A-543/2014. Úrskurður frá 24. júlí 2014
Úrskurður
Hinn 24. júlí kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-543/2014 í máli ÚNU 14040012.
Kæra og málsatvik
Með erindi 28. apríl 2014 kærði A ákvörðun Orkustofnunar um að synja beiðni hennar um aðgang að skýrslum stofnunarinnar skv. 2. mgr. 31. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Nánar tiltekið óskaði kærandi eftir skýrslum stofnunarinnar frá gildistöku laganna til og með 2013 utan þeirrar frá 2011.
Beiðni kæranda var upphaflega sett fram 7. mars 2014 en hún var ítrekuð 17. sama mánaðar. Þann 28. mars barst svar frá skjalastjóra Orkustofnunar. Þar kom fram að umbeðnar skýrslur væru „flestar lokaðar skýrslur“ og því þyrfti „verkkaupi að afhenda efnið“. Var kæranda því bent á að senda beiðni sína til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Málsmeðferð
Með bréfi 29. apríl 2014 var Orkustofnun gefinn kostur á að tjá sig um framangreinda kæru. Í svari stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar 20. maí 2014 er rakið að kærandi hafi áður lagt fram beiðnir um aðgang að tilteknum upplýsingum og hver viðbrögð stofnunarinnar hafi verið við þeim.
Í kjölfar þessa hafi borist sú beiðni kæranda er mál þetta lúti að. Hafi stofnunin leiðbeint kæranda þann 28. mars 2014 um að óska eftir umbeðnum skýrslum frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þar sem skýrslurnar væru lokaðar og unnar fyrir ráðuneytið lögum samkvæmt. Í umsögn Orkustofnunnar er bent á að samkvæmt nýlegum upplýsingum skjalastjóra atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hafi kærandi ekki óskað eftir að ráðuneytið afhenti skýrslurnar.
Orkustofnun vísar til 2. mgr. 31. gr. raforkulaga þar sem fram komi sú krafa laganna að stofnunin gefi ráðuneyti því sem hafi yfirstjórn á grundvelli laganna, skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs vegna eftirlits á grundvelli laganna. Þá skuli koma fram mat stofnunarinnar á þróun eftirlitsins undangengin þrjú ár. Veita skuli samráðsnefnd eftirlitsskyldra aðila aðgang að skýrslunni og afla umsagnar nefndarinnar um hana. Orkumálastjóra beri að gefa álit sitt á umsögn nefndarinnar áður en skýrslunni er skilað. Á grundvelli greindrar skýrslu taki ráðherra ákvörðun um hvort bregðast þurfi við þróun eftirlitsins og þá hvort ástæða sé til að hækka eða lækka umrætt gjald.
Í umsögn Orkustofnunar segir síðan að skýrslur um þróun raforkueftirlits hafi hver og ein stöðu „lokaðrar skýrslu“ hjá stofnuninni sem hafi þau áhrif að skýrslurnar séu sýnilegar í bókasafnskerfinu Gegni og á vefsíðu Orkustofnunar en séu ekki „opnar“. Samkvæmt lögum um Orkustofnun sé það eitt af hlutverkum stofnunarinnar að vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál sem stofnunni sé falið með lögum og veita stjórnvöldum ráðgjöf og umsagnir um þau mál. Því hafi Orkustofnunin brugðið á það ráð að beina kæranda til ráðuneytisins sem skýrslurnar voru unnar fyrir til þess að fá umbeðnar skýrslur afhentar. Taldi stofnunin réttara að það væri ákvörðun ráðuneytisins hvort afhenda skyldi skýrslurnar, enda væri ráðuneytið í raun verkkaupi þeirrar vinnu sem stofnunin innir af hendi í formi fyrrgreindrar skýrslu.
Þá er rakið í umsögn Orkustofnunar að skýrsla frá árinu 2011 sé birt á vef Alþingis þar sem með henni hafi verið færð rök fyrir lagabreytingu þeirri er varð þegar eftirlitsgjald vegna sérleyfisfyrirtækja til ríkissjóðs á grundvelli 31. gr. raforkulaga var hækkað. Að öðru leyti séu skýrslurnar ekki aðgengilegar á vef ráðuneytis eða Alþingis.
Að því er varðar þýðingu 2. málsliðar 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þar sem kveðið er á um að beina skuli beiðni um aðgang að gögnum til þess aðila sem hefur gögnin í vörslum sínum, sé ekki um að ræða gögn í máli þar sem tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, vísar Orkustofnun til þess að hún hafi talið sig hafa leiðbeint kæranda í samræmi við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Orkustofnun hafi nú áframsent erindi kæranda til þess ráðuneytis sem hafi umbeðnar skýrslur í sinni vörslu. Megi því gera ráð fyrir að kæranda verði svarað af ráðuneytinu hvort gögnin verði afhent. Á hinn bóginn kemur fram í umsögninni að þar sem kærandi hafi ekki óskað gagnanna frá ráðuneytinu hafi ekki á þetta reynt. Þá telur Orkustofnun rétt að ítreka að stofnunin hafi í hvívetna reynt að svara fyrirspurnum kæranda að því leyti sem talið var rétt og fært.
Þann 25. júní 2014 gerði kærandi athugasemdir við umsögn Orkustofnunar. Kemur þar fram að kærandi sjái ekki hvaða þýðingu fyrri samskipti hennar við stofnunina hafi fyrir málið. Beiðninni hafi réttilega verið beint til Orkustofnunar samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga. Hvorki hafi í upphafi verið brugðist við erindi hennar með því að taka efnislega afstöðu til þess né með því að áframsenda erindið til þess stjórnvalds sem Orkustofnunin taldi bært til að bregðast við því. Í öllu falli hafi Orkustofnun verið ólögmætt að beina erindi hennar til annars stjórnvalds. Svar Orkustofnunar frá 28. mars 2014 verði ekki skilið á annan hátt en sem synjun á afhendingu umbeðinna gagna.
Niðurstaða
Eins og að framan greinir brást Orkustofnun við erindi kæranda með því að vísa beiðninni frá stofnuninni og tjá kæranda að hún yrði að leita til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til að fá þær afhentar.
Beiðni kæranda laut að skýrslum Orkustofnunar sem unnar eru á grundvelli 2. mgr. 31. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Samkvæmt ákvæðinu skal orkumálastjóri, fyrir 15. september hvert ár, gefa ráðherra skýrslu um áætlaðan rekstrarkostnað næsta árs vegna eftirlits á grundvelli laganna. Í skýrslunni skuli lagt mat á þróun eftirlits undangengin þrjú ár. Skýrslunni skal fylgja umsögn samráðsnefndar eftirlitsskyldra aðila, sbr. 24. gr. laganna, um áætlað rekstrarumfang næsta árs ásamt áliti orkumálastjóra á umsögninni. Orkustofnun hefur vegna meðferðar málsins látið úrskurðarnefndinni í té átta skýrslur og verður ekki annað ráðið en að stofnunin telji að um sé að ræða þau gögn sem falli undir beiðni kæranda. Um er að ræða gögn sem bera heitin „Raforkueftirlit 2003 til 2011“, „Skýrsla Orkustofnunar um raforkueftirlit 2005 til 2006“, „Skýrsla Orkustofnunar um raforkueftirlit 2006 til 2007“, „Report on regulation and the electricity market 2010“, „Skýrsla Orkustofnunar 2010 um raforkueftirlitsmálefni“, „Skýrsla Orkustofnunar um starfsemi raforkueftirlits, eflingu þess og hækkun eftirlitsgjalds“, „Skýrsla Orkustofnunar um starfsemi raforkueftirlits og eflingu þess“ og „Skýrsla Orkustofnunar 2013 um starfsemi raforkueftirlits“.
Í 16. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er fjallað um hvert beina skuli beiðni um aðgang að upplýsingum á grundvelli laganna. Ákvæði 1. mgr. 16. gr. er svofellt:
„Þegar farið er fram á aðgang að gögnum í máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun skal beiðni beint til þess sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Annars skal beiðni beint til þess aðila sem hefur gögnin í vörslu sinni.“
Af ákvæðinu leiðir að berist stjórnvaldi beiðni um aðgang að gagni, sem það hefur undir höndum og tilheyrir ekki máli þar sem taka á eða tekin hefur verið stjórnvaldsákvörðun, verður umrætt stjórnvald að fjalla um beiðnina og er ekki heimilt að áframsenda hana til annars stjórnvalds sem einnig hefur hið umbeðna gagn í sínum vörslum. Beiðni kæranda laut ekki að gögnum í máli þar sem taka átti eða tekin hafði verið stjórnvaldsákvörðun og var því rétt, samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 16. gr., að beiðninni yrði beint til einhvers þess stjórnvalds sem hefði umbeðin gögn í vörslu sinni. Fyrir liggur að gögnin eru í vörslum Orskustofnunar og var beiðni kæranda því réttilega beint að stofnuninni. Samkvæmt þessu bar Orkustofnun að fjalla efnislega um beiðni kæranda og taka afstöðu til hennar.
Úrskurðarorð:
Orkustofnun ber að fjalla um og taka afstöðu til gagnabeiðni A frá [7. mars 2014] er lýtur að skýrslum Orkustofnunar skv. 2. mgr. 31. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og er málinu vísað til stofnunarinnar í því skyni.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson