A-529/2014. Úrskurður frá 5. maí 2014
Úrskurður
Hinn 5. maí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-529/2014 í máli ÚNU 14010005.
Kæra og málsatvik
Með erindi 17. janúar 2014 kærði A afgreiðslu innanríkisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að verklagsreglum sérsveitar ríkislögreglustjóra á beitingu skotvopna. Í kærunni er vísað til þess að þann 4. desember 2013 hafi kærandi óskað eftir því við embætti ríkislögreglustjóra að fá aðgang að umræddum verklagsreglum en beiðnin hafi verið send frá því til innanríkisráðuneytisins 2. janúar 2014 með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið hafi síðan 17. janúar 2014 hafnað beiðninni.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 22. janúar 2014 var innanríkisráðuneytinu gefinn kostur á að tjá sig um framangreinda kæru. Í svari ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 4. febrúar sama ár kemur fram að þau gögn sem um ræði séu reglur um valdbeitingu lögreglumanna og vopna. Reglurnar hafi verið settar af dómsmálaráðherra 2. febrúar 1999, samkvæmt heimild í 3. gr. vopnalaga nr. 16/1998. Samhliða hafi ýmsar reglur um sambærileg efni verið felldar úr gildi. Ríkislögreglustjóri hafi sent hinar umbeðnu reglur til allra lögreglustjóra og Lögregluskóla ríkisins 16. mars 1999. Í bréfi ríkislögreglustjóra hafi komið fram að áhersla væri lögð á birtingu þeirra innan lögreglunnar og að með þær yrði farið samkvæmt 6. gr. þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996 sbr. 10. gr. núgildandi upplýsingalaga nr. 140/2012. Vegna mikilvægra almannahagsmuna og öryggis ríkisins séu reglurnar háðar takmörkunum á upplýsingarétti og skuli með þær farið samkvæmt því. Þær hafi því verið merktar sem trúnaðarmál.
Í bréfi innanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar kemur og fram að það sé afstaða ráðuneytisins að fara skuli með hinar umbeðnu reglur samkvæmt 1. tölulið 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Reglur af þessu tagi hafi til þessa ekki verið birtar almenningi og sé birting þeirra bundin við þá sem fara skuli eftir reglunum en einkum sé um að ræða lögreglumenn. Reglurnar fjalli um valdbeitingu og valdbeitingartæki lögreglu, lögregluvopn, skotvopn og önnur vopn. Það sé mat ráðuneytisins að það stríði gegn almannahagsmunum og öryggi ríkisins ef reglurnar væru á allra vitorði. Ljóst sé að væru upplýsingarnar á allra vitorði gæti það haft afdrifaríkar afleiðingar og beinlínis valdið lögreglumönnum erfiðleikum og hættu í störfum sínum.
Þá er rakið að í greinargerð með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum komi fram að með upplýsingum um öryggi ríkisins sé eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengist því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geti fallið þar undir. Einnig sé þar tekið fram að ákvæðinu sé ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni og að skýra verði það tiltölulega rúmt.
Loks bendir ráðuneytið á úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-151/2002 þar sem nefndin féllst á þau rök dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það gæti stofnað öryggi ríkisins í hættu ef veittur yrði aðgangur að hinum umbeðnu reglum. Taldi nefndin þá einnig að það gæti valdið lögreglumönnum erfiðleikum og hættu í störfum sínum ef veittur yrði aðgangur að reglunum. Meðfylgjandi bréfi ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar voru framangreint bréf ríkislögreglustjóra frá 16. mars 1999 og reglur um valdbeitingu lögreglumanna og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna frá 22. febrúar 1999.
Þann 17. febrúar 2014 gerði kærandi athugasemdir við umsögn innanríkisráðuneytisins. Bendir hann á að innanríkisráðuneytið hafi ekki rökstutt hvers vegna mikilvægir almannahagsmunir og öryggi ríkisins réttlæti að ekki sé veittur aðgangur að hinum umbeðnu reglum. Bent er á að heimild 10. gr. upplýsingalaga til að takmarka aðgang að gögnum taki aðeins til mjög þýðingarmikilla hagsmuna. Mat á því hvort skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt geti vart verið látið í hendur þess stjórnvalds sem krafið er upplýsinga, sem þá geti vísað til þess orðalags sem stuðst er við í lagaákvæðinu sjálfu sem réttlætingu þess að hafnað sé aðgangi að umkröfðum gögnum.
Kærandi áréttar að 5. gr. upplýsingalaga, sem fjallar um rétt almennings til aðgangs að gögnum, feli í sér meginreglu og að slíkt lagaákvæði verði aðeins takmarkað á þann hátt sem nauðsynlegt teljist í lýðræðisþjóðfélagi til verndar verulegum almanna- og einkahagsmunum. Erfitt sé að sjá hvaða rök hnígi að því að takmarka rétt almennings til þess að fá aðgang að reglum um valdbeitingarheimildir lögreglu. Þvert á móti verði að telja að það sé mikilvægur þáttur í réttaröryggi borgaranna að þeim sé gert kleift að kynna sér hvenær framkvæmdavaldið hafi heimild til þess að beita valbeitingartækjum til þess að hafa hemil á ólögmætri hegðun borgaranna. Mikilvægt sé að borgararnir séu upplýstir um hvaða aðstæður geti leitt til þess að handhöfum framkvæmdavalds sé heimilt að beita valdbeitingartækum sem kunni að hafa afdrifaríkar afleiðingar á líf þegnanna og limi. Að synja um aðgang að umbeðnum upplýsingum sé því aðför að réttaröryggi Íslendinga.
Telji úrskurðarnefndin að hluti reglnanna skuli undanþegin upplýsingarétti með vísan til 10. gr. upplýsingalaga krefst kærandi þess að honum verði veittur aðgangur að öðrum hlutum þeirra.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að synjun innanríkisráðuneytisins, 17. janúar 2014, á beiðni kæranda um aðgang að verklagsreglum sérsveitar ríkislögreglustjóra um beitingu skotvopna. Af viðbrögðum innanríkisráðuneytisins við beiðni kæranda verður ráðið að ekki séu í gildi sérstakar verklagsreglur um beitingu sérsveitar ríkislögreglustjóra á skotvopnum, heldur gildi almennar reglur um valdbeitingu lögreglumanna, og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna, um starfsemi umræddrar sérsveitar. Umræddar reglur voru settar af dóms- og kirkjumálaráðherra 22. febrúar 1999 á grundvelli 3. gr. vopnalaga nr. 16/1998. Í úrskurði frá 15. júlí 2002 í máli nr. A-151/2002 fjallaði úrskurðarnefndin um beiðni um aðgang að sömu reglum og staðfesti þá niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að synja um aðgang að þeim.
Beiðni kæranda var upphaflega beint að embætti ríkislögreglustjóra en upplýsingalög nr. 140/2012 taka til embættisins, sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra. Þá hafði embættið hin umbeðnu gögn í sínum vörslum. Með vísan til 1. mgr. 16. gr. laganna var kæranda því heimilt að beina beiðni sinni til embættis ríkislögreglustjóra og hvíldi skylda á því embætti að taka afstöðu til beiðninnar á grundvelli ákvæða upplýsingalaga. Embætti ríkislögreglustjóra var því ekki rétt að framsenda erindi kæranda til innanríkisráðuneytisins á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt svo sé er staðan í þessu máli sú að umbeðið skjal er í höndum innanríkisráðuneytisins, en undir það ráðuneyti fellur starfsemi ríkislögreglustjóra. Innanríkisráðuneytið hefur sem æðra stjónvald tekið þá ákvörðun að synja kæranda um aðgang að skjalinu í stað þess að leggja fyrir lægra setta stjórnvaldið að taka afstöðu til beiðni kæranda. Þar sem meðferð stjórnvalda á málinu hefur þróast með framangreindum hætti telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál sér skylt að taka afstöðu til kærunnar á þeim grundvelli sem hún nú hvílir á í stað þess að hafa bein afskipti af meðferð stjórnvalda á henni.
Innanríkisráðuneytið byggði ákvörðun sína á 1. tölulið 10. gr. upplýsingalaga en samkvæmt því ákvæði er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál. Enda þótt umrætt ákvæði feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 5. gr. laganna, um rétt almennings til aðgangs að gögnum, er tekið fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, að skýra beri ákvæðið tiltölulega rúmt. Er vísað til þess að ákvæðinu sé ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni og berist upplýsingar þeim tengdar út geti það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þá kemur fram í athugasemdunum að með öryggi ríkisins í skilningi 1. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga sé meðal annars vísað til þess hlutverks ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og að skipulag löggæslu kunni að falla þar undir.
Innanríkisráðuneytið hefur látið úrskurðarnefndinni í té þær reglur sem beiðni kæranda lýtur að. Reglurnar eru „um valdbeitingu lögreglumanna og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna“. Ber 1. kafli þeirra heitið „Valdbeiting og valdbeitingartæki lögreglu“. Er þar meðal annars gerð grein fyrir notkun lögreglu á handjárnum, benslum og fótajárnum. Í 2. kafla reglnanna er fjallað um svokölluð „lögregluvopn“ og gerð grein fyrir mismunandi gerðum slíkra vopna og beitingu þeirra. Í 3. kafla er síðan sérstaklega fjallað um skotvopn og önnur vopn sem óþarfi er að tilgreina frekar hér. Loks er í 4. kafla reglnanna fjallað um lagastoð og gildistöku reglnanna. Sérstakar skýringar hafa verið útbúnar um einstök ákvæði reglnanna og verður ekki annað séð en þær teljist hluti þeirra. Þar eru ákvæði reglnanna útfærð og skýrð nánar.
Í umræddum reglum og skýringum við þær er að finna lýsingu á verklagi lögreglu þegar upp koma alvarleg mál á sviði löggæslu þar sem beita þarf valdi. Reglurnar hafa því að geyma upplýsingar um skipulag löggæslu og varða öryggi ríkisins. Verði almenningi veittur aðgangur að reglunum kann það að nýtast þeim sem hyggjast fremja alvarleg afbrot og draga úr fælingarmætti lögreglunnar. Opinberun reglnanna myndi því raska almannahagsmunum. Verður því staðfest ákvörðun innanríkisráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu reglum með vísan til 1. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun innanríkisráðuneytisins að synja kæranda, A, um aðgang að reglum um valdbeitingu lögreglumanna og meðferð og notkun valdbeitingartækja og vopna, útgefnum 22. febrúar 1999.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Erna Indriðadóttir
Friðgeir Björnsson