A-514/2014. Úrskurður frá 28. janúar 2014
Úrskurður
Hinn 28. janúar 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-514/2014 í máli ÚNU13100002.
Kæra
Með bréfi, dags. 9. október 2013, kærði A þá ákvörðun Höfða, hjúkrunar- og dvalarheimilis, dags. 30. september 2013, að synja upplýsingabeiðni kæranda að hluta til, þ.e. að synja beiðni hans um afrit af endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings Höfða fyrir árið 2012 og bréfum umsækjenda sem óskað höfðu eftir skriflegum rökstuðningi vegna ráðningar í starf framkvæmdastjóra Höfða. Í kærunni segir m.a.:
„1. Afrit af endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings Höfða fyrir árið 2012.Höfði hjúkrunar- og dvalarheimili er í eigu Akraneskaupstaðar og Hvalfjarðarsveitar og hlýtur það að vera eðlilegt að bæjarbúar sem sýna því áhuga á að fylgjast með fjárhag sveitarfélaga og stofnana þeirra að fá afhentar upplýsingar sem þessar. Á það skal bent að það getur ekki verið um að ræða slíka viðskiptahagsmuni stofnunarinnar að leyna þurfi bæjarbúa upplýsingum, enda um opinbera stofnun að ræða. Gerð er krafa um að synjun stjórnar Höfða verði afturkölluð og undirrituðum afhent umbeðin skýrsla.
2. Afhending bréfa umsækjenda sem óskuðu eftir skriflegum rökstuðningi vegna ráðningar í starf framkvæmdastjóra Höfða.Höfði hjúkrunar- og dvalarheimili auglýsti eftir framkvæmdastjóra fyrir heimilið fyrr á þessu ári, og var undirritaður einn umsækjenda. Undirritaður óskaði eftir að fá afhent afrit af formlegum bréfum annarra umsækjenda sem óskuðu eftir rökstuðningi vegna ákvörðunar stjórnar í umrætt starf, og afrit af svarbréfum stjórnar Höfða til viðkomandi. Stjórn Höfða synjaði því með bréfi, dags. 30. september 2013, sbr. afrit. Undirritaður gerir þá kröfu að synjun stjórnar Höfða verði ógilt og undirrituðum afhent umbeðin afrit ásamt tilheyrandi rökstuðningi. Það hlýtur að vera eðlileg krafa umsækjenda um starf að opinber stofnun sem fellur undir ákvæði upplýsinga- og stjórnsýslulaga, að stofnunin afhendi/veiti aðilum sem eru aðilar máls eðlilegan aðgang að gögnum sem undirritaður telur að þessi beiðni falli undir þannig að hægt sé að meta hvort umrædd ráðning hafi verið veitt á löggildum forsendum.“
Málsmeðferð
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi Höfða, hjúkrunar- og dvalarheimili, bréf, dags. 14. október 2013, og gaf kost á athugasemdum. Í svarbréfi Höfða, dags. 29. október 2013, segir m.a.:
„Vísað er til erindis nefndarinnar dags. 14. október 2013, þar sem tilkynnt var um kæru […] til nefndarinnar vegna synjunar HÖFÐA um aðgang að endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings HÖFÐA fyrir árið 2012, sem og synjun að aðgangi að bréfum þeirra umsækjenda um framkvæmdarstjórastarf, sem óskuðu eftir skriflegum rökstuðningi vegna ráðningarinnar, ásamt tilheyrandi rökstuðningi.
1. Afrit af endurskoðunarskýrslu vegna ársreikningsBeiðni kæranda um aðgang að endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings HÖFÐA fyrir árið 2012 var synjað þar sem umbeðin endurskoðunarskýrsla inniheldur að mati stjórnar HÖFÐA ýmsar upplýsingar er varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni stofnunarinnar, sbr. 2. ml. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og því sé stjórninni heimilt að takmarka aðgang að henni.
Stjórn HÖFÐA telur þannig að hin umbeðna endurskoðunarskýrsla hafi að geyma viðkvæmar upplýsingar um rekstrarstöðu stofnunarinnar og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Um sé að ræða upplýsingar sem séu til þess fallnar að valda stofnuninni tjóni verði þær gerðar aðgengilegar. Eftir mat á hagsmunum stofnunarinnar af því að upplýsingunum sé haldið leyndum og hagsmunum aðila af því fá aðgang að umræddum upplýsingum taldi stjórn HÖFÐA að hagsmunir stofnunarinnar væru þeim mun meiri. Þá taldi stjórn HÖFÐA jafnframt að ekki stæðu efni til þess að veita aðgang að hluta skjalsins, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012.
2. Afhending bréfa umsækjenda sem óskuðu eftir skriflegum rökstuðningi vegna ráðningar í starf framkvæmdarstjóra HÖFÐA
Hvað varðar aðgang að beiðni annarra umsækjenda um rökstuðning vegna ráðningar í stöðu framkvæmdastjóra, ásamt tilheyrandi svarbréfi, var það mat stjórnar HÖFÐA að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingalaga nr. 140/2012 veittu ekki rétt til aðgangs að sjálfum beiðnum annarra umsækjenda um rökstuðning.
Um er að ræða sjálfar beiðnir þessara umsækjenda um rökstuðning vegna ráðningarinnar. Rétt er að geta þess, eins og kemur fram í bréfi stjórnar HÖFÐA til kæranda, að stjórnin upplýsti kæranda um að þrjár beiðnir um rökstuðning hefðu borist og að þeim hefði öllum verið svarað á sömu leið. Fylgdi svarbréf stjórnarinnar til þeirra sem óskuðu eftir rökstuðningi til kæranda. Stjórn HÖFÐA taldi hins vegar að ekki væru efni til þess að veita aðgang að sjálfum beiðnunum um rökstuðning á grundvelli upplýsingalaga, nánar tiltekið á grundvelli 5. gr. laga nr. 140/2012. Þar kemur fram að skylt sé að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum er varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.-10. gr. laganna.
Hér verði annars vegar að líta til 1. mgr. 7. gr. laganna en í ákvæðinu kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til gagna í málum er varða umsóknir um starf. Þar sem umbeðin gögn voru hluti af gögnum í máli um ráðningu framkvæmdarstjóra HÖFÐA taldi stjórnin að hún væri samkvæmt framansögðu undanþegin upplýsingarétti almennings, enda falla viðkomandi upplýsingar ekki undir 2.-4. mgr. 7. gr. þar sem undantekningar frá framangreindu eru tæmandi taldar. Þá voru jafnframt hafðir í huga þeir hagsmunir sem búa að baki ákvæði 7. gr. laga nr. 140/2012 um að hið opinbera geti átt kost á hæfum umsækjendum um opinbert starf. Óheftur aðgangur almennings að gögnum um umsækjendur geti hamlað því að hæfir einstaklingar sæki um opinber störf ef hætta væri á því að upplýsingar um persónuleg málefni þeirra yrðu gerð opinber. Telur stjórn HÖFÐA að upplýsingar um hvaða umsækjendur óskuðu eftir rökstuðningi féllu því samkvæmt framansögðu undir 1. mgr. 7. gr. laganna og væru því undanþegnar upplýsingarétti almennings. Hins vegar var talið sjálfsagt að veita aðgang að rökstuðningi stjórnarinnar fyrir ráðningunni enda hefði kæranda verið svarað á sömu leið, hefði hann óskað eftir rökstuðningi sjálfur sem umsækjandi um starfið.
Telur stjórn HÖFÐA að umrædd gögn séu einnig undanþegin upplýsingarétti almennings á grundvelli 1. ml. 9. gr. sömu laga þar sem um er að ræða einkamálefni einstaklings sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari. Af gögnunum megi ráða upplýsingar um einkahagi aðilans, þ.e. að hann hafi óskað eftir rökstuðningi, sem stjórn HÖFÐA telur að óheimilt sé að afhenda þriðja aðila. Eftir mat á öndverðum hagsmunum í málinu taldi stjórn HÖFÐA að hagsmunir annarra umsækjenda af því að upplýsingunum væri haldið leyndum væru mun meiri en hagsmunir viðkomandi aðila af því að fá aðgang að þeim.
Að öllu framangreindu virtu taldi stjórn HÖFÐA að rétt væri að synja um aðgang að beiðnum annarra umsækjenda um rökstuðning fyrir ráðningu í starf framkvæmdastjóra HÖFÐA.“
Með bréfi, dags. 4. nóvember 2013, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn Höfða. Svar hans barst með bréfi, dags. 22. nóvember 2013. Í því segir:
„Beiðni um afrit af endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings.Stjórn Höfða leggst gegn því að afhenda umrædda endurskoðunarskýrslu og ber við mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni.
Undirritaður mótmælir því harðlega, enda ljóst að um opinbera stofnun er að ræða sem ekki er í neinum samkeppnisrekstri og hlýtur opinber rekstur ávallt að vera opinn og gagnsær og upplýsingar þar um opinn fyrir íbúana sem eiga viðkomandi stofnun. Það hljóta að vera almannahagsmunir að gögn sem þessi séu gerð opinber og aðgengileg borgurum sem áhuga hafa og vilja kynna sér reksturinn og hafa nauðsynlegt aðhald gagnvart kjörnum fulltrúum á hverjum tíma. Þess ber einnig að geta að umrædd skýrsla hefur eðli máls [samkvæmt] verið afhent stjórnarmönnum Höfða og varamönnum, kjörnum aðalfulltrúum í viðkomandi sveitarstjórnum, þannig að ég fæ ekki betur séð en að skýrslan sé nú þegar komin í talsvert mikla dreifingu nú þegar og ekkert ætti að vera að fyrirstöðu að veita opinn aðgang að henni. Undirritaður ítrekar því kröfu um að fá umrædda skýrslu afhenta án frekari tafa.
2. Beiðni um gögn vegna ráðningu framkvæmdastjóra Höfða.Undirritaður ítrekar beiðni um gögn vegna ráðningar í starf framkvæmdastjóra Höfða, enda undirritaður einn umsækjenda þar um.
Máli mínu til frekari rökstuðnings bendi ég á að sá sem ráðinn var framkvæmdastjóri var stjórnarmaður Höfða þegar starfið var auglýst, en vék sæti á meðan ráðningarferli stóð yfir. Eins og ráðningin horfir við mér, bendir allt til þess að um málamyndagerning hafi verið að ræða og fyrirfram hafi verið ákveðið að viðkomandi myndi hljóta starfið. Enda ljóst að mínum dómi að rökstuðningur stjórnar Höfða vegna ráðningar í starfið er útbúinn til að verja pólítíska ráðningu, þar sem hæfasti einstaklingurinn var ekki ráðinn. Þess ber að geta að undirritaður hefur upplýsingar um að á meðan umsóknarferli stóð yfir vegna ráðningarinnar var umræddum aðila, þ.e. þeim sem ráðinn var í starfið, sent afrit af umsóknum annarra umsækjenda og bendir því allt til þess að hann hafi haft bein afskipti af ráðningunni. Það hlýtur því að vera eðlileg krafa undirritaðs að fá afhent öll gögn í umræddu máli án þess að nokkru sé haldið undan.“
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar annars vegar beiðni kæranda um aðgang að afriti af endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings Höfða, hjúkrunar og dvalarheimilis, fyrir árið 2012 og hins vegar afrit af bréfum þriggja umsækjenda um stöðu framkvæmdastjóra stofnunarinnar sem óskuðu eftir skriflegum rökstuðningi á grundvelli 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga vegna ráðningar í starf framkvæmdastjóra Höfða. Kæranda var veittur aðgangur að svarbréfum formanns stjórnar Höfða til umsækjendanna þriggja en var synjað um aðgang að bréfum þeirra til formannsins þar sem farið var fram á rökstuðning fyrir ráðningu í starf framkvæmdastjóra stofnunarinnar. Beiðni kæranda er þannig afmörkuð við tiltekin fyrirliggjandi gögn og fullnægir því skilyrðum 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um það hvernig beiðni um aðgang skal úr garði gerð.
2.
Höfði, hjúkrunar og dvalarheimili, er sjálfseignarstofnun. Stofnaðilar eru Akraneskaupstaður og Hvalfjarðarsveit. Hér er því um að ræða starfsemi stjórnvalda í skilningi upplýsingalaga og ná lögin þannig til starfseminnar og er ekki ágreiningur uppi um það. Höfði synjaði beiðni kæranda um aðgang að endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings fyrir árið 2012 á þeim forsendum að skýrslan innihéldi að mati stjórnar ýmsar upplýsingar er vörðuðu mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni stofnunarinnar og vitnaði þar um til 2. ml. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Hagsmunir stofnunarinnar af því að þessar upplýsingar færu leynt væru mun meiri en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim.
Úrskurðarnefnd um úrskurðarmál hefur skoðað endurskoðunarskýrsluna vandlega. Skýrslan ásamt bréfi endurskoðendanna til Höfða, dags. 17. júlí 2013, eru 19 bls. að lengd. Í bréfinu segir að endurskoðunin hafi verið framkvæmd í samræmi við 72. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og alþjóðlega staðla um endurskoðun. Þá kemur og fram í skýrslunni sjálfri að rekstrartekjur stofnunarinnar komi að langsamlega stærstum hluta úr ríkissjóði, eða rúmlega 90%. Einnig að stofnaðilar Höfða ábyrgist að staðið verði við þær fjárhagslegu skuldbindingar sem á stofnuninni hvíla. Þannig er augljóst að rekstur stofnunarinnar byggist nær alfarið á framlögum og ábyrgð stjórnvalda og fer stjórn hennar því með opinbera hagsmuni og það töluvert mikilvæga. Þegar réttur er byggður á upplýsingalögum ber sérstaklega að hafa í huga að yfirlýst markmið laganna samkvæmt upphafsákvæði þeirra er að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna eins og t.d. þá sem hér um ræðir.
Í 9. gr. upplýsingalaga er kveðið á um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Þessari grein laganna er ekki ætlað að verja hagsmuni stjónvalds af því að upplýsingar sem finna má í gögnum og varða stjórnvaldið sjálft sérstaklega fari leynt heldur að ekki sé veittur aðgangur að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga og lögaðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Hins vegar geta önnur undantekningarákvæði upplýsingalaganna varið hagsmuni stjórnvalda að þessu leyti.
Í skýrslunni kemur fram að rekstur stofnunarinnar er erfiður að því leyti að rekstrarhalli er mikill. Ekki verður séð að í skýrslunni komi neitt það fram sem geti talist einkahagsmunir í skilningi upplýsingalaga þannig að til greina komi að takmarka aðgang að henni á grundvelli ákvæða 9. gr. upplýsingalaga.
Í 10. gr. upplýsingalaga er kveðið á um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna. Segir þar að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma ákveðnar upplýsingar, þar á meðal um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“, sbr. 4. tl. 10. gr.
Fyrr er rakið hver staða Höfða er innan stjórnsýslunnar og hvaða starfsemi stofnunin rekur. Hliðstæðar stofnanir með svipaðan rekstur eru til víða á landinu, sumar eflaust reknar af einkaaðilum. Það verður hins vegar ekki séð að þessar stofnanir eigi í viðskiptum sem hafi í för með sér innbyrðis samkeppni þeirra í skilningi 4. tl. 10. gr. upplýsingalaga eða eigi í samkeppni um viðskipti við aðra aðila. Þótt svo kynni að vera að einhverju leyti þá verður ekki heldur séð að slíkir hagsmunir geti talist mikilvægir almannahagsmunir, eins og kveðið er á um í 10. gr.laganna að þurfi að vera fyrir hendi til þess að undantekningarákvæði lagagreinarinnar verði virk. Að mati úrskurðarnefndarinnar geta heldur ekki önnur undantekingarákvæði upplýsingalaganna átt við í máli þessu. Samkvæmt því sem að framan segir er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Höfða, dvalar og hjúkrunarheimili, sé skylt að veita kæranda aðgang að endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings Höfða fyrir árið 2012.
3.
Í 7. gr. upplýsingalaga nr.140/2012 er kveðið á um upplýsingar um málefni starfsmanna þeirra aðila sem lögin taka til og segir þar orðrétt í 1. mgr.:
Réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lög þessi taka til skv. 2. gr. tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Í skýringum við 7. gr. frumvarps þess sem varð að núgildandi upplýsingalögum segir m.a. eftirfarandi:
Með ákvæði 1. mgr. umræddrar frumvarpsgreinar er í fyrsta lagi lagt til að áfram verði fylgt þeirri stefnu sem mörkuð var með 4. tl. 4. gr. gildandi laga að öll gögn máls um ráðningu, skipan eða setningu í opinbert starf verði undanþegin aðgangi almennings. Meðal gagna í slíkum málum eru umsóknir, einkunnir, meðmæli og umsagnir um umsækjendur, eins og nánar er rakið í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum sem nú eru í gildi. Hér búa einkum að baki þeir hagsmunir hins opinbera að geta átt kost á hæfum umsækjendum um opinbert starf. Óheftur aðgangur almennings að gögnum um umsækjendur geti hamlað því að hæfir einstaklingar sæki um opinber störf ef hætta væri á að upplýsingar um persónuleg málefni þeirra yrðu gerð opinber. Til þess að mæta sjónarmiðum um opna stjórnsýslu og stuðla að opinni umræðu um stöðuveitingar hjá opinberum aðilum er hins vegar lagt til að áfram verið skylt að veita upplýsingar um umsækjendur eftir að umsóknarfrestur er liðinn, sbr. 1. tl. 2. mgr. ákvæðisins.
Eins og fram kemur í 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga og þeim skýringum við málsgreinina sem að framan eru raktar eru öll gögn um ráðningu, skipan eða setningu í opinbert starf undanþegin aðgangi almennings. Málsgreinin verður ekki skilin öðru vísi en svo að þar sé ekki einungis átt við gögn er varða þann sem hlýtur ráðningu í opinbera stöðu heldur alla þá er sóttu um stöðuna. Í skýringunum eru nokkur dæmi nefnd um slík gögn en þau ekki tæmandi talin upp. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta verði svo á að beiðni um rökstuðning samkvæmt 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga sé hluti af ráðningar- og umsóknarferli um opinbert starf og að beiðni um slíkan rökstuðning heyri til þeirra gagna sem undanþegin eru aðgangi almennings samkvæmt 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og yrði því aðgangur ekki veittur að slíkum gögnum á grundvelli laganna. Hins vegar er það svo að þar sem kærandi var einn af umsækjendum um stöðu framkvæmdastjóra Höfða verður að líta á hann sem aðila stjórnsýslumáls sem varð til þegar staðan var auglýst til umsóknar og í hana ráðið. Mál af því tagi fellur undir stjórnsýslulögin nr. 37/1993 og upplýsingaskylda vegna þeirra fer eftir 15.-17. gr. laganna. Stjórnvald það sem hér um ræðir hefði því átt að afgreiða málið á þeim grundvelli. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum og er það því utan valdsviðs úrskurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að bréfunum þremur samkvæmt stjórnsýslulögunum eða ekki. Þetta leiðir til þess að úrskurðarnefndinni ber að vísa þessum hluta kærunnar frá sér.
Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál er því sú að Höfða, dvalar og hjúkrunarheimili, beri að veita kæranda aðgang að endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings Höfða fyrir árið 2012, en beiðni hans um aðgang að bréfum þriggja umsækjenda um beiðni um rökstuðning vegna ráðningar framkvæmdastjóra Höfða er vísað frá nefndinni.
Úrskurðarorð
Höfða, dvalar og hjúkrunarheimili, ber að veita kæranda, […], aðgang að endurskoðunarskýrslu vegna ársreiknings Höfða fyrir árið 2012, en beiðni kæranda um aðgang að bréfum þriggja umsækjenda um beiðni um rökstuðning vegna ráðningar framkvæmdastjóra Höfða er vísað frá.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson