A-546/2014. Úrskurður frá 24. júlí 2014
Úrskurður
Hinn 24. júlí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-546/2014 í máli ÚNU 13110002.
Kæra og málsmeðferð
Með bréfi dags. 5. nóvember 2013 kærði A, f.h. Brit Insurance Limited, Great Lakes Reinsurance (UK) Plc., Chubb Insurance Company of Europe SE, Aspen Insurance UK Limited og fleiri erlendra vátryggjenda („kærendur“), ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands („Þjóðskjalasafn“), dags. 7. október 2013, um að synja kærendum um aðgang að 15 fundargerðum lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf. og lánanefndar stjórnar bankans.
Gagnabeiðni kærenda, dags. 4. nóvember 2011, var sett fram á grundvelli 3. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 9. gr. laga um Þjóðskjalasafn Íslands nr. 66/1985 og 5. mgr. 17. gr. laga um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða nr. 142/2008. Beiðnin laut upprunalega að 14 tilgreindum fundargerðum á tímabilinu 20. júlí 2006 til 2. október 2008, en þar sem ein fundargerð reyndist ekki fyrirliggjandi hjá Þjóðskjalasafni fóru kærendur fram á aðgang að tveimur til viðbótar.
Þjóðskjalasafn synjaði beiðni kærenda með vísan til 1. mgr. 2. gr. eldri upplýsingalaga, en úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísaði tilteknum liðum hennar aftur til safnsins til efnislegrar umfjöllunar með úrskurði nefndarinnar nr. A-480/2013 frá 3. maí 2013. Þann 7. október 2013 tók Þjóðskjalasafn ákvörðun um að synja kærendum um hluta beiðninnar sem laut að fundargerðum lánanefnda Kaupþings banka hf. á nýjan leik.
Kæran var send Þjóðskjalasafni til umsagnar þann 12. nóvember 2013 og óskað eftir því að nefndinni yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem hún lýtur að. Umsögn þjóðskjalavarðar barst með bréfi dags. 2. desember 2013 ásamt afritum af 15 fundargerðum lánanefnda Kaupþings banka hf. á geisladiski. Þann 4. desember 2013 var umsögn Þjóðskjalasafns kynnt kærendum og þeim veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Með bréfi dags. 7. janúar 2014 barst staðfesting kærenda á því að þeir teldu ekki ástæðu til að koma með frekari athugasemdir. Þann 12. júní 2014 sendu kærendur erindi í tilefni af dómi Hæstaréttar í máli nr. 281/2014 frá 23. maí 2014.
Málsástæður aðila
Í kjölfar úrskurðar nr. A-480/2013 afgreiddi Þjóðskjalasafn erindi kærenda á grundvelli 2. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012, sem þá höfðu tekið gildi. Synjun stofnunarinnar byggðist á 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Kærendur byggja hins vegar á því í kæru sinni að synjun Þjóðskjalasafns sé í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ákvæða upplýsingalaga, sér í lagi 3. mgr. 5. gr. laganna. Rétt hefði verið að veita aðgang að hluta umbeðinna fundargerða. Veita megi aðgang að hluta skjals en eyða út eða yfirstrika persónugreinanlegar upplýsingar, þ.e. nöfn viðskiptamanna sem þar koma fram. Í þessu tilviki hafi umbeðnar fundargerðir að geyma ýmsar upplýsingar sem skipta kærendur máli, burtséð frá persónugreinanlegum upplýsingum.
Kærendur taka fram að þær upplýsingar sem beiðnin sneri að hafa verið gerðar opinberar beint eða óbeint í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Því gildi trúnaðarreglur og þagnarskylda ekki um þær, burtséð frá því hvort slíkar reglur eða skuldbindingar hafi á einhverjum tímapunkti hvílt á þeim eða bankanum. Loks benda kærendur á að Kaupþing sé undir stjórn skilanefndar og hafi því enga fjárhagslega eða viðskiptalega hagsmuni af því að umrædd gögn fari leynt.
Í umsögn þjóðskjalavarðar er í upphafi fjallað um lög 142/2008 og hlutverk rannsóknarnefndar Alþingis. Í 5. mgr. 17 komi fram að gögn sem aflað var vegna rannsóknarinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn, og um aðgang að þeim fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Samkvæmt 9. gr. laganna sé óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þá geti sérákvæði laga um þagnarskyldu takmarkað rétt til aðgangs að lögum, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Í málinu komi helst til greina þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.
Varðandi þá málsástæðu kærenda að Þjóðskjalasafn hafi ekki veitt aðgang að hluta umbeðinna fundargerða tekur stofnunin fram að þetta atriði hafi sérstaklega verið tekið til athugunar við efnislegt mat á þeim. Þrátt fyrir að oft sé nægjanlegt að afmá nöfn og önnur persónugreinanleg auðkenni, þannig að upplýsingar sem eftir standa verði ekki raktar til viðkomandi aðila, hafi sú leið ekki verið fær. Bróðurpartur þeirra upplýsinga sem fram koma í hverri fundargerð fyrir sig vísi beint eða óbeint til þess viðskiptamanns Kaupþings banka hf. sem var til umfjöllunar á viðkomandi lánanefndarfundi.
Þjóðskjalavörður áréttar í umsögn sinni að ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 gildi um upplýsingarnar óháð því hvort annar lögaðili hefur tekið yfir réttindi og skyldur upphaflega aðilans. Þá skipti heldur ekki máli hvort upplýsingar hafi verið birtar beint eða óbeint, allt að einu sé Þjóðskjalasafni óheimilt að veita aðgang að þeim.
Líkt og áður var rakið töldu kærendur ekki ástæðu til að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna umsagnar Þjóðskjalavarðar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar aðgang kærenda að fundargerðum lánanefnda samstæðu Kaupþings banka hf. og stjórnar bankans á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Heimild kærenda til að kæra synjun Þjóðskjalasafns er að finna í 20. gr. upplýsingalaga.Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr. frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda ákvæðisins er því víðtækari, þ.e. gengur lengra, en þær takmarkanir sem 6.-10. gr. upplýsingalaga mæla fyrir um. Að því leyti sem ákvæðið tilgreinir ekki með nákvæmum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga.
Þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 færist yfir á Þjóðskjalasafnið vegna upplýsinga sem stofnunin hefur tekið við, sbr. 2. mgr. greinarinnar.
2.
Umbeðnar fundargerðir eru nánar tilgreindar hér á eftir:1.Fundargerð 489. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 20. júlí 2006. Skjalið er tvær blaðsíður á lengd og á íslensku.
2. Fundargerð 580. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 13. desember 2007. Skjalið er þrjár blaðsíður að lengd og á ensku.
3. Fundargerð 24. fundar lánanefndar stjórnar Kaupþings banka hf., dags. 14. desember 2007. Skjalið er þrjár blaðsíður að lengd og á ensku.
4. Fundargerð 25. fundar lánanefndar stjórnar Kaupþings banka hf., dags. 28. desember 2007. Skjalið er ein blaðsíða að lengd og á ensku.
5. Fundargerð 26. fundar lánanefndar stjórnar Kaupþings banka hf., dags. 30. janúar 2008. Skjalið er ein blaðsíða að lengd og á ensku.
6. Fundargerð 591. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 6. mars 2008. Skjalið er ein blaðsíða að lengd og á ensku.
7. Fundargerð 27. fundar lánanefndar stjórnar Kaupþings banka hf., dags. 18. mars 2008. Skjalið er þrjár blaðsíður að lengd og á ensku.
8. Fundargerð 599. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 2. maí 2008. Skjalið er tvær blaðsíður að lengd og á ensku.
9. Fundargerð 600. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 8. maí 2008. Skjalið er tvær blaðsíður að lengd og á ensku.
10. Fundargerð 28. fundar lánanefndar stjórnar Kaupþings banka hf., dags. 29. maí 2008. Skjalið er sex blaðsíður að lengd og á ensku.
11. Fundargerð 604. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 5. júní 2008. Skjalið er þrjár blaðsíður að lengd og á ensku.
12. Fundargerð 606. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 19. júní 2008. Skjalið er þrjár blaðsíður að lengd og á ensku.
13. Fundargerð 615. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 11. september 2008. Skjalið er fimm blaðsíður að lengd og á ensku.
14. Fundargerð 29. fundar lánanefndar stjórnar Kaupþings banka hf., dags. 24. september 2008. Skjalið er átta blaðsíður að lengd og á ensku.
15. Fundargerð 618. fundar lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf., dags. 2. október 2008. Skjalið er tvær blaðsíður að lengd og á ensku.
Allar fundargerðirnar eiga það sameiginlegt að innihalda umsóknir viðskiptamanna Kaupþings banka hf. um lánaviðskipti ásamt afstöðu lánanefnda bankans til lánveitingar og rökstuðningi fyrir henni. Einu málin á dagskrá fundanna eru fyrirliggjandi lánsumsóknir viðskiptamanna og umfjöllun um önnur atriði í rekstri þeirra eða viðskiptum við bankann. Umfjöllun um hvern viðskiptamann inniheldur yfirleitt upplýsingar um skuldastöðu hans, markverð atriði í rekstri hans, fyrri lánveitingar frá bankanum ásamt rökstuðningi fyrir því hvort veita eigi lán eða ekki. Þá er farið yfir kjör væntanlegrar lánveitingar og hugsanleg áhrif hennar á rekstur viðskiptamanns, þar með talið hvernig lánsfjárhæðinni verði varið.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er tvímælalaust um að ræða upplýsingar um einka- og fjárhagsmálefni þeirra viðskiptamanna Kaupþings banka hf., sem koma til umfjöllunar hverju sinni. Upplýsingarnar varða mikilvæga fjárhagslega hagsmuni einkaaðila og njóta verndar 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga.
Kærendur byggja rétt sinn til aðgangs fyrst og fremst á 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, sem kveður á um að ef takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt 6.-10. gr. laganna eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Hægt sé að afmá nöfn og aðrar persónugreinanlegar upplýsingar úr fundargerðunum áður en kærendum sé veittur aðgangur að þeim. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að fallast á það með Þjóðskjalasafni að þessi leið sé ekki fær með hliðsjón af efni fundargerðanna. Upplýsingarnar sem framangreind þagnarskylduákvæði taka til eru ekki bundnar við nöfn þeirra viðskiptamanna sem eru til umfjöllunar hverju sinni. Jafnvel þótt öll nöfn viðskiptamanna bankans verði afmáð er mögulegt að rekja þær greinargóðu upplýsingar um rekstur og fjárhagsmálefni þeirra, sem eftir standa, til viðskiptamannanna. Það er jafnframt mat úrskurðarnefndarinnar að ef afmá ætti allar persónugreinanlegar upplýsingar úr fundargerðunum stæði svo lítið eftir að kærendum væri ekki hald í að fá aðgang að þeim. Loks verður að líta til þess að öll gögn um lánveitingar Kaupþings banka hf. fjalla um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni bankans. Jafnvel þótt þagnarskylda 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 veiti ekki vernd gegn því að upplýsingar séu veittar er varða fjármálafyrirtækið sjálft, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-419/2012, gildir þagnarskylda 9. gr. upplýsingalaga um slíkar upplýsingar. Samkvæmt framangreindu verður ekki fallist á að Þjóðskjalasafni hafi borið að veita kærendum aðgang að hluta umbeðinna fundargerða samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Þá hafa kærendur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Þjóðskjalasafnsins á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.
Samkvæmt öllu framangreindu var Þjóðskjalasafni rétt að synja kærendum um aðgang að fundargerðum lánanefnda Kaupþings banka hf.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Þjóðskjalasafns frá 7. október 2013 um aðgang kærenda að 15 fundargerðum lánanefndar samstæðu Kaupþings banka hf. og lánanefndar stjórnar bankans.Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson