kemur eftirfarandi fram […]

Það er því engum vafa undirorpið að heimild til frestunar réttaráhrifa er til staðar hjá ÚNU hvað varðar eigin úrskurði hennar. Þegar tekin er ákvörðun um frestun réttaráhrifa skal slíkt gert fljótt og á grundvelli ákveðinna sjónarmiða. […]

Á bls. 3 og 4 í úrskurðinum kemur fram, í umfjöllun um málsmeðferð, að Skræða ehf. (kærandi) hafi á sínum tíma sent inn kvörtun til samkeppniseftirlitsins (SKE) um meinta misnotkun TM Software á „meintri“ markaðráðandi stöðu en SKE taldi ekki þörf á aðgerðum í málinu og hafnaði kröfu Skræðu ehf. Trúnaðarskylda yfir gögnum þessa kvörtunarmáls Skræðu ehf. er viðvarandi. 

Einnig kemur fram í úrskurði A 497/2013 að Skræða ehf. hafi sent SKE endurupptökubeiðni vegna þess máls, sem sé ennþá til meðferðar hjá SKE (mál: Tilv. 1111035). Telur Skræða ehf. ekki vera ástæðu fyrir hendi til að rekja það fyrir úrskurðarnefndinni. ÚNU féllst á að fjalla ekki meira um það mál í úrskurði sínum og taldi sig hafa haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess. Þessu er landlæknir ósammála og telur bæði að ekki hafi verið höfð hliðsjón af öllum gögnum málsins og jafnframt að sú trúnaðarskylda sem hvíli yfir gögnum TM Software í yfirstandandi máli fyrir SKE, sé ennþá til staðar gagnvart Skræðu ehf. 

Það samkeppnismál sem um ræðir hófst með bréfi Skræðu ehf. dags. 25.11.2011 og er ennþá til meðferðar hjá SKE, eins og fram hefur komið í málinu af hálfu kæranda. Trúnaðarskylda yfir gögnum endurupptökumáls Skræðu er því til staðar og hefur henni ekki verið aflétt. […]

Til áréttingar um að gögn samkeppnismálsins er trúnaðarmál og undanþegin upplýsingarétti kæranda, er vísað til samkeppnislaga nr. 44/2005 og reglna um málmeðferð samkeppniseftirlitsins nr. 880/2005, sem eru skv. 2. mgr. 8. gr. samkeppnislaga. […]

Eins og framlögð fylgiskjöl sýna, var kaupsamningurinn sendur til SKE með skýra ósk um trúnað frá fulltrúa Embætti landlæknis, sbr. fylgiskjal 1. Eins og svarbréf SKE til landlæknis ber með sér, sbr. fylgiskjal nr. 2, er kaupsamningnum haldið leyndum fyrir Skræðu ehf. og ekkert liggur fyrir um að SKE muni aflétta þeirri leynda gagnvart Skræðu ehf. 

SKE hefur þannig við framkvæmd málsins vegið og metið hagsmuni aðila, þ.e. almannahagsmuni annars vegar og viðskiptahagsmuni aðila kaupsamningsins hins vegar skv. 1. mgr. 16. gr. reglan nr. 880/2005 og talið eðlilegt að kaupsamningurinn skuli fara leynt fyrir málsaðilanum Skræðu ehf. Þannig er réttarstaðan skýr um trúnaðarskyldu hins opinbera yfir kaupsamningnum gagnvart Skræðu ehf. og öðrum. 

Mál ÚNU 13040005 hefst hins vegar með kæru Skræðu ehf., dags. 22.4.2013 eða mun seinna en ofangreint mál um endurupptöku og er ÚNU óheimilt að skipa fyrir um birtingu skjala til handa Skræðu ehf., sem háð eru trúnaði gagnvart Skræðu ehf. samkvæmt fyrirmælum SKE, á meðan endurupptökumál SKE er ennþá til meðferðar. Eldra mál SKE sem varðar sama skjal (þ.e. kaupsamning dags. 27.12.2012) og það að SKE takmarkar aðgang að því skjali, hefur eðli málsins samkvæmt forgang og betri rétt að stjórnsýslurétti, heldur en seinni tíma mál ÚNU 13040005 sem mælir nú fyrir um aðgang beins samkeppnisaðila að því skjali. Leiða verður mál SKE nr. 1111035 til lykta áður en réttaráhrif úrskurðar A 497/2013 mega koma til framkvæmda. 

Með hliðsjón af ofangreindu þá er úrskurður A 497/2013 ógildur, a.m.k. að svo stöddu. Ber ÚNU því skýr skylda til að fella úrskurð sinn úr gildi og endurupptaka málið. […]

Við mat á því hvort heimila beri frestun réttaráhrifa ber einnig að líta til réttmætra hagsmuna aðila málsins. Þau sjónarmið sem ber að líta til eru m.a. nefnd í athugasemdum við 29. gr. í frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögum. […] Með hliðsjón af því sem þar kemur fram og sjónarmiðum sem almennt eru talin eiga við þegar slíkar ákvarðanir eru teknar vill landlæknir vekja athygli á eftirfarandi atriðum:[…]
  
Umrædd ákvörðun er bersýnilega röng enda hafði ÚNU ekki aðgang að nauðsynlegum gögnum og upplýsingum til að meta viðskiptalegt vægi þeirra gagna sem um ræðir. Þá má einnig benda á að ekki var veittur andmælaréttur áður en kærð ákvörðun var tekin. Þar með var lögbundinn réttur TM Sowtware ekki virtur. Þetta hefur m.a. orðið til þess að TM Software hefur ekki, til þessa, getað komið að sínum sjónarmiðum í málinu.
 
Þetta skiptir verulegu mál enda er úrskurður nr. A 497/2013 byggður á þeim rökum að (i) ekki hafi verið sýnt fram á að þær upplýsingar sem koma fram í samningnum séu til þess fallnar að valda samningsaðilum tjóni verði þær gerðar opinberar og (ii) að þegar vegnir hafi verið saman hagsmunir TM Software af að synja Skræðu ehf. aðgang að kaupsamningnum og almannahagsmunir um ráðstöfun opinberra hagsmuna, standi ekki lagarök til að synja um aðgang að gögnunum. Aldrei var TM Software veittur kostur á að tjá sig um hagsmuni sína í málinu og ekki gefinn kostur á að sýna fram á tjón sitt, sem það kann að verða fyrir við veita samkeppnisaðila umbeðnar upplýsingar. Vegna verulegra galla við stjórnsýslumeðferð málsins er því umræddur úrskurður ógildanlegur. 

Eins og að framan greinir, þá hefur SKE nú þegar metið hagsmuni aðila, þ.e. almannahagsmuni annars vegar og viðskiptahagsmuni aðila kaupsamningsins hins vegar skv. 1. mgr. 16. gr. reglna nr. 880/2005 og talið eðlilegt að kaupsamningurinn skuli fara leynt fyrir málsaðilanum Skræðu ehf. í máli nr. 1111035, sem enn er til meðferðar hjá SKE.

Umræddur úrskurður nr. A 497/2013 snertir ekki mikilvæga almannahagsmuni. Ekki hefur t.a.m. verið sýnt eða reynt að sýna fram á að tafarlaus afhending þessara upplýsinga sé nauðsynleg eða að hófleg töf þar á muni valda móttakanda þeirra tjóni. Það má því ljóst vera að það eru ekki veigamiklir hagsmunir í húfi fyrir þann aðila. Slíkir hagsmunir eru hins vegar í húfi fyrir TM Software. 

Eins og áður hefur komið fram þá er kærandi, Skræða ehf., ekki fréttamiðill, einstaklingur eða annar hlutlaus aðili í íslensku samfélagi, heldur beinn samkeppnisaðili TM Software á íslenskum hugbúnaðarmarkaði fyrir heilbrigðiskerfið. Kærandi selur og þjónustar rafræna sjúkraskrárkerfið „Profdoc“ á Íslandi. Er það ekki í þágu almannahagsmuna sem hann gerir kröfu um aðgang að trúnaðarskjölum á milli TM Software og landlæknis, heldur vegna sinna eigin viðskiptahagsmuna. Það að veita Skræðu ehf. aðgang að trúnaðarskjölum beins samkeppnisaðila (þ.m.t. kaupsamningnum) á grundvelli upplýsingalaga er ekki í samræmi við tilgang eða anda upplýsingalaga, heldur er það misnotkun á upplýsingalögum og heimfærist e.t.v. frekar á óréttmæta viðskiptahætti heldur en annað.

Til að skýra heildarmyndina enn frekar, þá skal vakin athygli á því að umrædd kæra Skræðu ehf. til ÚNU er ein af mörgum tilraunum Skræðu ehf. til að fá aðgang að trúnaðargögnum TM Software á síðustu árum. Má þar nefna […]

Úrskurður ÚNU er íþyngjandi og til þess fallinn að valda TM Software töluverðu fjárhagslegu tjóni, enda liggur fyrir að til stendur að skylda Embætti landlæknis til að afhenda beinum samkeppnisaðila TM Software trúnaðargögn um kaup embættisins á hugbúnaðarkerfinu Heklu. Með vísan til forsögu málsins hér að framan, þess augljósa tilgangs Skræðu ehf. að fá afhent trúnaðargögn síns helsta samkeppnisaðila og fá alla samninga TM Software við velferðarráðuneytið (og e.t.v. einnig við landlækni á síðari stigum) lýsta ógilda, er ljóst að Skræða ehf. hyggst nota kaupsamninginn í þeim tilgangi að fá umræddan samning dæmdan ógildan og/eða nota hann til að skaða rekstur TM Software að einhverju eða öllu leyti. Það tjón er ekki hægt að spá nákvæmlega fyrir um, enda er ekki ljóst hvernig skalið verður notað en að því er virðist vafasamur ásetningur Skræðu ehf. gagnvart TM Software fram til þessa, gefur skýrt til kynna að gögnin verði mögulega notuð til að skaða rekstur og orðspor TM Software.

Ljóst er að verði réttaráhrifum ekki frestað munu upplýsingar þær sem um ræðir verða afhentar og tjón TM Software þar með endanlegt og óafturkræft. Umboðsmaður Alþingis hefur bent á að réttaröryggissjónarmið eigi að hafa sérstaka þýðingu við mat á því hvort fresta eigi réttaráhrifum. Hefur umboðsmaður Alþingis talið það vega sérstaklega þungt þegar erfitt yrði að ráða bót á tjóninu þótt umrædd ákvörðun yrði síðar felld úr gildi. Eiga slík sjónarmið við í því máli sem hér um ræðir enda væri TM Software fyrirmunað að bera mál sitt undir dóm ef umrædd gögn yrðu afhent. Þá yrði tjón þess af slíkri afhendingu óafturkræft og verulega þungt að sækja bætur fyrir það.

Í ljósi alls framangreinds er það mat landlæknis að allar forsendur séu uppfylltar fyrir frestun réttaráhrifa umræddrar ákvörðunar.

Telur landlæknir sérstaklega að einstakir hlutar kaupsamningsins skuli ekki gerðir opinberir og alls ekki fyrir samkeppnisaðila, t.d. greinar 1.3., 1.4., 2.1. og grein 4.0. Umræddur samningur hefur verið afhentur SKE og ÚNU, eins og fram hefur komið, og hefur SKE ekki gert neinar athugasemdir um ólögmæti hans eða að samningurinn gangi í berhögg við lög um opinber innkaup. Hefur TM Software verið í fullu samstarfi við yfirvöldum en kærir sig ekki um að afhenda þau gögn sem hér um ræðir til samkeppnisaðila, eins og eðlilegt er í samkeppnisrekstri. Embætti landlæknis vill taka fram að til greina komi að afhenda umræddan kaupsamning ef að fyrrgreindar greinar kaupsamningsins verði strikaðar út.“

Með bréfi, dags. 3. október 2013, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál Samtökum verslunar og þjónustu, f.h. Skræðu ehf., kost á að gera athugasemdir við framangreinda kröfu landlæknis. Svar barst með bréfi, dags. 21. október 2013. Í því segir m.a.:

„Skræða ehf. undirstrikar hins vegar að ekkert í umræddri kröfu breytir afstöðu fyrirtækisins til þeirra röksemda og athugasemda sem fram hafa komið í erindum Skræðu ehf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál í framangreindu máli. Fyrri athugasemdir standa því óhaggaðar og eru ítrekaðar. Skræða ehf. tekur einnig fram að fyrirtækið mótmælir öllu því sem fram kemur í erindi embættis landlæknis, að því leyti sem það samræmist ekki málatilbúnaði Skræðu ehf. Skræða ehf. telur þó ástæðu til þess að mótmæla sérstaklega eftirfarandi athugasemdum sem fram koma í erindi embættis landlæknis.

Í erindi grundvallar embætti landlæknis kröfu sína m.a. á að TM Software hafi ekki verið veitt færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í máli þessu. Hvað þessa fullyrðingu embættisins varðar bendir Skræða ehf. á að afstaða TM Software lá þegar fyrir í máli þessu en meðfylgjandi kæru Skræðu ehf. til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 19. apríl sl., var afrit af erindi CATO Lögmanna, f.h. TM Software, dags. 12. mars sl., þar sem fram kemur aftsaða fyrirtækisins í máli þessu. Þar af leiðandi má ljóst vera af afstaða TM Software hafi legið fyrir þegar úrskurðarnefndin tók mál þetta til skoðunar og kvað upp úrskurð sinn á málinu. 

Í versta falli hafi þar að auki staðið embætti landlæknis nær að leita frekari upplýsinga hjá TM Software þegar embættinu barst beiðni um athugasemdir frá úrskurðarnefndinni enda var fyrirtækið ekki aðili máls því sem var til skoðunar. Telur Skræða ehf. því að meinta meinbugi á að upplýsa TM Software um rekstur málsins og veita fyrirtækinu andmælarétt megi rekja til tómlætis embættis landlæknis, sem samningsaðila að umþrættum kaupsamningi, en ekki sé um að ræða formgalla á störfum úrskurðarnefndarinnar. Því telur Skræða ehf. að embætti landlæknis verði að bera allan halla af þeirri meintu slagsíðu, og eftir atvikum sæta þeim úrræðum sem TM Software kunna að standa til boða gagnvart embættinu. Ekki er hér um að ræða slíka galla að þeir valdi frestun réttaráhrifa umrædds úrskurðar eða eftir atvikum ógildi hans.

Ítrekar Skræða ehf. að afstaða og rök TM Software lágu fyrir í gögnum málsins og því hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki borið að veita fyrirtækinu frekara færi á að tjá sig. Forsendur málsins eða aðrar aðstæður höfðu ekki tekið neinum breytingum frá því að framangreind afstaða, sbr. erindið frá 12. mars sl., og þar til málið var sent úrskurðarnefndinni til umfjöllunar og úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp. Í ljósi þessa telur Skræða ehf. að fyrirliggjandi upplýsingar og atvik máls að öðru leyti hafi verið með þeim hætti að ekki var við því að búast að frekari athugasemdir frá embætti landlæknis og/eða TM Software gætu breytt fyrirliggjandi afstöðu þessara aðila.

Þá bendir embætti landlæknis á að niðurstaða úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál muni valda TM Software verulegu tjóni nái hún fram að ganga. Hvað þessa athugasemd varðar bendir Skræða ehf. á að tilurð þessa samnings og framkvæmd hafi þegar haft í för með sér hættu á samkeppnislegu tjóni varðandi markað með rafrænar sjúkraskrár og þá almennt gagnvart öðrum fyrirtækjum á þeim markaði en eingöngu TM Software, þ.m.t. Skræðu ehf. Að sama skapi er um að ræða samning sem komst á með opinberu fjárframlagi og því er mikilvægt að úr því fáist skorið hvort tilurð hans hafi í för með sér opinbert inngrip, með ráðstöðum opinberra fjármuna, inn á umræddan samkeppnismarkað. Að sama skapi telur Skræða ehf. það orka verulega tvímælis að opinber aðili, þ.e. embætti landlæknis, sé að reka slíkt hagsmunamál f.h. TM Software gagnvart úrskurðarnefndinni enda má ráða af rökstuðningi embættis landlæknis að kröfur embættisins grundvallist af einkaréttarlegum hagsmunum fyrirtækisins frekar en hagsmunum embættisins sem stjórnvalds.

Skræða ehf. bendir einnig á athugasemd embættis landlæknis þar sem fram kemur að umþrættur samningur hafi verið afhentur Samkeppniseftirlitinu sem trúnaðarskjal og því hnígi rök að því að sá samningur skuli ekki afhentur Skræðu ehf. í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Hvað þetta varðar bendir Skræða ehf. á að embætti landlæknis er með þessu að grafa undan hlutverki úrskurðarnefndar um upplýsingamál með því að fella hlutverk og verkefni nefndarinnar undir verksvið og valdmörk Samkeppniseftirlitsins. Skræða ehf. ítrekar að umræddur úrskurður var kveðinn upp í fullu samræmi við ákvæði upplýsingalaga, nr. 140/2012, og því hefur einstök ákvörðun Samkeppniseftirlitsins í máli sem var til skoðunar hjá stofnuninni ekkert sjálfstætt gildi hvað varðar það mál og þann úrskurð sem hér um ræðir. 

Í erindi sínu fullyrðir embætti landlæknis að ekki hafi verið sýnt fram á að mál þetta varði mikilvæga almannahagsmuni og ekki hafi verið sýnt fram á að tafarlaus afhending þessara upplýsinga muni valda móttakanda þeirra tjóni. Skræða ehf. furðar sig á fullyrðingu þessari enda virðist embætti landlæknis ganga ansi langt í staðhæfingum til verndar hagsmunum TM Software með þessu. Hið sanna er að Skræðu ehf. hefur ekki verið unnt að taka afstöðu til þeirra hagsmuna sem umþrættur samningur kann að varða enda, eins og mál þetta allt ber með sér, hefur fyrirtækinu verið synjað um aðgang að samningi og um leið efnisinnihaldi hans. Skræða ehf. furðar sig því á umræddum fullyrðingum og bendir á að fullyrðing embættis landlæknis heldur ekki vatni hvað þetta varðar enda hefur embættið með öllu haldið umræddum upplýsingum frá Skræðu ehf.

Þá vekur það um leið sérstaka furðu að embætti landlæknis, þ.e. opinbert stjórnvald, skuli halda fram þeirri fullyrðingu að ráðstöfum á opinber fé varði ekki almannahagsmuni með einum eða öðrum hætti. Hvað þetta varðar vísast almennt til þess sem fram kemur í kæru Skræðu ehf. frá 19. apríl 2013 varðandi aðgang að upplýsingum um ráðstöfum á opinberu fé.

Skræða ehf. vekur loks sérstaka athygli á ummælum embættis landlæknis um meintan vilja fyrirtækisins til að komast yfir tiltekin gögn þar sem segir orðrétt: „Til að skýra heildarmyndina enn frekar, þá skal vakin athygli á því að umrædd kæra Skræðu ehf. til ÚNU er ein af mörgum tilraunum Skræðu ehf. til að fá aðgang að trúnaðargögnum TM Software á síðustu árum.“ Í framhaldinu eru svo talin upp tilvik sem embætti landlæknis telur sanna mál sitt. Til að byrja með ítrekar Skræða ehf. þá athugasemd að svo virðist sem með erindi þessu sé opinbert stjórnvald að reka einkaréttarmál f.h. TM Software í stað þess að gæta opinberra hagsmuna þess sem hlutlaust stjórnvald. Virðist hins vegar sem embætti landlæknis með yfirlýsingum sínum, sem jaðra við að vera rógburður, hafi fyrirgert skyldum sínum sem hlutlaust stjórnvald í máli þessu sem og öðrum málum er viðkemur þeim fyrirtækjum sem hér um ræðir. Er því verulegur vafi uppi um hvort embætti landlæknis geti tekið á málum er varða m.a. Skræðu ehf. sem hlutlaust stjórnvald, en a.m.k. liggja nú fyrir verulega gildishlaðnar yfirlýsingar þess embættis í garð fyrirtækisins.

Skræða ehf. bendir einnig á í þessu samhengi að Samkeppniseftirlitið, m.a. með tilvísun til yfirlýsinga embættis landlæknis að greitt verði úr tæknilegum hindrunum sem uppi hafa verið varðandi Sögu kerfið, hefur lokið máli því sem vísað er til í erindi embættis landlæknis. Í ljósi þessa eiga sjónarmið embættisins varðandi samspil þeirrar rannsóknar Samkeppniseftirlitsins og þessa máls sem nú er rekið fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki við í málinu.

Að mati SVÞ er það sérstaklega ámælisvert að opinbert stjórnvald skuli halda því fram að Skræða ehf. stjórnist af einbeittum brotavilja og sér í lagi þar sem fyrirtækið hefur í máli þessu og fyrri málum ávallt gætt þess að upplýsinga sé leitað í fullu samræmi við gildandi upplýsingalög hverju sinni. Að sama skapi skal ávallt gætt að því að aðilar teljist saklausir uns sekt er sönnuð, og á slíkt við í þessu tilviki sem og öðrum. Hins vegar virðist sem tilgangur þessara fullyrðinga embættis landlæknis séu til þess fallnar að reyna að varpa rýrð á starfsemi Skræðu ehf. og tilgang fyrirtækisins að leita lögboðinna leiða til að fá aðgang að gögnum er varða meðhöndlum á opinberu fé. Það er því verulega gagnrýnisvert að opinbert stjórnvald, sem embætti landlæknis er, skuli halda uppi slíkum atvinnurógi og aðdróttunum í garð Skræðu ehf., hver svo sem tilgangur embættisins er hvað það varðar. Í það minnsta mun Skræða ehf., óháð máli þessu og niðurstöðu þess, nýta sér þau stjórnsýslu- og/eða lagalegu úrræði sem fyrirtækinu standa til boða til að gera embætti landlæknis ábyrgt fyrir ummælum sínum.

Skræða ehf. taldi ekki ástæðu til að rekja forsögu þessa máls fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál enda heyrir það mál ekki undir verksvið nefndarinnar. Þar sem embætti landlæknis telur hins vegar mikilvægt að draga þau mál upp fyrir nefndinni þá telur Skræða ehf. rétt að benda á að forsaga þessa máls og þess sambands sem ríkt hefur milli hins opinbera og TM Software (eða forvera þess félags sem eigendur Sögu kerfisins, eMR og Gagnalind) frá upphafi gefur ríka ástæðu til þess að aðilar á þessum markaði s.s. Skræða ehf. sem og almenningur leiti haldbærra upplýsinga um að ákvarðanir og framkvæmdir opinberra aðila lúti í einu öllu að þeim kröfum sem gerðar eru til þeirra samkvæmt íslenskum lögum. Skræða ehf. telur að fram að þessu virðast opinberir aðilar hafa látið sig skeyta litlu um þær kvaðir sem að þeim lúta við ráðstöfun opinberra fjármuna við innkaup á hugbúnaði og þjónustu fyrir íslenska heilbrigðiskerfið eða þau samkeppnislegu áhrif sem umsvif þeirra á þessum markaði valda, sér í lagi þegar ákveðin félög hafa átt í hlut. Þessu til rökstuðnings má draga fram eftirfarandi staðreyndir […]

Ítrekuð kaup hins opinbera á vöru og þjónustu af sömu aðilum án eins einasta útboðs hafa án nokkurs vafa gert samkeppnisaðilum mun erfiðara fyrir að ná fótfestu á þessum markaði, sér í lagi þar sem hið opinbera er langtum stærsti kaupandinn að hugbúnaðalausnum fyrir heilbrigðisþjónustu á Íslandi, þá sérstaklega sjúkraskrárkerfum og tengdum lausnum.

Þá má geta þess að í samskiptum við Skræðu ehf. hélt heilbrigðisráðuneyti því fram í bréfi, dags. 18. maí 2010, að samningur um smíði og notkun Sögu kerfisins hafi verið gerður í kjölfar útboðs árið 1994. Þegar Skræða ehf. leitaði upplýsinga um umrætt útboð m.a. hjá Ríkiskaupum og heilbrigðisráðuneytinu var þar engar upplýsingar að finna. Í bréfi, dags. 15 júní 2012, dró velferðaráðuneyti fyrri fullyrðingar um útboð til baka í kjölfar þess að beiðni hafði verið send til úrskurðarnefndar um upplýsingamál um aðgang að þeim samningi er gerður var í kjölfar meints útboðs.

Til frekari skýringar eru meðfylgjandi erindi þessu afrit af framangreindum gögnum.

Sé umþrættur samningur embættis landlæknis við TM Software settur í samhengi við framgreinda sögu ætti að þykja full ástæða til opinbera hann í það minnsta til að draga af allan vafa um að samningurinn brjóti ekki á lögvörðum hagsmunum fyrirtækja og almennings með nokkrum hætti, að um sé að ræða eðlilega ráðstöfun almanna fés og að gerða hans sé í fullu samræmi við þau lög og kvaðir sem hvíla á opinberri stjórnsýslu og opinberum embættum. 

Í þessu samhengi telur Skræða ehf. það vekja furðu að hið opinbera embætti landlæknis skuli í erindi sínu gagnrýna með jafn ómálefnalegum og órökstuddum hætti að Skræða ehf. nýti sér þau úrræði og heimildir sem löggjöfin veitir fyrirtækinu til að leita réttar síns. Að sama skapi kann það að skjóta skökku við að embætti landlæknis gagnrýni fyrirtækið að leita upplýsinga um hvort samkeppni á markaði með sjúkraskrár og hugbúnað því tengdu hafi verið raskað með háttsemi opinberra aðila.

Skræða ehf. gerir ekki frekari athugasemdir varðandi framkomna kæru embættis landlæknis og til viðbótar við framanritað vísar fyrirtækið almennt til fyrirliggjandi athugasemda fyrirtækisins í máli því sem var til grundvallar hinni umræddu ákvörðun úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Skræða ehf. mótmælir því framkominni kæru embættis landlæknis, bæði hvað varðar aðalkröfu embættisins sem og varakröfu þess. Telur Skræða ehf. hvorki vera til staðar atvik eða aðstæður sem réttlæta frestun réttaráhrifa úrskurðar nefndarinnar né heldur ógildingu hennar.“

Niðurstaða

1.

Í 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt fyrir stjórnvald eða annan aðila að veita aðgang að gögnum geti nefndin, að kröfu viðkomandi, ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til. Krafa þess efnis skal berast úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa sú sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Frestun á réttaráhrifum úrskurðar er, samkvæmt 2. mgr. 24. gr., bundin því skilyrði að mál verði borið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu ákvörðunar um frestunina og óskað eftir að það hljóti flýtimeðferð. Verði beiðni um flýtimeðferð synjað skuli mál höfðað innan sjö daga frá synjuninni.

Í athugasemdum við umrædda grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir m.a. svo: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“

Sambærilegt ákvæði var áður í 18. gr. upplýsingalaga. Á það hefur m.a. reynt í úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-78/1999C, A-117/2001B, A-233/2006B, A-277/2008B, A-328B/2010, B-438/2012 og B-442/2012. Í þeim hefur verið lagt til grundvallar að með þeirri grein hafi fyrst og fremst verið höfð í huga tilvik þar sem í húfi séu tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, sem gætu verið skertir með óbætanlegum hætti, ef veittur yrði aðgangur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kynnu síðar að verða skýrð af dómstólum. Í fyrri úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 23. september 2013, var greint frá því að nefndin hefði farið ítarlega yfir kaupsamninginn sem mál þetta lýtur að og komist að þeirri niðurstöðu að í honum kæmu ekki fram upplýsingar sem réttlætt gætu að synjað yrði um aðgang að honum. Ekkert er fram komið sem breytir þessu mati nefndarinnar.

Úrskurðarnefnd um uppýsingamál telur engu að síður rétt að víkja í stuttu máli að nokkrum sjónarmiðum sem fram koma í beiðni landlæknisembættisins til nefndarinnar.

2.

Af hálfu landlæknis hefur í fyrsta lagi komið fram að kærandi setji kröfu sína ekki fram „í þágu almannahagsmuna sem hann gerir kröfu um aðgang að […] heldur vegna sinna eigin viðskiptahagsmuna“. Af tilefni þessa skal tekið fram að rétt er að af hálfu kæranda hefur ekki verið vísað til þess að hann eigi ríkari aðgangsrétt en almenningur samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur og ekki verið tekin afstaða til þess hvort hann eigi slíkan rétt skv. 14. gr. laga nr. 140/2012. Sá grundvallarréttur sem almenningur nýtur samkvæmt 5. gr. laganna er óháður því hvort aðgangs sé óskað í þágu almannahagsmuna eða einkahagsmuna eða einhverra sérstakra hagsmuna yfirleitt og verður ekki séð að af þessari ástæðu skuli orðið við kröfu landlæknis.
 
Af hálfu landlæknis hefur því í öðru lagi verið haldið fram að „ÚNU hefði ekki komist að umræddri niðurstöðu hefði afstaða og andmæli TM Software legið fyrir“. Í tilefni af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál rétt að taka fram að TM Software var ekki aðili að því stjórnsýslumáli sem leitt var til lykta með úrskurði nefndarinnar frá 23. september 2013 og naut því ekki andmælaréttar eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar bar landlækni, og síðar úrskurðarnefnd um upplýsingamál, að rannsaka málið með fullnægjandi hætti skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Til þess að fullnægja þeirri rannsóknarskyldu kann stjórnvaldi að vera nauðsynlegt að leita eftir afstöðu annarra en aðila málsins. Afstaða TM Software til gagnabeiðni þeirrar sem mál þetta lýtur að lá fyrir þegar landlæknir komst að sinni niðurstöðu og hefur úrskurðarnefndin kynnt sér þá afstöðu. Var því ekki ástæða til þess að úrskurðarnefndin leitaði sérstaklega eftir þeirri afstöðu, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Landlæknir hefur í þriðja lagi vísað til þess að samkeppniseftirlitið hafi talið að samkvæmt stjórnsýslufyrirmælum settum samkvæmt samkeppnislögum, nánar tiltekið reglum nr. 880/2005, ætti Skræða ehf. ekki rétt á því að fá aðgang að umræddum kaupsamningi og bæri úrskurðarnefndinni skylda til að hlíta því. Í tilefni af þessu tekur nefndin fram að hún starfar á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 og er í störfum sínum ekki bundin af niðurstöðum annarra stjórnvalda sem fjallað hafa um mál á grundvelli stjórnsýslufyrirmæla sem um störf þeirra gilda.

3.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekkert nýtt hafa komið fram er sýni að fyrir hendi séu lagaskilyrði til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar nr. A-497/2013, frá 23. september sl. Ber því að hafna kröfu landlæknis þar að lútandi. Þá sér nefndin ekki ástæðu til þess að afturkalla úrskurðinn að eigin frumkvæði, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda bendir ekkert til þess að hann sé haldinn svo verulegum annmarka að hann sé ógildanlegur að lögum.

Úrskurðarorð

Kröfu landlæknis, um að frestað verði réttaráhrifum úrskurðar A-497/2013, frá 23. september 2013, er hafnað. 


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður