A-510/2013. Úrskurður frá 13. desember 2013

Eins og áður er getið lauk úrskurðarnefndin máli kæranda að hluta með úrskurði sínum 3. júlí 2013 í máli nr. A-490/2013. Vegna kæru á synjun við beiðni kæranda um aðgang að gögnum stýrinefndar fulltrúa þriggja ráðuneyta taldi nefndin ástæðu til að afla frekari upplýsinga frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu áður en málinu yrði lokið að fullu. Þann 19. ágúst sama ár ritaði nefndin fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf er varðaði þennan þátt málsins. Var ráðuneytið meðal annars spurt hvort sérstakar fundargerðir hefðu verið haldnar vegna starfa stýrinefndarinnar og hvort þær hefðu verið varðveittar í ráðuneytinu. Þá var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té afrit af slíkum fundargerðum ef unnt væri. 

Fjármála- og efnahagsráðuneytið brást við fyrirspurnum nefndarinnar með bréfi 13. september 2013. Kom þar fram að fundargerðir hefðu verið haldnar vegna starfa umræddrar nefndar og að þær hefðu verið sendar nefndarmönnum hennar. Afrit fundargerðanna væri að finna í ráðuneytinu. Þá var sú afstaða ráðuneytisins ítrekuð að umrædd nefnd hefði ekki farið með eiginleg stjórnsýslumál í hefðbundnum skilningi þess orðs, heldur hefði hún verið upplýsingavettvangur fyrir kynningu mála sem einstök ráðuneyti og ríkisstjórn fjölluðu síðan um. Ekkert þessara mála hafi fjallað um kæranda eða fyrirtæki tengd honum. Ráðuneytið teldi að fundargerðir nefndarinnar og þau gögn sem lögð hafi verið fram í starfi nefndarinnar hafi verið undanþegin upplýsingarétti almennings auk þess sem þau teljist að stórum hluta til vinnuskjala til eigin nota í skilningi upplýsingalaga. Meðfylgjandi bréfinu voru umræddar fundgerðir og voru þær afhentar úrskurðarnefndinni í trúnaði. 

Þann 18. október 2013 ritaði úrskurðarnefndin ráðuneytinu aftur bréf vegna málsins. Var þar meðal annars fjallað um þá reglu sem fram kemur í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um að vinnuskjöl væru undanþegin upplýsingarétti almennings og vikið að eldri úrskurðum nefndarinnar um inntak ákvæðisins. Þess var óskað að fjármála- og efnahagsráðuneytið upplýsti hvort það teldi að þær fundargerðir sem kærandi hefði óskað aðgangs að teldust vinnuskjöl „til eigin nota“ í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ef svo væri þá var þess óskað að ráðuneytið útskýrði hvernig sú afstaða samræmdist nánar tilteknum ummælum í lögskýringargögnum með lögum nr. 50/1996 og tilteknum úrskurðum úrskurðarnefndarinnar. 

Með bréfi 21. nóvember 2013 brást fjármála- og efnahagsráðuneytið við fyrirspurnum úrskurðarnefndarinnar. Rökstuddi ráðuneytið þar frekar þá afstöðu þess að umræddar fundargerðir teldust vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá voru einnig rakin önnur sjónarmið sem hefðu legið að baki þeirri ákvörðun ráðuneytisins að veita kæranda ekki aðgang að gögnum stýrinefndarinnar. Nánar verður fjallað um þau sjónarmið sem fram koma í bréfi ráðuneytisins hér á eftir.  

Niðurstaða

1.

Eins og rakið er í fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar vegna kærunnar þann 3. júlí 2013 í máli nr. A-490/2013 tóku ný upplýsingalög, nr. 140/2012, gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar fjármála- og efnahagsráðuneyti tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því eðli máls samkvæmt byggð á efnisákvæðum þeirra laga. Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram. 

2.

Mál þetta lýtur að synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um fá aðgang að „endurritum úr fundargerðum hinnar sérstöku nefndar undir forystu fjármálaráðuneytisins og þeim greinargerðum, minnisblöðum og öðrum gögnum sem höfð voru til hliðsjónar um ákvörðun nefndarinnar um þá leið sem farin var í heimildarlausri einkavæðingu“ Nýja Kaupþings hf. Í kæru kveðst kærandi óska eftir „atbeina“ úrskurðarnefndarinnar um að veita honum aðgang að „gögnum“ umræddrar nefndar.

Eins og rakið hefur verið hér að framan hefur ráðuneytið lýst umræddri nefnd svo að þar hafi setið þrír fulltrúar jafnmargra ráðuneyta til að vinna að verkefnum sem ríkisstjórn hafði samþykkt að vinna að í tengslum við endurreisn viðskiptabankanna. Um hafi verið að ræða svokallaða „stýrinefnd“. 

Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur í bréfum sínum til úrskurðarnefndarinnar vísað til þess að umrædd stýrinefnd hafi ekki farið með „eiginleg stjórnsýslumál“ án þess að útskýrt hafi verið frekar hvaða þýðingu sú afmörkun hafi varðandi úrlausn á beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Úrskurðarnefndin vill því árétta að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga en af umræddu ákvæði leiðir að undir lögin falla stofnanir sem heyra til framkvæmdavaldsins, þ. á m. fjármála- og efnhagsráðuneytið. Þá er í lögunum ekki gerður sambærilegur greinarmunur og í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Upplýsingalögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin telur því að framangreind afstaða ráðuneytisins hafi ekki þýðingu við úrlausn málsins.
  

3.

Af hálfu ráðuneytisins er bent á að beiðni kæranda lúti ekki að gögnum um „tiltekið mál“ í skilningi 3. og 10. gr. upplýsingalaga. Eins og úrskurðarnefndin hefur fjallað um í úrskurðum sínum, og rakið er í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, felst í 3. gr. laganna sú krafa að í beiðni sé tiltekið það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir. Ekki sé unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili. Þessi krafa um tilgreiningu máls er nánar útfærð í 1. mgr. 10. gr. laganna. Af þessu leiðir að þegar beðið er um aðgang að tilteknum gögnum verður erindið að tengjast tilteknu máli. Þá hefur verið við það miðað að í beiðni um aðgang að gögnum verði að tilgreina gögn máls eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á málinu og gögnum þess. Af 1. mgr. 10 gr. leiðir að ekki er unnt að biðja um gögn í ótilgreindum málum, t.d. þegar beðið er um aðgang að öllum málum af ákveðinni tegund eða frá tilteknu tímabili. 

Af athugasemdum fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar verður ráðið að stýrinefnd sú sem mál þetta lýtur að hafi starfað tímabundið til að sinna tilteknum verkefnum sem öll lúti að endurreisn viðskiptabankanna. Munu umfangsmikil gögn hafa verið lögð fyrir nefndina af þessu tilefni. Gefa athugasemdir fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar til kynna að verkefni nefndarinnar hafi verið nokkuð umfangsmikil. Í þessu ljósi telur úrskurðarnefndin að beiðni kæranda, að því leyti sem hún laut að „þeim greinargerðum, minnisblöðum og öðrum gögnum sem höfð voru til hliðsjónar um ákvörðun nefndarinnar um þá leið sem farin var í heimildarlausri einkavæðingu Nýja Kaupþings hf.“ eða „gögnum“ umræddrar nefndar, hafi ekki lotið að „tilteknu máli“ í skilningi upplýsingalaga. Fremur hafi beiðni kæranda beinst að öllum gögnum umræddrar nefndar sem fór með umfangsmikil verkefni. Var beiðni að þessu leyti of almenn til að hægt væri að taka hana til efnislegrar afgreiðslu án nánari afmörkunar. Var fjármála- og efnahagsráðuneytinu því rétt að vísa þessum hluta beiðni kæranda frá. 

Á hinn bóginn óskaði kærandi einnig eftir aðgangi að „endurritum úr fundargerðum“ umræddrar nefndar. Að þessu leyti beindist beiðni kæranda að tilteknum gögnum nefndar sem ætla má að hafi starfað tímabundið þar sem henni var ætlað að vinna að verkefnum „í tengslum við endurreisn viðskiptabankanna“. Verður að líta svo á að kærandi hafi að þessu leyti tilgreint nægjanlega þau gögn hann óskaði eftir aðgangi að og því hafi þessi hluti beiðni hans uppfyllt skilyrði 10. gr. upplýsingalaga. Kemur því til skoðunar hvort ráðuneytinu hafi verið rétt að synja kæranda um aðgang að fundargerðunum. 

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þær fundargerðir sem fjármála- og efnahagsráðuneytið lét nefndinni í té og mál þetta lýtur að. Fundargerðirnar eru alls 15 talsins. Þær eru dagsettar 20. mars, 27. mars, 2. apríl, 17. apríl, 29. apríl, 6. maí, 11. maí, 19. maí, 20. maí, 27. maí, 6. júní, 18. júní, 25. júní, 4. ágúst og 6. ágúst 2009. Verður ekki séð að réttur kæranda til aðgangs að þeim verði reistur á 9. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað er um rétt aðila til aðgangs að upplýsingum um hann sjálfan. Réttur kæranda til aðgangs að gögnum byggist því á 3. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað er um rétt almennings til aðgangs að gögnum.

4.

Af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins hefur kæranda verið synjað um aðgang að hinum umbeðnu fundargerðum með tilvísun til þess að um sé að ræða vinnuskjöl sem séu undanþegin upplýsingarétti almennings. 

Í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til „vinnuskjala sem stjórnvöld hafa ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá“.  

Í athugasemdum í greinargerð við 4. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir meðal annars um 3. tölul. 4. gr.: 

Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv.

Í bréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 21. nóvember 2013 kemur fram að ráðuneytið telji að skjöl teljist ekki til vinnuskjala í framangreindum skilningi „þegar um er að ræða formleg gagnaskipti eða sendingu bréfa á milli stjórnvalda“. Aftur á móti eigi þetta ekki við um þær fundargerðir er málið lúti að, enda hafi þær hvorki verið „send milli stjórnvalda né áttu sér stað bréfaskipti vegna þeirra“. Þá sé ekki unnt að finna því stað í lögskýringargögnum að gögn sem verði til í samstarfi tveggja eða fleiri stjórnvalda geti ekki verið vinnuskjöl, enda megi ætla að slík niðurstaða væri í andstöðu við „skynsamlega og eðlilega túlkun ákvæðisins“. Í íslenskri stjórnsýslu sé oft þörf á samstarfi og samráði stjórnvalda og gögn sem verði til við slíka vinnu séu hvorki „send“ á milli stjórnvalda né eigi sér stað „gagnaskipti“ heldur verði gögnin „eðli máls samkvæmt til í samstarfinu og falla sem slík að mati ráðuneytisins undir hugtakið vinnuskjöl“. Er í þessu samhengi bæði vísað til almenns málskilnings og raunverulegs tilgangs undanþágunnar sem sé vernd viðkvæmra vinnugagna. 

Af orðalagi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 leiðir að gagn verður ekki undanþegið upplýsingarétti á grundvelli ákvæðisins nema gagnið hafi verið ritað af stjórnvaldi „til eigin afnota“. Er um að ræða undantekningarreglu frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 3. gr. laganna um upplýsingarétt almennings. Af framangreindum ummælum í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 verða dregnar tvær ályktanir. Annars vegar geti gagn ekki talist vinnuskjal nema starfsmenn þess stjórnvalds sem hafi það undir höndum hafi útbúið það til eigin afnota. Hins vegar að gagn geti ekki talist vinnuskjal hafi það stjórnvald sem útbjó gagnið afhent það öðru stjórnvaldi. Af hálfu löggjafans var í athugasemdum sérstaklega tekin afstaða til þess að gögn sem færu milli tveggja stjórnvalda teldust ekki til vinnuskjala og þá enda þótt viðkomandi stjórnvöld stæðu „í nánum tengslum hvort við annað“.

Verður því ekki fallist á með fjármála- og efnahagsráðuneytinu að af orðalagi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 eða eðli máls leiði að gögn sem stjórnvöld deili sín á milli í starfi sameiginlegrar nefndar eða „verða til í samstarfi“ þeirra séu undanþegin þeim áskilnaði sem lögskýringargögn bera með sér að löggjafinn taldi að fælist í ákvæðinu.   

Af hálfu ráðuneytisins er vísað til þess að fyrir liggi að álitamál hafi skapast við túlkun 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Því sé gagnlegt að fara yfir hvernig tekin hafi verið afstaða til þessara atriða í nýjum upplýsingalögum nr. 140/2012. Í 8. gr. þeirra laga er fjallað um vinnugögn sem undanþegin eru upplýsingarétti. Segir þar meðal annars eftirfarandi í 2. mgr.: 

Til vinnugagna teljast einnig eftirtalin gögn, enda fullnægi þau að öðru leyti skilyrðum 1. mgr.: 1. gögn sem berast milli stjórnvalda þegar eitt stjórnvald sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annað,2. gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki,3. gögn sem send eru milli aðila skv. 2. tölul. og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti.

Umrædda reglu var ekki áður að finna í upplýsingalögum nr. 50/1996. Í bréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar er vísað til athugasemda með ákvæðinu og að þar komi fram að tilgangur þess sé að „skilgreina með nánari hætti hvaða gögn teljist vinnugögn“. Ályktar ráðuneytið af þessu orðalagi að „markmiðið með lagaákvæðinu hafi ekki verið að breyta gildandi rétti heldur að skilgreina nánar – væntanlega í ljósi reynslunnar – hvaða gögn teljist vinnugögn í skilningi upplýsingalaga“. Þá er vísað til þess að sérstaklega sé tekið fram í athugasemdum með 2. mgr. 8. gr. nýrra upplýsingalaga að vinnugögn breyti ekki eðli sínu fyrir það eitt að gögn berist á milli stjórnvalda vegna þess að starfsmaður eins þeirra gegnir ritarastörfum, gögn eru unnin af nefndum eða starfshópum, ellegar að gögn séu send á milli slíkra aðila og annarra stjórnvalda þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti. Áréttar ráðuneytið að í umræddri 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sé að finna nánari skýringu og skilgreiningu á eðli vinnugagna en ekki nýja reglu. Hún styrki að mati ráðuneytisins þá skýringu á 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um sama efni, að gögn geti ekki breyst úr því að vera vinnugögn „í eitthvað allt annað“ séu þau unnin sameiginlega af fleira en einu stjórnvaldi. Ekki sé unnt að sjá rök fyrir þeirri túlkun að hagsmunir af verndun slíkra vinnugagna séu aðrir eða minni í þeim tilvikum þegar fleira en eitt stjórnvald standi að slíkri vinnu. Bendir ráðuneytið á að umræddar fundargerðir hafi orðið til í samstarfi nokkurra stjórnvalda og hafi ekki verið afhentar öðrum en þeim sömu stjórnvöldum. 

Af þessu tilefni bendir úrskurðarnefndin á að í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 sagði meðal annars eftirfarandi:
 
Í þriðja lagi eru lagðar til breytingar á takmörkunum á upplýsingarétti samkvæmt gildandi lögum. [...] Að langstærstum hluta eru þær takmarkanir sem lagðar eru til á upplýsingarétti almennings hins vegar óbreyttar frá gildandi lögum. Í 8. gr. eru þó ítarlegri skilgreiningar á því hvaða gögn flokkast til vinnugagna og eru í 2. mgr. ákvæðisins lagðar til eftirfarandi fjórar nýjar reglur um hvað teljist til vinnugagna: [...]Þessar breytingar eru til þess fallnar að endurspegla betur en núgildandi lög vinnulag hjá stjórnvöldum, ekki síst innan Stjórnarráðs Íslands, þar sem mörg ráðuneyti koma gjarnan að úrlausn mála.
  
Þá sagði sérstaklega um 8. gr.:

Í 2. mgr. ákvæðisins eru síðan lagðar til fjórar nýjar reglur. Tillöguna má einkum rekja til þess hvernig íslenska stjórnsýslukerfið er upp byggt. [...] Í 2. tölul. er tekið fram að gögn sem unnin eru af nefndum eða starfshópum sem stjórnvöld hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki teljist vinnugögn, enda sé skilyrðum 1. mgr. ákvæðisins að öðru leyti fullnægt. Ef gögn sem unnin eru af slíkum nefndum eða starfshópum fullnægja skilyrðum 1. mgr. og er ekki miðlað út fyrir viðkomandi nefnd telst skjal vera vinnuskjal, þótt í slíkum hópi eigi sæti starfsmenn tilgreindra stjórnvalda eða utanaðkomandi aðilar. [...] Með þessu ákvæði er hins vegar tekinn af vafi um stöðu slíkra nefnda og starfshópa gagnvart upplýsingalögum. [...]
Í 3. tölul. kemur fram að þegar gögn sem berast milli aðila skv. 2. tölul. og stjórnvalda sem eiga starfsmenn í viðkomandi hópum og nefndum missa þau ekki stöðu sem vinnuskjöl af þeirri ástæðu einni. Með þessu er í raun opnað á samstarf milli stjórnvalda og samstarf lögbundinna stjórnvalda við þá hópa og nefndir sem ákvæði 2. tölul. tekur til. [...]

Enda þótt í lögskýringargögnum komi þannig fram að með 2. tölul. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 væri „tekinn af vafi um stöðu slíkra nefnda og starfshópa gagnvart upplýsingalögum“ er skýrt að löggjafinn áleit að þær reglur sem fram kæmu í 1. til 3. tölul. 8. gr. væru „nýjar reglur“. Þá áttu reglurnar að „endurspegla betur“ vinnulag innan stjórnarráðsins en eldri upplýsingalög sem og að með 3. tölul. 8. gr. væri „opnað á samstarf milli stjórnvalda“. Af þessum ummælum í lögskýringargögnum verður því ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi álitið að nýjar efnisreglur fælust í 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sem ekki hefðu áður gilt samkvæmt 3. tölul. 4. gr. eldri upplýsingalaga. Að því marki sem lögskýringargögn nýrri laga geta haft þýðingu við skýringu eldri laga telur úrskurðarnefndin að ekki verði fallist á þá ályktun fjármála- og efnahagsráðuneytisins að efnislegt inntak þeirra reglna sem nú komi fram í 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hafi áður falist í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. 

Fundargerðir þær sem fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur látið úrskurðarnefndinni í té og beiðni kæranda lýtur að eru 15 talsins. Í upphafi fundargerðanna kemur fram hver sá um ritun þeirra og var það í öllum tilvikum sami einstaklingur sem mun hafa verið starfsmaður forsætisráðuneytisins á þeim tíma er fundargerðirnir voru ritaðar. Í upphafi fundargerðanna kemur einnig fram að þeim var gefið eitt og sama málsnúmerið í málaskrá forsætisráðuneytisins. Þá er fram komið að fundargerðirnar voru sendar þeim ráðuneytum sem áttu fulltrúa í stýrinefndinni og voru þær því einnig látnar fjármála- og efnahagsráðuneytinu og viðskiptaráðuneytinu í té. Í ljósi þessa verður ekki fallist á að umræddar fundargerðir hafi verið útbúnar af fjármála- og efnahagsráðuneytinu til eigin afnota þess. Af þessum sökum teljast þær ekki „vinnuskjöl“ í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og verða því ekki undanþegnar upplýsingarétti á þeim grundvelli.

5.

Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar frá 21. nóvember 2013 er vísað til þess að „mikilsverðir hagsmunir voru og eru fólgnir í því fyrir stjórnvöld að geta undirbúið og brugðist við hættuástandi af efnahagslegum toga“. Við slíka vinnu séu miklir hagsmunir fólgnir í því að geta skipst á skoðunum, metið mismunandi valkosti og dregið varnarlínu gagnvart þeim ógnum sem að steðji. Engum vafa sé undirorpið að slíkt ástand hafi verið uppi í kjölfar bankahrunsins og þegar reynt var í framhaldi af því að endurreisa fjármálakerfið við mjög erfiðar aðstæður. Fyrir hendi hafi verið mjög ríkir almannahagsmunir sem brýnt hafi verið að bregðast við. Um hinar fordæmalausu aðstæður og nauðsynleg viðbrögð við þeim megi vísa til dóma Hæstaréttar 28. október 2011 í máli nr. 340/2011 og 16. maí 2013 í máli nr. 596/2012. Í dómunum sé vikið að skiptingu hinna eldri banka og því ferli sem stóð yfir hjá stjórnvöldum þegar hinar umræddu fundargerðir voru ritaðar. Í dómunum hafi því verið slegið föstu að almannaheill og öryggi ríkisins hafi verið í húfi þegar löggjafinn og stjórnvöld gripu til aðgerða á árunum 2008 og 2009. Við slíkar aðstæður hafi verið heimilt að takmarka aðgang almennings á grunni 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá megi einnig benda á ákvæði 1. tölul. um öryggi ríkisins svo og 4. tölul. sömu greinar um fyrirhugaðar ráðstafanir sem kynnu að verða þýðingarlausar eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þær á almannavitorði. 

Bréf ráðuneytisins verður ekki skilið á annan veg en að það telji að heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að fundargerðum stýrinefndarinnar á grundvelli 1. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 vegna þess hættuástands sem uppi var í efnahagslífi landsins á árunum 2008 og 2009. Umrædd ákvæði eru svohljóðandi: 

Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: 
1. öryggi ríkisins eða varnarmál;
[...]   
4. fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðuþýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.

Bæði ákvæðin fela í sér undantekningar frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um aðgang almennings að gögnum og upplýsingum sem lögin taka til. Eins og fram kemur í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 er 1. tölul. 6. gr. laganna ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Hefur því verið litið svo á að skýra verði ákvæðið tiltölulega rúmt, sbr. það sem fram kemur í greinargerð með lagafrumvarpinu. Þótt fallast megi á að alvarlegt ástand á fjármálamörkuðum kunni að skapa ógn við öryggi ríkisins í skilningi ákvæðisins verður upplýsingaréttur almennings ekki takmarkaður vegna slíkrar ógnar nema einnig sé sýnt að almannahagsmunir krefjist slíkrar takmörkunar. Með öðrum orðum verða gögn ekki undanþegin upplýsingarétti vegna þess eins að í þeim koma fram upplýsingar um málaflokka sem tengjast öryggi ríkisins heldur þarf að liggja fyrir að almannahagsmunum yrði raskað yrði aðgangur að þeim ekki takmarkaður. 

Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar er ekki vikið að því hvernig öryggi ríkisins yrði ógnað ef veittur yrði aðgangur að þeim fundargerðum er mál þetta lýtur að. Aðeins er vísað til þeirra aðstæðna sem uppi voru á þeim tíma þegar umræddar fundargerðir voru ritaðar. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir þær fundargerðir er mál þetta lýtur að. Þótt nefndin útiloki ekki að fundargerðirnar hafi að geyma efni sem falli undir öryggi ríkisins í skilningi 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hefur hún ekki forsendur til að slá því föstu að almannahagsmunir krefjist þess að réttur almennings til aðgangs að þeim sé takmakaður. Verður því ekki fallist á að ráðuneytinu hafi verið heimilt að synja um aðgang að fundargerðunum með vísan til 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. 

Samkvæmt 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda sé þar að finna upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Ákvæðinu verður ekki beitt um gögn þar sem fram koma ráðstafanir sem þegar eru afstaðnar. Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins frá 21. nóvember 2013 er ekki fjallað frekar um það að hvaða leyti í fundargerðunum eru upplýsingar um ráðstafanir sem kunni að vera fyrirhugaðar í skilningi 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá fær úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki ráðið af gögnunum að þar sé fjallað um ráðstafanir sem kunna nú að vera fyrirhugaðar af hálfu íslenskra stjórnvalda. Verður því ekki séð að aðgangur að fundargerðunum verði takmarkaður með vísan til 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.  

6.

Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 21. nóvember 2013 er vísað til þess að í hinum umbeðnu fundargerðum komi fram ýmsar bókanir er snerti viðskiptalega hagsmuni, þ.e. viðskiptaáætlanir þeirra banka sem settir voru á stofn haustið 2008, drög að efnahagsreikningum, samskipti við viðsemjendur, samningsmarkmið o.fl. Telur ráðuneytið að þessar upplýsingar falli undir 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, enda hafi umræddir bankar þá verið í fullu í eigu ríkisins. Með sömu rökum byggi slík takmörkun á 5. gr. laganna. 

Samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í 5. gr. laganna er aftur á móti að ákvæði um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið felst í því ákvæði að óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda samkvæmt ákvæðinu um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Bæði ákvæði fela í sér undantekningar frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um aðgang almennings að gögnum og upplýsingum sem lögin taka til. 

Gildissvið umræddra ákvæða er því mismunandi eftir því hvort fyrirtæki er í eigu ríkis eða sveitarfélags annars vegar eða einkaaðila hins vegar. Við mat á því hvort takmarka megi aðgang að upplýsingum á grundvelli ákvæðanna ræðst gildissvið þeirra af eðli þeirra hagsmuna sem á reynir í hverju og einu tilviki. Verður því að miða við eignarhald fyrirtækis á þeim tíma er stjórnvaldi barst beiðni um aðgang að gögnum og tekin var ákvörðun um það hvort verða skyldi við henni en ekki það tímamark þegar hin umbeðnu gögn urðu til. Verður því ekki fallist á með fjármála- og efnahagsráðuneytinu að við mat á því hvort 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 eigi við um hinar umbeðnu fundargerðir skuli miðað við eignarhald þeirra banka sem þar er vikið að á þeim tíma er fundargerðirnar voru ritaðar.  

Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar er ekki vikið að því hvaða hlutar umræddra fundargerða kunna að vera undanþegnir upplýsingarétti almennings með vísan til 3. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá hafa ekki verið færð fyrir því rök hvernig aðgangur að slíkum upplýsingum kunni að skaða samkeppnis- og rekstrarstöðu þeirra fyrirtækja sem kunna að falla undir ákvæðið á frjálsum markaði. Úrskurðarnefndin hefur farið yfir hinar umbeðnu fundargerðir og fær ekki séð að almenningshagsmunir krefjist þess að aðgangur almennings verði takmarkaður að fundargerðunum á grundvelli 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Verður því ekki talið að heimilt hafi verið að synja um aðgang að fundargerðunum á þeim grundvelli. 

Eins og áður er rakið er óheimilt samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila. Sami áskilnaður um að hagsmunir séu „mikilvægir“ á ekki við í tilfelli einstaklinga, sbr. orðalag 1. málsl. sömu lagagreinar. Við mat á því hvort hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ber að leysa úr máli á grundvelli þess hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi, með tilliti til aðstæðna, að það sé til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni, verði veittur aðgangur að upplýsingunum. Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar er ekki rökstutt hvernig það kunni að valda þeim fjármálafyrirtækjum sem fjallað er um í fundargerðunum tjóni þótt aðgangur verði veittur að þeim. Þá verður ekki séð að ráðuneytið hafi aflað afstöðu umræddra fjármálafyrirtækja til þess hvort þau teldu slíkra hagsmuni verða til staðar sem kynnu að réttlæta takmarkanir á upplýsingarétti. Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið hinar umbeðnu fundargerðir. Telur nefndin sig ekki hafa forsendur að lögum til að staðfesta synjun á beiðni kæranda um aðgang að hinum umbeðnu fundargerðum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

7.

Eins og rakið er hér að framan er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þær fundargerðir sem upplýsingabeiðni kæranda laut að geti ekki talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá er það jafnframt niðurstaða nefndarinnar að synjun á beiðni kæranda verði ekki reist á ákvæðum 5. og 6. sömu laga. Nefndin telur rétt að víkja í örfáum orðum að ástæðum þess að hún hefur ákveðið að kveða upp úrskurð í málinu í stað þess að senda það til fjármála- og efnahagsráðuneytisins til nýrrar meðferðar.

Eins og rakið hefur verið hér að framan óskaði kærandi þann 10. júlí 2012 eftir hinum umbeðnu gögnum frá fjármála- og efnhagsráðuneytinu. Ráðuneytið tók ákvörðun um að synja kæranda um aðgang að fundargerðum þeim er málið lýtur að 5. september 2012. Í tilefni af kæru vegna máls þessa gafst ráðuneytinu tækifæri til að rökstyðja ákvörðun sína frekar gagnvart úrskurðarnefndinni. Í tilefni af bréfi úrskurðarnefndarinnar 19. ágúst 2013 ítrekaði ráðuneytið með bréfi 13. september 2013 afstöðu sína um takmarkanir á upplýsingarétti kæranda til hinna umbeðnu gagna. 

Þann 18. október 2013 ritaði úrskurðarnefndin ráðuneytinu bréf að nýju vegna þeirra fundargerða er mál þetta lýtur að. Þar sagði meðal annars eftirfarandi: 

Telji ráðuneytið að því hafi verið heimilt að neita kæranda um aðgang að fundargerðunum á öðrum lagagrundvelli en 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er óskað nánari útskýringa þar að lútandi. Er sérstaklega óskað eftir að ráðuneytið geri grein fyrir því hvers vegna fundargerðirnar í heild, eða afmarkaðir hlutar þeirra, kunna að vera undanþegin upplýsingarétti kæranda og þá með vísan til viðeigandi lagaákvæða. Er ráðuneytinu bent á að samkvæmt upplýsingalögum er almennt við það miðað að eigi takmarkanir á upplýsingarétti aðeins við um hluta skjals skuli veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins. 

Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar frá 21. nóvember 2013 sagði meðal annars eftirfarandi:

Verði ekki fallist á þau grundvallarsjónarmið sem rakin eru í bréfi þessu telur ráðuneytið að fara verði yfir málið að nýju og taka afstöðu til einstakra efnisatriða í skjölunum, m.a. með hliðsjón af þeirri reglu að veita skuli aðgang að hluta skjala. 

Vegna þessara orða í bréfi ráðuneytisins skal áréttað að samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber úrskurðarnefndinni að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Telst mál nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Við mat á því hversu ítarlega stjórnvaldi ber að rannsaka mál áður en tekin er ákvörðun verður á hinn bóginn að hafa hliðsjón af 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga þar sem kveðið er á um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í ljósi þess að bréf ráðuneytisins frá 21. nóvember 2013 gefur til kynna að ráðuneytið telji sig þurfa að fara frekar yfir málið áður en úrskurðarnefndin taki endanlega afstöðu til þess hvort veita megi aðgang að hinum umbeðnu fundargerðum telur úrskurðarnefndin að hafa beri hliðsjón af þremur atriðum við mat á því hvort nefndinni beri að rannsaka málið frekar. 

Í fyrsta lagi ber að hafa í huga að þau réttindi sem borgurunum eru veitt samkvæmt upplýsingalögum væru lítils virði ef málum yrði ekki hraðað eins og kostur væri.  Benda má á nefndarálit vegna meðferðar frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 þar sem fram kom sá skilningur nefndarinnar að meginreglan skyldi vera sú að umbeðin gögn skyldu afhent samdægurs að a.m.k. sem allra fyrst. Meðferð máls þessa hefur staðið yfir frá 10. júlí 2012 eða þegar kærandi lagði fram beiðni til ráðuneytisins um aðgang að gögnunum. Verður því að telja að meðferð þess hafi í heild sinni tekið langan tíma. 

Í öðru lagi hefur ráðuneytið ítrekað haft tækifæri til að fjalla um það hvort hafi átt að veita kæranda aðgang að þeim fundargerðum er mál þetta lýtur að eins og rakið hefur verið hér að framan. Auk þess sem ganga verður út frá að ráðuneytið hafi tekið ígrundaða afstöðu til þessa vegna beiðni kæranda sjálfs óskaði úrskurðarnefndin tvívegis sérstaklega eftir frekari rökstuðningi ráðuneytisins þar að lútandi. 

Í þriðja lagi verður ekki framhjá því litið að í bréfi úrskurðarnefndarinnar 18. október 2013 var sérstaklega óskað afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ráðuneytið teldi að heimilt hefði verið að synja kæranda um aðgang að fundargerðunum á grundvelli annarra lagaákvæða en 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Var þá sérstaklega bent á að samkvæmt upplýsingalögum væri almennt við það miðað að ef takmarkanir á upplýsingarétti ættu aðeins við um hluta skjals skyldi veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins. Þótt ráðuneytið hefði svarað bréfinu tæpum fimm vikum síðar var í bréfi þess ekki tekin afstaða til þessa atriðis heldur tekið fram að ef ekki yrði fallist á þau sjónarmið sem rakin væru í bréfinu teldi ráðuneytið að fara yrði yfir málið að nýju. Ráðuneytið kaus því að svara ekki afmarkaðri fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar. 

Í ljósi alls framangreinds telur úrskurðarnefndin að ekki verði hjá því komist að ljúka málinu í samræmi við þau gögn sem fyrir nefndinni.

Með vísan til alls þess sem að framan segir er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamálað vísa beri kærunni frá að hluta en fella úr gildi synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að fundargerðum stýrinefndarinnar eins og nánar er kveðið á um í úrskurðarorði.
 

Úrskurðarorð

Vísað er frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu beiðni kæranda um aðgang að gögnum sérstakrar stýrinefndar undir forystu fjármálaráðuneytisins, þ.e.a.s. „þeim greinargerðum, minnisblöðum og öðrum gögnum sem höfð voru til hliðsjónar um ákvörðun nefndarinnar um þá leið sem farin var í heimildarlausri einkavæðingu Nýja Kaupþings hf.“ 

Fjármála- og efnahagsráðuneytið skal afhenda A fundargerðir umræddrar nefndar dagsettar 20. mars, 27. mars, 2. apríl, 17. apríl, 29. apríl, 6. maí, 11. maí, 19. maí, 20. maí, 27. maí, 6. júní, 18. júní, 25. júní, 4. ágúst og 6. ágúst 2009.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Erna Indriðadóttir                                              

Friðgeir Björnsson