A-524/2014. Úrskurður frá 1. apríl 2014
Úrskurður
Hinn 1. apríl 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-524/2014 í máli ÚNU 13070003.
Kæra
Með bréfi, dags. 8. júlí 2013, kærði A synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni nokkurra erlendra vátryggjenda um aðgang að gögnum, sem þeir hyggjast leggja fram í dómsmálum sem höfðuð hafa verið á hendur þeim til greiðslu úr svonefndri stjórnendatryggingu (e. Directors´ and Officers´ Liability Insurance). Kærendur eru nánar tiltekið eftirfarandi: […]
Málsatvik
Með beiðni, dags. 5. apríl 2013, óskuðu kærendur eftir því að Fjármálaeftirlitið veitti upplýsingar og gögn í 27 tölusettum liðum í tengslum við málarekstur samkvæmt meðfylgjandi stefnum. Um er að ræða mál sem Landsbanki Íslands hf. hefur höfðað á hendur fyrrverandi stjórnendum Landsbankans til heimtu skaðabóta fyrir tjón sem bankinn telur sig hafa orðið fyrir vegna saknæmrar háttsemi þeirra. Kærendum í máli þessu er stefnt á grundvelli stjórnendatryggingar sem Landsbankinn kveður sig hafa keypt í janúar 2008. Að mati bankans á tryggingin að bæta tjón vegna hinnar saknæmu háttsemi fyrrverandi stjórnenda hans.
Með bréfi, dags. 22. apríl 2013, veitti Fjármálaeftirlitið kærendum kost á að afmarka fyrstu 11 töluliði beiðninnar betur, þannig að unnt væri að tengja þá við tiltekin mál eða fyrirliggjandi gögn. Fjármálaeftirlitið taldi sér hins vegar fært að taka aðra liði beiðninnar til afgreiðslu.
Kærendur afmörkuðu beiðni sína um gögn samkvæmt fyrstu 11 töluliðunum með bréfi dags. 27. maí 2013. Með bréfi dags. 10. júní 2013 hafnaði Fjármálaeftirlitið að veita gögn samkvæmt töluliðum 12, 13, 14, 16, 20, 23, 26 og 27 í hinni upprunalegu beiðni. Í rökstuðningi stofnunarinnar var meðal annars vísað til þagnarskyldu starfsmanna hennar samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, ákvæða um bankaleynd samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og takmarkana í upplýsingalögum.
Kæra kærenda tekur þannig til framangreindra átta töluliða í hinni upprunalegu beiðni, en orðrétt er umbeðnum gögnum lýst með eftirfarandi hætti:
„12. Gögn um ágreining FME og Landsbanka vegna athugasemda FME, sbr. og bréf FME dags. 22. mars 2007, í tengslum við úttekt sem framkvæmd var á áhættumælingum og áhættustýringum bankans á árinu 2005, sbr. kafla 8.6.5.5.1.1 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
13. Athugun FME á áhættumati Landsbanka (mál nr. 2005040012) og gögn tengd því.
14. Bréf frá Landsbanka til FME, dags. 30. apríl 2007, þar sem bankinn mótmælti bréfi eftirlitsins frá 22. mars 2007.
16. Fundargerð vegna innanhússfundar FME 29. mars 2007, þar sem sérstaklega var fjallað um skuldbindingar […] og tengdra aðila við Landsbanka.
20. Minnisblað starfsmanns FME í máli nr. 2005040012, dags. í september 2007.
23. „Skýrsla um athugun á útlánaáhættu hjá Landsbanka Íslands hf.“ FME, febrúar 2008.
26. Afrit af kæru FME til embættis sérstaks saksóknara vegna ætlaðrar markaðsmisnotkunar stjórnenda og starfsmanna Landsbanka með hlutabréf í bankanum á tímabilinu frá maí 2003 til október 2008.
27. Afrit af kærum og tilvísana frá FME vegna lánveitinga til eftirfarandi aðila til kaupa á hlutum í Landsbanka: Imon ehf., Sigurður Bollason ehf., Hunslow S.A., Burce Assets Limited og Pro-Invest Partners Corp.“
Kærendur krefjast þess aðallega að úrskurðarnefnd um upplýsingamál felli hina kærðu ákvörðun Fjármálaeftirlitsins úr gildi og heimili aðgang kærenda að fullu án útstrikana að öllum framangreindum gögnum. Til vara krefjast kærendur þess að úrskurðarnefndin felli hina kærðu ákvörðun Fjármálaeftirlitsins úr gildi og heimili aðgang kærenda að svo stórum hluta þeirra gagna, sem krafist er aðgangs að, og úrskurðarnefnd telur rétt á grundvelli upplýsingalaga.
Í kæru er í fyrstu byggt á 5. og 15. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál ef eftir því er óskað. Kærendur telja að undantekningarákvæði 6.-10. gr. laganna eigi ekki við og benda á að þær skuli túlka þröngt með hliðsjón af meginreglu upplýsingalaga um aukinn aðgang að gögnum, sbr. 1. mgr. 11. gr. laganna.
Kærendur telja þagnarskylduákvæði 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998 ekki standa því í vegi að Fjármálaeftirlitinu sé skylt að afhenda umbeðin gögn. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga takmarki almenn ákvæði annarra laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs samkvæmt lögunum. Kærendur telja að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 verði að teljast almennt í þessari merkingu. Þá telja kærendur að jafnvel þótt komist verði að öndverðri niðurstöðu, leiði 5. mgr. 13. gr. laganna til þess að þagnarskyldan gildi ekki um gögn sem varða Landsbankann, þar sem hann sé bæði gjaldþrota og í þvinguðum slitum.
Í kæru er byggt á því að þagnarskylduákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 taki einungis til gagna eða upplýsinga sem varða viðskiptahagsmuni viðskiptavina fjármálafyrirtækis, en ekki fjármálafyrirtækisins sjálfs. Loks telja kærendur að jafnvel þótt þagnarskylda hafi ríkt um einhver þeirra umbeðnu gagna, sé svo ekki lengur þar sem fjölmiðlar og rannsóknarnefnd Alþingis hafi fjallað um þau opinberlega.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 19. júlí 2013, kynnti úrskurðarnefnd kæruna fyrir Fjármálaeftirlitinu og gaf kost á athugasemdum. Svar barst þann 2. september 2013. Fjármálaeftirlitið byggir á því að 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði, sem gangi lengra en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 9. gr. upplýsingalaga. Þá feli 5. mgr. ákvæðisins í sér undantekningarreglu frá þeirri þagnarskyldu sem kveðið er á um í 1. mgr. Því beri að skýra 5. mgr. 13. gr. laga nr. 89/1998 þröngt, jafnframt því sem ákvæðið varði eingöngu upplýsingar sem eru þagnarskyldar samkvæmt 1. mgr. Af þeirri ástæðu verði ákvæðinu ekki beitt um upplýsingar sem eru þagnarskyldar samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002.
Fjármálaeftirlitið telur beiðni kærenda ekki uppfylla skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 89/1998 um að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota eða þvinguð slit fari fram. LBI hf. hafi verið tekið til slita samkvæmt 3. tl. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002, að kröfu skilanefndar og slitastjórnar Landsbanka Íslands hf. LBI hf. geti því hvorki talist í þvinguðum slitum né gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Þá telur Fjármálaeftirlitið að ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 heimili aðeins þeim, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, að upplýsa fyrir dómi um atriði sem háð eru þagnarskyldu og varða eftirlitsskyldan aðila sem er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ákvæðið geti ekki tekið til almennra upplýsingabeiðna til Fjármálaeftirlitsins, jafnvel þó að sá sem lagði beiðnina fram sé aðili að einkamáli fyrir dómi. Í þessu tilviki geti kærendur skorað á LBI hf. að leggja fram gögn samkvæmt ákvæðum laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Fjármálaeftirlitið telur jafnframt að 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 feli í sér heimild, en ekki skyldu. Ákvæðið leggi það því í hendur Fjármálaeftirlitsins að meta í sérhverju tilviki hvort tilefni sé til að víkja frá sérstöku þagnarskyldu 1. mgr. 13. gr. laganna.
Varðandi 58. gr. laga nr. 161/2002 telur Fjármálaeftirlitið óumdeilt að ákvæðið teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sem gangi lengra en takmarkanir 9. gr. upplýsingalaga. Þá geti hvorki afhending gagna til rannsóknarnefndar Alþingis né birting upplýsinga í skýrslu sömu nefndar aflétt hinni sérstöku þagnarskyldu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, bankaleynd samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002 og þeim takmörkunum sem upplýsingalög gera ráð fyrir.
Fjármálaeftirlitið fjallar sérstaklega um gögn um athugun stofnunarinnar á áhættumati Landsbanka Íslands, liði 12, 13, 14, 16 og 20 í upphaflegri beiðni kærenda. Meðal annars sé um vinnugögn starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að ræða, sem séu háð þagnarskyldu samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Gögnin fullnægi skilyrðum 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og innihaldi ekki upplýsingar sem getið er í 3. mgr. ákvæðisins.
Varðandi liði 26 og 27 í beiðni kærenda vísar Fjármálaeftirlitið til þess að samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé stofnuninni óheimilt að veita upplýsingar um hvaða mál séu eða hafi verið til rannsóknar hjá stofnuninni og hvort eða hvaða mál stofnunin hefur kært eða vísað til embættis sérstaks saksóknara. Brot á tilteknum lögum á fjármálamarkaði sæti eingöngu rannsókn lögreglu að undangenginni kæru Fjármálaeftirlitsins, sbr. 112. gr. d. laga nr. 161/2002 og 148. gr. laga nr. 108/2007. Verkefni Fjármálaeftirlitsins falli utan gildissviðs upplýsingalaga með vísan til undantekningarreglu í niðurlagi 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Fjármálaeftirlitið afhenti úrskurðarnefndinni samhliða bréfi sínu, dags. 2. september 2013, minnislykil sem innihélt umbeðin gögn.
Þann 10. september 2013 var kærendum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnar Fjármálaeftirlitsins. Athugasemdir bárust með bréfi, dags. 9. október 2013. Þar benda kærendur á athugasemdir við 13. gr. (þá 12. gr.) frumvarps sem varð að lögum nr. 87/1998, en þar komi skýrt fram að ákvæðið sé almennt þagnarskylduákvæði.
Kærendur eru ósammála þeirri lögskýringu Fjármálaeftirlitsins að skýra beri 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 þröngt, þar sem ákvæðið sé undantekning frá hinni sérstöku þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum stofnunarinnar samkvæmt 1. mgr. sömu greinar. Í fyrsta lagi sé þagnarskyldan almenn, en í annan stað sé það undanþága frá meginreglu um rétt almennings til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum. Því beri þvert á móti að skýra ákvæði 1. mgr. 13. gr. þröngt.
Kærendur fallast heldur ekki á að orðið „heimilt“ í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 merki að Fjármálaeftirlitið geti ákveðið sjálft hvenær það sinni skyldu sinni samkvæmt upplýsingalögum. Orðinu sé ætlað að undirstrika að viðkomandi gögn séu ekki háð þagnarskyldu, heldur sé heimilt að afhenda þau. Skyldan til afhendingar sé ótvíræð samkvæmt upplýsingalögum.
Varðandi það álitamál, hvort Landsbanki Íslands hf. teljist gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, er bent á skilgreiningu hugtaksins í íslenskri orðabók. Ljóst sé að Landsbanki sé gjaldþrota í þeim skilningi. Þá hafna kærendur þeim röksemdum Fjármálaeftirlitsins sem lúta að því að Landsbanki hafi sjálfur óskað eftir slitameðferð á grundvelli 3. tl. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þvinguð slitameðferð bankans hafi í raun hafist þegar Fjármálaeftirlitið tók yfir rekstur hans vegna knýjandi fjárhags- og rekstrarvanda.
Kærendur hafna því að 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 beri að skýra á þann veg að ákvæðið heimili einungis þeim, sem þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins gildir um, að upplýsa fyrir dómi um atriði sem háð eru þagnarskyldu og varða eftirlitsskyldan aðila sem er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Þá benda kærendur á að ákvæði laga um meðferð einkamála, er varða áskoranir á hendur gagnaðila um gagnaframlagningu, takmarki ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum. Þá séu ákvæði 67.-69. gr. laganna takmörkuð þar sem þau geri ráð fyrir að sá sem skorar á gagnaðila um afhendingu gagna viti hvaða gögn eru til og geti lýst þeim á þann hátt að dómari geti lagt lýsinguna til grundvallar í dómsmáli.
Kærendur mótmæla þeirri röksemdafærslu Fjármálaeftirlitsins að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Landsbankans, sem enn hafi heimild til að stunda leyfisskylda starfsemi. Landsbanki hafi starfsleyfi samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 161/2002, þ.e. takmarkað leyfi sem er nauðsynlegt vegna bústjórnar og ráðstöfunar á hagsmunum búsins. Fjármálaeftirlitið hafi ekki sýnt fram á með hvaða hætti starfsleyfið komi inn á mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Landsbankans sem leynt eigi að fara. Sönnunarbyrðin um þetta hvíli á Fjármálaeftirlitinu.
Með bréfi, dags. 6. febrúar 2014, komu kærendur á framfæri sjónarmiðum varðandi nýja dóma Hæstaréttar, sem kveðnir voru upp í janúar 2014.
Niðurstaða
Málið varðar ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um synjun á afhendingu upplýsinga og gagna í átta töluliðum. Fyrstu fimm töluliðirnir sem krafist er aðgangs að í kæru (liðir 12, 13, 14, 16 og 20) eru gögn í tengslum við athugun Fjármálaeftirlitsins á áhættumati Landsbanka Íslands, sem hófst með beiðni stofnunarinnar um upplýsingar frá bankanum með bréfi, dags. 11. apríl 2005. Töluliður 23 varðar skýrslu Fjármálaeftirlitsins um athugun á útlánaáhættu hjá Landsbanka Íslands frá febrúar 2008. Töluliðir 26 og 27 taka til afrita af kærum og tilvísunum frá Fjármálaeftirlitinu til embættis sérstaks saksóknara vegna ætlaðrar markaðsmisnotkunar stjórnenda og starfsmanna Landsbanka Íslands annars vegar, en lánveitinga til tiltekinna aðila hins vegar.
1.
Líkt og kærendur hafa orðað fyrstu fimm töluliðina í beiðni sinni verður að líta svo á að tveir fyrstu (nr. 12 og 13) taki til allra gagna sem varða framangreint áhættumat Fjármálaeftirlitsins á Landsbanka Íslands. Þeir þrír töluliðir sem á eftir fara (nr. 14, 16 og 20) séu hins vegar beiðni um tiltekin gögn sama máls.
Í II. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012 er fjallað um upplýsingarétt almennings. Í 1. mgr. 5. gr. segir, að sé þess óskað, sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. Í 1. mgr. 15. gr laganna segir að sá sem fari fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 140/2012 kemur fram að til að unnt sé að afgreiða beiðni verði hún „að vera fram sett með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið þau mál sem lúta að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um.“ Jafnframt kemur fram í sérstökum athugasemdum við 15. gr. frumvarpsins að með ákvæðinu séu minni kröfur gerðar til þess hvernig beiðni um aðgang að gögnum sé afmörkuð en gerðar hafi verið í þágildandi upplýsingalögum nr. 50/1996.
Í 13. tölulið í kæru kærenda kemur fram að umbeðin gögn heyri undir mál nr. 2005040012 í málaskrá Fjármálaeftirlitsins. Þar sem stofnunin hefur veitt úrskurðarnefnd um upplýsingamál yfirlit yfir gögn sem heyra undir sama málsnúmer, og ráða má af yfirlitinu að önnur gögn í beiðni kærenda teljist til þess, uppfyllir beiðni kærenda samkvæmt 12. og 13. tölulið kærunnar tilgreiningarskyldu 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
2.
Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum, segir:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að Fjármálaeftirlitið miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærendur teljast til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna eigi við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildi þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að LBI hf. (áður Landsbanki Íslands hf.) sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn LBI hf., líkt og haldið er fram af hálfu Fjármálaeftirlitsins. Sama gildir um fullyrðingar stofnunarinnar er lúta að því að LBI hf. hafi ekki verið tekið til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þann 7. október 2008 tók Fjármálaeftirlitið yfir vald hluthafafundar í LBI hf. og vék stjórn hans frá. Um leið voru öll málefni hans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi LBI hf. verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn því í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þó kærendur hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem þeir eru aðilar að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, segir:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist einnig sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að ekki hafi verið sýnt fram á að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, eða eftirfarandi fréttaflutningi fjölmiðla, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins á grundvelli laga nr. 87/1998 og 161/2002 fallið niður.
3.
Liður nr. 14 í kæru tekur til bréfs Landsbanka Íslands hf. til Fjármálaeftirlitsins, dags. 30. apríl 2007. Bréf þetta felur í sér viðbrögð bankans við erindi Fjármálaeftirlitsins dags. 22. mars 2007, þar sem kynntar voru niðurstöður stofnunarinnar í framhaldi úttektar á áhættum og innra eftirliti hjá bankanum. Bréfið hefur að geyma umfjöllun um rekstur og viðskipti bankans, auk þess sem viðskiptamanna bankans er getið hvað eftir annað og gerð grein fyrir viðskiptum bankans við þá í tengslum við athugasemdir Fjármálaeftirlitsins. Með vísan til framangreindra þagnarskylduákvæða 13. gr. laga nr. 87/1998, 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitinu beri ekki að veita kærendum aðgang að bréfinu. Þetta á við um svo stóran hluta bréfsins að ekki kemur til álita að leggja fyrir Fjármálaeftirlitið að veita aðgang að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Liður nr. 16 hinna umbeðnu gagna er minnisblað Fjármálaeftirlitsins, dags. 29. mars 2007, vegna fundar með Landsbanka Íslands hf. sem fram fór sama dag. Tilgangur fundarins var að fara yfir framangreint erindi Fjármálaeftirlitsins dags. 22. mars 2007 og veita Landsbanka Íslands hf. kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að minnisblaðið falli undir þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, auk þess sem fram koma upplýsingar um viðskiptamálefni nafngreindra einstaklinga og fyrirtækja, sbr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga. Þá telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að um vinnugagn sé að ræða í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framansögðu ber Fjármálaeftirlitinu ekki að veita kærendum aðgang að minnisblaðinu.
Kærendur lýsa lið nr. 20 í kæru sem minnisblaði dagsettu í september 2007. Hvorki er að finna skjal sem svarar til þessarar tilgreiningar í þeim gögnum sem Fjármálaeftirlitið hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál, né í yfirliti stofnunarinnar um gögn málsins. Hins vegar eru meðal gagnanna minnisblöð með öðrum dagsetningum, og verður því leyst úr beiðni kærenda samkvæmt lið nr. 20 samhliða beiðni hans um öll gögn málsins samkvæmt liðum nr. 12 og 13.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur, með vísan til 12. og 13. töluliða umbeðinna gagna skv. kæru kærenda, kynnt sér þau gögn sem Fjármálaeftirlitið hefur undir höndum um ágreining stofnunarinnar og Landsbanka Íslands hf. vegna athugunar á áhættumati bankans sem fram fór á árinu 2005. Í fyrsta lagi er um að ræða samskipti Fjármálaeftirlitsins og Landsbanka Íslands hf. í formi bréfa, tölvupóstsamskipta og gagna af fundum. Í öðru lagi hafa gögnin að geyma minnisblöð Fjármálaeftirlitsins, þar sem skráð eru atriði sem varða athugun stofnunarinnar á áhættumati bankans. Í þriðja lagi er um að ræða gögn sem stafa frá bankanum sjálfum og afhent voru Fjármálaeftirlitinu í tengslum við einstök atriði athugunarinnar.
Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að öll framangreind gögn varði starfsemi Fjármálaeftirlitsins og viðskipti og rekstur Landsbanka Íslands hf., eftirlitsskylds aðila í skilningi 1. mgr. 2. gr. laga nr. 87/1998, með vísan til 1. mgr. 13. gr. laganna. Á gögnunum hvílir því sérstök þagnarskylda sem ekki er fallist á að verði aflétt með vísan til 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, svo sem áður er rakið.
Þá hafa gögnin að geyma umfangsmiklar upplýsingar um stöðu einstakra viðskiptamanna Landsbanka Íslands, viðskipti þeirra og áhættu bankans af viðskiptunum. Með vísan til 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga verður að telja að Fjármálaeftirlitið sé bundið þagnarskyldu um viðskiptamálefni viðskiptamanna Landsbanka Íslands hf., sem fram koma í hinum umbeðnu gögnum.
Samkvæmt 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna í skilningi 8. gr. laganna. Minnisblöð Fjármálaeftirlitsins hafa að geyma umfjöllun um stöðu og starfsemi Landsbanka Íslands hf., áhættu í rekstri hans og ráðagerðir Fjármálaeftirlitsins til að framfylgja eftirlitsskyldum sínum með bankanum. Einnig er fjallað um markmið athugunar á áhættumati bankans og skipulag vinnu stofnunarinnar við matið.
Úrskurðarnefndin telur ljóst að minnisblöðin séu vinnuskjöl í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þrátt fyrir að í minnisblöðunum komi fram upplýsingar um áhættu í rekstri Landsbanka Íslands hf., sem tengjast að einhverju leyti niðurstöðum athugunar Fjármálaeftirlitsins, verður ekki séð að þau geymi upplýsingar um atvik málsins með þeim hætti að 3. tl. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga eigi við. Ekki fæst heldur séð að aðrar undantekningar frá meginreglu 5. tl. 6. gr. eigi við um minnisblöðin. Sérstaklega ber að taka fram í þessu samhengi að afhending minnisblaðanna til rannsóknarnefndar Alþingis fór fram á grundvelli lagaskyldu í skilningi lokamálsliðar 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, sbr. 6. gr. laga nr. 142/2008.
Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitinu beri ekki að veita kærendum aðgang að umbeðnum gögnum samkvæmt liðum nr. 12 og 13 í kæru, umfram þau gögn og hluta gagna sem kærendum hefur þegar verið veittur aðgangur að. Framangreind sjónarmið eiga við um svo stóran hluta umbeðinna gagna að ekki kemur til álita að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
4.
Samkvæmt lið 26 í kæru fara kærendur þess á leit að þeim verði veittur aðgangur að skýrslu Fjármálaeftirlitsins frá febrúarmánuði 2008 um athugun á útlánaáhættu hjá Landsbanka Íslands hf. Af gögnum málsins má ráða að skýrslan er ekki þáttur í athugun Fjármálaeftirlitsins sem hófst árið 2005, og verður því fjallað sérstaklega um rétt kærenda til aðgangs að henni. Skýrslan er 44 blaðsíður að lengd og skiptist í kafla og undirkafla.
Í bréfi Fjármálaeftirlitsins 10. júní 2013 kemur fram að kærendum verði veittur aðgangur að hluta skýrslunnar, þ.e. forsíðu hennar, efnisyfirliti með útstrikunum og inngangi. Hér kemur því til skoðunar hvort kærendur eigi rétt á aðgangi að öðrum hlutum skýrslunnar.
Skýrslan er liður í úttekt Fjármálaeftirlitsins á útlánum sex stærstu fjármálafyrirtækja landsins með það að markmiði að fá yfirsýn yfir útlánaáhættu meginhluta íslenska fjármálakerfisins og staðfestingu á útlánagæðum, líkt og það er orðað í inngangi skýrslunnar. Þar kemur einnig fram að athugunin hófst með bréfi stofnunarinnar, dags. 5. júlí 2007. Fyrri hluta skýrslunnar er varið í úttekt á reglum bankans um útlánaáhættu og áhættustýringu ásamt flokkun útlána bankans. Í köflunum sem á eftir fara koma fram upplýsingar um lánveitingar til fjölmargra viðskiptavina bankans, stöðu þeirra, tengingu innbyrðis og vanskil. Þessar upplýsingar eru svo notaðar við mat á áhættu bankans á lánveitingum í samræmi við markmið og aðferðir athugunarinnar. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að efni skýrslunnar falli undir hin sérstöku þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 9. gr. upplýsingalaga. Fjármálaeftirlitinu var því rétt að synja kærendum um aðgang að skýrslunni umfram þá hluta hennar sem kærendur hafa þegar fengið aðgang að. Framangreind sjónarmið eiga við um svo stóran hluta skýrslunnar að ekki kemur til greina að aðgangur verði veittur að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
5.
Sem fyrr greinir taka liðir 26 og 27 í kæru til afrita af kærum og tilvísunum Fjármálaeftirlitsins til sérstaks saksóknara vegna markaðsmisnotkunar stjórnenda og starfsmanna Landsbanka annars vegar, en hins vegar vegna lánveitinga til tiltekinna aðila. Fjármálaeftirlitið hefur neitað að taka afstöðu til beiðni kærenda um aðgang að þessum gögnum, þar sem með því væri jafnframt upplýst um hvort mál sem varða þessa tilteknu aðila séu eða hafi verið til rannsóknar hjá stofnuninni.
Kærendur hafa ekki afmarkað beiðni sína um þessi gögn frekar. Því verður að skilja hana sem svo að þeir hafi óskað eftir upplýsingum um það hvort að hin meinta markaðsmisnotkun eða lánveitingar til hinna tilgreindu aðila hafi orðið Fjármálaeftirlitinu tilefni til að koma á framfæri kæru til embættis sérstaks saksóknara eða vísa málinu til embættisins í öðrum tilgangi.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að samkvæmt 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er heimilt að bera synjun um beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir nefndina. Af ákvæðum 5. gr. og 1. mgr. 15. gr. laganna leiðir að upplýsingaréttur tekur til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum tiltekinna mála. Þá geta upplýsingar um hvort tiltekið mál, er snertir ákveðna einstaklinga, sé eða hafi verið til meðferðar hjá stjórnvaldi fallið undir 9. gr. upplýsingalaga, til að mynda þegar málið varðar viðkvæmar persónuupplýsingar þeirra. Upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður eða ákærður fyrir refsiverðan verknað teljast tvímælalaust til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. t.d. b.-lið 8. tl. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000.
Af efnisreglu 9. gr. upplýsingalaga og þeim sjónarmiðum sem ákvæðið byggir á leiðir samkvæmt framangreindu að Fjármálaeftirlitinu er ekki heimilt að veita almenningi upplýsingar um hvort tiltekin háttsemi hafi veitt stofnuninni tilefni til að kæra eða vísa málinu til embættis sérstaks saksóknara. Sama niðurstaða leiðir af þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Verður því ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, að taka ekki afstöðu til beiðni kærenda um aðgang að gögnum í liðum nr. 26 og 27 í kæru, staðfest og þessum hluta kærumálsins vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins frá 10. júní 2013 á því að heimila […] aðgang að gögnum í liðum 12, 13, 14, 16, 20 og 23 í kæru.Kærunni er vísað frá að því er varðar afhendingu gagna samkvæmt liðum 26 og 27 í kæru.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson