3. apríl 2014

A-521/2014. Úrskurður frá 1. apríl 2014

Úrskurður

Hinn 1. apríl 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-521/2014 í máli ÚNU 13040001.

Kæra og málsatvik

Með erindi 19. mars 2013 kærði A afgreiðslu Tollstjóra á beiðni hans um aðgang að gögnum. Í kærunni er vísað til þess að þann 30. janúar 2013 hafi kærandi óskað eftir að fá afrit af öllum þeim verklagsreglum sem Tollstjóri hafi sett varðandi tollframkvæmd sbr. 12. tölulið 40. gr. tollalaga nr. 88/2005. Kærandi hafi fengið hluta þeirra verklagsreglna sem óskað hafi verið eftir en synjað hafi verið um aðgang að verklagsreglum um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og verklagsreglum um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja. Þann 12. mars sama ár hafi kærandi óskað eftir afritum af öllum þeim verklagsreglum sem Tollstjóri hefði sett varðandi tollframkvæmd á grundvelli sama lagaákvæðis eða fyrirrennara þeirrar greinar í eldri lögum. Nánar tiltekið hafi verið óskað eftir aðgangi að þeim verklagsreglum sem í gildi væru eða fallið hefðu úr gildi í tíð tollalaga nr. 88/2005, þ.e. frá 1. janúar 2006 til 12. mars 2012. Ekki hafi verið óskað eftir afhendingu þeirra verklagsreglna sem embættið hefði þegar afhent. Degi síðar hafi beiðni kæranda verið hafnað. Í kærunni kemur fram að kærandi telji að ekki hafi verið rétt að synja um aðgang að gögnunum heldur beri að afhenda þau í heild eða að hluta til, að svo miklu leyti sem þau séu ekki háð sérstakri þagnarskyldu.

Málsmeðferð

Með bréfi 9. apríl 2013 var Tollstjóra gefinn kostur á að tjá sig um framangreinda kæru. Í svari Tollstjóra til úrskurðarnefndarinnar 13. maí kemur fram að hjá embætti Tollstjóra starfi um 240 manns og að embættið hafi margvísleg hlutverk. Þeir verkferlar sem farið sé eftir séu ótal margir og hafi hluti þeirra verið skráður niður til að samræmis og jafnræðis gagnvart borgurunum sé gætt. Heiti þeirra verkferla sem skráðir hafi verið séu mismunandi og geti fyrirmæli um framkvæmd borið nafnið verklagsregla, verkferill, gátlisti, viðbragðsáætlun o.fl. Einhver hluti reglnanna sé enn í formi draga eða jafnvel á hugmyndastigi þannig að aðeins hafi verið settar nokkrar línur á blað. Þá sé hluti reglnanna kominn vel til ára sinna og nauðsynlegt sé að uppfæra þær reglur. Hluta þessara reglna hafi verið safnað saman á einn stað og fylli „þær um 100 möppur í tölvu“. Innan hverrar möppu geti verið fjölmörg skjöl þar sem sum séu verklagsreglur en önnur stuðningsgögn og þurfi því að grisja verklagsreglurnar frá öðrum skjölum. Um mörg hundruð skjöl sé að ræða. Þar fyrir utan þyki fullvíst að frekari fyrirmæli liggi hjá einstökum deildum sem ekki hafi verið safnað saman.

Í svari Tollstjóra er síðan fjallað um þá vinnu sem fyrirhuguð sé varðandi innleiðingu tiltekins gæðakerfis. Ljóst sé að mikil vinna sé framundan við að skipuleggja betur verklagsreglur embættisins og sé vinna við það hafin. Á meðan á þessari vinnu standi líti embættið svo á að þær verklagsreglur sem ekki hafi verið yfirfarnar og uppfærðar séu ekki í gildi. Til standi að gera tæmandi lista yfir allar verklagsreglur og safna þeim saman, flokka þær eftir því hver staða þeirra sé, taka afstöðu til þess hvort þær þurfi að uppfæra eða klára og ganga úr skugga um hvort eftir þeim sé farið og taka afstöðu til trúnaðarstigs. Það sé því „til þess fallið að gefa afar skakka mynd af starfsemi embættisins ef þessar verklagsreglur, sem ekki eru í gildi, væru afhentar eins og staðan er auk þess sem ómöguleiki er til staðar þar sem ekki er hægt að verða við beiðninni sökum umfangs hennar“.

Í svari embættis Tollstjóra er einnig fjallað um 4. tölulið 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem fram kemur að afhenda beri vinnugögn ef þar komi fram lýsing á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd. Að mati embættisins sé það ekki fyrr en framangreindri vinnu við skipulagningu verklagsreglna sé lokið sem í ljós komi hvort þær feli raunverulega í sér „lýsingu á vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd“. Ástæðan sé sú að skoða þurfi hvort um sé að ræða reglur sem lýsi verklagi eins og það sé nú eða hvort þróun hafi átt sér stað og nauðsynlegt sé að uppfæra reglurnar.

Í svarinu er síðan rakið að eitt af hlutverkum Tollstjóra sé að hafa eftirlit með innflutningi, umflutningi og útflutningi á vörum til og frá landinu, sbr. 3. tölulið 1. mgr. 40. gr. tollalaga. Í þessu felist að tryggja öryggi almennings til dæmis gagnvart innflutningi á ólöglegum fíkniefnum, falsaðri matvöru, vopnum og efnum til sprengjugerðar. Hagur almennings af því að eftirlitið sé virkt og að ólöglegur innflutningur sé stöðvaður sé ómældur. Eins og gefi að skilja yrði eftirlitið tilgangslítið ef það væri á almanna vitorði hvernig því sé að öllu jafna háttað og myndi birting slíkra upplýsinga jafnframt stofna öryggi ríkisins í hættu, sbr. 1. og 5. tölulið 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Því hvíli rík skylda á Tollstjóra að standa vörð um þær verklagsreglur sem séu háðar trúnaði. Í þessu samhengi er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 151/2002.

Bent er á að í 1. tölulið 10. gr. upplýsingalaga sé heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál. Meðal annars er rakið að í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segi um 10. gr. laganna að vísað sé til hinna veigamestu hagsmuna sem tengist því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn og út á við. Tollstjóri telji að verklagsreglur sem hafi að geyma upplýsingar um framkvæmd tolleftirlits eigi undir þetta ákvæði og er vísað til mikilvægis þess að upplýsingar um tolleftirlit séu ekki á almannavitorði en þess hafi áður verið getið. Bent er á að Tollstjóri fari með tollgæsluvald samkvæmt 146. og 147. gr. tollalaga. Nefnt er ákvæði 4. töluliðar 9. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 en þar kemur fram að Tollstjóri, löglærðir fulltrúar hans og tollverðir fari með lögregluvald á sínu starfssviði og þegar þeir annist eða aðstoði við löggæslu, sbr. einnig 151. til 153. gr. tollalaga.

Þá bendir Tollstjóri á 5. tölulið 10. gr. upplýsingalaga þar sem fram kemur að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera, enda yrðu þau þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Vísað er til þess að í athugasemdum með frumvarpi að upplýsingalögum komi fram að undir nefnt ákvæði falli ráðstafanir sem ætlað sé að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Embætti Tollstjóra telur að undir ákvæðið falli einnig verklagsreglur sem varði framkvæmd tolleftirlits, enda sé þar um að ræða ráðstafanir sem myndu ekki skila tilætluðum árangri væru þær á almannavitorði.

Embætti Tollstjóra áréttar að mikil vinna sé fólgin í því að safna verklagsreglunum saman en að auki sé afar mikilvægt, í ljósi þess sem að framan sé rakið, að embættið fái ráðrúm til þess að yfirfara allar verklagsreglur sínar með tilliti til þess hvort trúnaður verði að ríkja.

Þá sé stjórnvöldum nauðsynlegt að skrá niður verkferla og verklagsreglur til að tryggja að jafnræðis sé gætt og að borgarar fái sömu meðferð sambærilegra mála. Af þeim sökum verði að stíga varlega til jarðar og leggja ekki of ríka skyldu á stjórnvöld ef úrskurðarnefndin telji einhvern vafa leika um það hvort takmörkunarreglur upplýsingalaga ættu við. Yrði gengið of hart fram í þessum efnum kynni það að hafa þær afleiðingar að stjórnvöld veigruðu sér við að skrá slíka verkferla sem væri alls ekki af hinu góða.

Af hálfu embættis Tollstjóra er einnig á því byggt að beiðni kæranda sé of víðtæk og er í bréfinu vísað í því samhengi til 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga en samkvæmt því ákvæði skuli sá sem fari fram á aðgang að gögnum tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægilega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekin mál. Þá komi fram í 1. tölulið 4. mgr. 15. gr. laganna að í undantekningartilvikum megi hafna beiðni ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teldist af þeim sökum fært að verða við henni. Vísað er til þess að samkvæmt norsku upplýsingalögunum megi beiðni varða mál af tiltekinni tegund ef umfangið fari ekki fram úr hófi. Samkvæmt sænsku lögunum sé stjórnvald ekki skyldugt til að leggja í mikla vinnu til að finna skjöl.

Einnig sé vísað til þess að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum komi fram að stjórnvald verði að meginstefnu til að finna það mál eða þau gögn sem falli efnislega undir það málefni sem tilgreint er í beiðni um aðgang að gögnum. Ljóst sé þó að slík regla verði, vegna sjónarmiða um skilvirkni og kostnað af stjórnsýsluframkvæmd, ekki lögð á stjórnvöld án takmarkana. Því verði áfram gerð sú krafa að beiðni sé þannig sett fram að stjórnvöld geti með tiltölulega einföldum hætti fundið það mál eða málsgögn sem beiðni lúti að. Upplýsingarétturinn takmarkist þá við þau gögn. Til að hægt sé að afgreiða beiðni verði hún að vera sett fram með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisleit í málaskrá sinni, fundið það mál sem lýtur að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Þá sé gerð krafa um að sá sem biðji um aðgang að gögnum tilgreini þau eða efni þess máls sem þau tilheyra.

Tollstjóri bendir á að staðan hjá embættinu sé sú að mjög mikil vinna þurfi að fara fram til þess að safna öllum verklagsreglum saman. Auk þess þurfi að taka afstöðu til þeirra gagna sem óskað sé eftir aðgangi að. Kærandi reki mál sitt áfram af mikilli festu og hafi Tollstjóra verið nauðugur sá kostur að hafna beiðni hans að því leyti sem ekki var um að ræða verklagsreglur sem voru útgefnar og öruggt var að væru bæði í gildi og notkun. Um leið hefði kærandi verið upplýstur um að áðurnefnd vinna væri í gangi og að til stæði að birta allar verklagsreglur sem ekki væru háðar trúnaði á heimasíðu embættisins.

Kæranda hefði verið neitað um aðgang að verklagsreglum um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja og verklagsreglum um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem væru í útrýmingarhættu. Tollstjóri telji að upplýsingar sem varði framkvæmd eftirlitsins séu til þess fallnar að auðvelda þeim aðilum sem hefðu slíkan innflutning í hyggju að komast hjá eftirliti. Í þessu sambandi væri varðandi inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna vísað til 6. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga þar sem sé heimilað að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefðust enda hefðu þau að geyma upplýsingar um umhverfismál ef birting gagnanna gæti haft alvarleg áhrif á vernd þess hluta umhverfisins sem upplýsingarnar vörðuðu, t.d. heimkynni fágætra tegunda lífvera, steinda, steingervinga og bergmyndana. Þá væri einnig vísað til 5. töluliðar sömu lagagreinar.

Þann 15. júlí 2013 gerði kærandi athugasemdir við umsögn Tollstjóra. Beiðni hans hafi verið skýrlega afmörkuð við verklagsreglur sem embættinu sé með lagaboði gert að setja um tollframkvæmd. Þá dregur kærandi í efa að skipulagsleysi og óreiða hjá embætti Tollstjóra sé raunverulega með þeim hætti að embættið viti ekki hvaða verklagsreglur það hefur sett á grundvelli nefnds lagaboðs, hvaða reglur séu í gildi eða úr gildi fallnar og að embættið geti ekki fundið eða aðgreint verklagsreglur þessar frá öðrum skjölum.

Kærandi telur að til þess að takmarka megi aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 1. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 verði í fyrsta lagi að liggja fyrir að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgengi sé takmarkað og í öðru lagi að gögnin hafi raunverulega að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál.

Að mati kæranda er ljóst að til þess að takmarka megi aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 5. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga verði í fyrsta lagi að liggja fyrir að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgengi sé takmarkað, í öðru lagi að gögnin hafi raunverulega að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir, í þriðja lagi að liggja verði fyrir um hvaða fyrirhuguðu ráðstafanir sé að ræða og í fjórða lagi að skýrlega verði að liggja fyrir með hvaða hætti þær fyrirhugðu ráðstafanir yrðu þýðingarlausar eða skiluðu ekki tilætluðum árangri ef aðgangur yrði veittur. Þá feli 5. töluliður 10. gr. upplýsingalaga í sér að hina fyrirhuguðu ráðstöfun sé hægt að afmarka sérstaklega, t.d. í tíma, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 12. gr. sem geri ráð fyrir að veita skuli aðgang að gögnum eftir að ráðstöfunum sé lokið. Af þessum sökum nægi ekki að vísa almennt í þessa takmörkunarheimild eins og gert hafi verið af hálfu Tollstjóra. Embættið hafi ekki bent á með hvaða hætti afhending tiltekinna verklagsreglna varði mikilvæga almannahagsmuni, hvaða fyrirhuguðu ráðstafanir eða próf nýtast eða hvernig afhending verklagsreglnanna stofni öryggis ríkisins eða vörnum þess í hættu. Þá bendir kærandi á að í athugasemdum með 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum komi fram að sé í gögnum að finna upplýsingar sem ekki snerti umrædda hagsmuni sé stjórnvaldi skylt að veita aðgang að þeim hluta þeirra. Úrskurðarnefndin verði að meta hin umbeðnu gögn, þ.e. hvort þau séu raunverulega þess eðlis að hin sérstaka þagnarskylda taki til þeirra, í heild eða að hluta til.

Niðurstaða

1.

Mál þetta lýtur að synjunum Tollstjóra á beiðnum kæranda um að fá aðgang að verklagsreglum embættisins. Nánar tiltekið var kæranda annars vegar synjað um aðgang að verklagsreglum um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og verklagsreglum um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja með ákvörðun 1. mars 2013. Jafnframt var kæranda þann 14. mars 2013 synjað um aðgang að gögnum í tilefni af beiðni hans til Tollstjóra um afrit af „öllum þeim verklagsreglum sem embættið hefur sett varðandi tollframkvæmd, sbr. 12. tl. 40. gr. tollalaga nr. 88/2005 eða fyrirrennara þeirrar greinar í eldri tollalögum“.

2.

Í umsögn sinni til úrskurðarnefndarinnar hefur Tollstjóri vísað til 1. og 5. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga til stuðnings niðurstöðu sinni um að synja kæranda um aðgang að verklagsreglum um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og verklagsreglum um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja. Varðandi fyrri verklagsreglurnar er einnig vísað til 6. töluliðar sömu lagagreinar. Í umræddum ákvæðum er fjallað um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannhagsmuna. Þar segir:

„Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um:
1. öryggi ríkisins eða varnarmál,
[...]
5. fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði,
6. umhverfismál ef birting gagnanna getur haft alvarleg áhrif á vernd þess hluta umhverfisins sem upplýsingarnar varða, t.d. heimkynni fágætra tegunda lífvera, steinda, steingervinga og bergmyndana.“

Umræddar takmarkanir eru undantekningar frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 5. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra þröngt. Með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ er vísað til þess að beiðni um upplýsingar verður ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingunum myndi skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í ákvæðunum. Athugasemdir Tollstjóra verða skildar á þann veg að embættið líti svo á að tolleftirlit samkvæmt umræddum verklagsreglum yrði verulega torveldað yrðu þær aðgengilegar almenningi.

Tollstjóri hefur látið úrskurðarnefndinni í té verklagsreglur um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og verklagsreglur um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja. Í upphafi beggja verklagsreglnanna er lýst tilefni, tilgangi og markmiðum reglusetningarinnar. Þá er gerð grein fyrir helstu laga- og reglugerðarákvæðum sem gilda um flutning á viðkomandi vörum og tolleftirlit með slíkum flutningi. Einnig eru settar fram skilgreiningar á nokkrum hugtökum á viðkomandi sviðum. Í sérstökum kafla er fjallað um framkvæmd tolleftirlits samkvæmt verklagsreglunum. Er þar lýst hvernig starfsmenn Tollstjóra skuli bregðast við ef inn- eða útflytjendur, ferðamenn og farmenn hyggjast flytja villt dýr eða plöntur í útrýmingarhættu eða menningarverðmæti og náttúruminjar til eða frá landinu. Af reglunum má ráða að slík viðbrögð geti bæði komið til vegna þess að inn- eða útflytjendur, ferðamenn og farmenn geri grein fyrir því að eigin frumkvæði að þeir hyggist flytja inn varning sem verklagsreglurnar taka til en einnig ef „öryggisgæsla“ finnur slíkan varning. Í megindráttum er í verklagsreglunum gerð grein fyrir því hvernig kanna skuli hvort inn- eða útflutningur sé heimill, hverjir komi að mati þar að lútandi og taki ákvarðanir um hvort heimila skuli inn- eða útflutning og hvernig haga skuli haldlagningu og skýrslugerð þegar það á við. Þá kemur meðal annars fram hvaða starfsmenn Tollstjóra beri ábyrgð á að sannprófa að framkvæmdin sé í samræmi við verklagsreglur, hvernig haga skuli leiðbeiningarskyldu og hvar sé að finna heimild til að kæra ákvarðanir Tollstjóra á viðkomandi sviði. Loks er gerð grein fyrir nafngreindum tengiliðum hjá tilteknum fagstofnunum og tollayfirvöldum sem kunni að þurfa að kalla til vegna framkvæmdar reglnanna. Í verklagsreglunum er ekki að finna upplýsingar er lúta að því hvernig eftirliti Tollstjóra skuli hagað að öðru leyti. Þar er t.d. ekki að finna upplýsingar um það hvernig skimað skuli eftir inn- eða útflutningi sem sæti takmörkunum á viðkomandi sviðum.

Þótt almannahagsmunir standi til þess að stjórnvöld sem sjá um eftirlit og löggæslu hafi svigrúm til að semja og setja verklagsreglur eða önnur gögn um starfsemi sína sem ekki eru aðgengilegar almenningi, leiðir af áskilnaði 10. gr. upplýsingalaga að aðgangur að slíkum gögnum verður ekki takmarkaður nema efni þeirra sé þess eðlis að opinberun þeirra myndi raska almannahagsmunum. Í athugasemdum Tollstjóra til úrskurðarnefndarinnar er ekki fjallað sérstaklega um efni umræddra verklagsreglna. Er því ekki ljóst hvaða upplýsingar í umræddum verklagsreglum séu þess eðlis að mati embættisins að tolleftirlit á grundvelli verklagsreglnanna yrði „tilgangslítið“, eins og það er orðað í athugasemdunum, ef efni þeirra yrði á almanna vitorði.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir efni verklagsreglnanna og er efni þeirra lýst hér að framan í stórum dráttum. Nefndin hefur ekki forsendur til að komast að þeirri niðurstöðu að geta tollyfirvalda til að hafa eftirlit með inn-, út- og umflutningi villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og inn- og útflutningi menningarverðmæta og náttúruminja yrði takmörkuð yrði aðgangur veittur að viðkomandi köflum verklagsreglnanna. Verður ekki séð hvernig þær upplýsingar sem fram koma í umræddum verklagsreglum geti nýst til að komast hjá því tolleftirliti sem mælt er fyrir um í reglunum. Af þessum sökum eru ekki skilyrði til að takmarka aðgang almennings að verklagsreglunum á grundvelli 10. gr. upplýsingalaga.

Í ljósi þessa verður kæranda veittur aðgangur að verklagsreglum um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og verklagsreglum um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja.

3.

Eins og áður greinir var kæranda þann 14. mars 2013 synjað um aðgang að gögnum í tilefni af beiðni hans til Tollstjóra um afrit af „öllum þeim verklagsreglum sem embættið hefur sett varðandi tollframkvæmd, sbr. 12. tl. 40. gr. tollalaga nr. 88/2005 eða fyrirrennara þeirrar greinar í eldri tollalögum“. Í kæru kom fram að „nánar tiltekið“ væri um að ræða „þær verklagsreglur sem í gildi eru eða fallið hafa úr gildi í tíð tollalaga nr. 88/2005, þ.e. frá 1. janúar 2006 til 12. mars 2013“. Af hálfu Tollstjóra hefur einkum verið vísað til þess að ómögulegt hafi verið að verða við beiðni kæranda vegna umfangs þeirra gagna sem hún lúti að og að gögnin séu ekki aðgengileg vegna þess hvernig þau hafi verið skipulögð. Á meðan farið sé yfir verklagsreglur embættisins og skipulagi komið á þær líti embættið svo á að umrædd gögn hafi ekki gildi sem verklagsreglur. Loks er bent á að þær verklagsreglur sem ekki séu í gildi veiti skakka mynd af starfsháttum embættisins.

Beiðni kæranda verður ekki skilin öðruvísi en svo en að hún hafi verið afmörkuð við verklagsreglur sem Tollstjóri hafi sett samkvæmt 12. tölulið 40. gr. tollalaga nr. 88/2005. Í umræddu ákvæði kemur fram að það sé meðal hlutverka Tollstjóra að setja „verklagsreglur varðandi tollframkvæmd“. Ákvæðið var sett í tollalög með lögum nr. 147/2008 um breyting á tollalögum nr. 88/2005 og fleiri lögum. Með þeim lögum, sem tóku gildi 1. janúar 2009, var landið gert að einu tollumdæmi og einu embætti, embætti tollstjórans í Reykjavík, falið að annast tollframkvæmd á landinu öllu. Til samræmis var heiti embættis tollstjórans í Reykjavík breytt í embætti Tollstjóra.

Í almennum athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 147/2008 kemur fram að áður hefði embætti tollstjórans í Reykjavík haft á hendi tiltekið miðlægt hlutverk í tollamálum, m.a. samræmingu tollframkvæmdar. Í samræmi við þetta var ákvæði 12. töluliðar 40. gr. tollalaga nr. 88/2005, fyrir gildistöku laga nr. 147/2008, áður að finna í 3. tölulið 43. gr. tollalaga. Samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu var það meðal sérstakra hlutverka tollstjórans í Reykjavík að setja verklagsreglur fyrir tollstjóra á landinu öllu varðandi tollframkvæmd. Í athugasemdum um umrædda grein kom fram að gert væri ráð fyrir að hjá tollstjóranum í Reykjavík yrði til staðar fagþekking varðandi tollframkvæmd fyrir landið allt. Sambærilegt ákvæði var ekki að finna í eldri tollalögum nr. 55/1987.

Af framangreindu leiðir að það er Tollstjóri sjálfur sem setur verklagsreglur þær sem settar eru á grundvelli 12. töluliðar 40. gr. tollalaga og að slíkar verklagsreglur höfðu áður áhrif á tollframkvæmd hjá öðrum embættum en því sem setti reglurnar. Verður því að álíta að verklagsreglur þær sem kveðið er á um í ákvæðinu hafi fengið tiltekna formlega meðferð hjá Tollstjóra og beri með sér að um sé að ræða reglur en ekki lýsingu á framkvæmd eða annars konar óformleg gögn sem ekki hafa hlotið samþykki Tollstjóra eða annarra þar til bærra starfsmanna embættis hans.

Nú þegar hefur kæranda verið veittur aðgangur að þeim reglum sem Tollstjóri hefur yfirfarið og embættið telur verklagsreglur í skilningi umræddra ákvæða tollalaga að undanskildum þeim reglum sem getið var í 2. kafla hér að framan. Í athugasemdum Tollstjóra til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að með ákvörðun 14. mars 2013 bæru margs konar heiti eins og „verklagsregla, verkferill, gátlisti, viðbragðsáætlun o.s.frv.“ Þá sé einhver hluti reglnanna „enn í formi draga eða jafnvel á hugmyndastigi“. Hluti reglnanna sé „kominn vel til ára sinna“ og fullvíst að „frekari fyrirmæli um framkvæmd liggi hjá einstökum deildum sem ekki hefur verið safnað saman“. Þá er lýst fyrirhugaðri vinnu við að „skipuleggja betur verklagsreglur embættisins“ og að sú vinna sé hafin. Þar til þeirri vinnu ljúki telji Tollstjóri þau gögn sem um ræðir ekki gildar verklagsreglur.

Í ljósi athugasemda Tollstjóra er ljóst að þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að teljast ekki gildandi verklagsreglur samkvæmt 12. tölulið 40. gr. tollalaga. Að því leytinu til sem beiðni kæranda laut að gildandi verklagsreglum samkvæmt nefndu lagaákvæði bar Tollstjóra þess vegna ekki að afhenda kæranda önnur gögn en honum hafði þegar verið veittur aðgangur að. Í beiðni sinni óskaði kærandi einnig eftir aðgangi að verklagsreglum í skilningi nefnds lagaákvæðis, og forvera þess, sem fallið hefðu úr gildi á tilteknu tímabili. Af athugasemdum Tollstjóra ræður úrskurðarnefndin að embættið telji sig ekki geta skorið úr um það hvort meðal þeirra gagna sem tekin hafi verið saman af embættinu og fjallað er um í athugasemdum þess, sé að finna verklagsreglur í skilningi núgildandi 12. töluliðs 40. gr. tollalaga eða áðurgildandi 3. tölulið 43. gr. sömu laga. Af hálfu embættisins standi til að fara yfir umrædd gögn og útbúa nýjar verklagsreglur með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram komi í umræddum gögnum. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að rengja þetta mat Tollstjóra. Verður því að álíta að kærandi hafi þegar fengið afhent þau gögn er hann óskaði eftir í beiðni sinni 12. mars 2013 að undanskildum þeim verklagsreglum sem fjallað var um í 2. kafla hér að framan. Verður kæru hans á ákvörðun Tollstjóra frá 14. mars 2013 vegna beiðni frá 12. mars sama ár því vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæru vegna ákvörðunar Tollstjóra 14. mars 2013 í máli kæranda.

Tollstjóra ber að afhenda kæranda verlagsreglur um inn-, út- og umflutning villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu og verklagsreglur um inn- og útflutning menningarverðmæta og náttúruminja.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir

Friðgeir Björnsson