539/2014. Úrskurður frá 8. október 2014

Í ákvörðun FME um synjun aðgangs að gögnum upplýsti stofnunin um öll gögn sem féllu undir lið nr. 15 í upplýsingabeiðni kæranda, en þau eru eftirfarandi:
• Fimm bréf FME til Glitnis dags. 5. september 2007, 7. september 2007, 11. september 2007, 6. nóvember 2007 og 20. desember 2007. Síðasta bréfinu fylgir afrit af fundargerð stjórnar FME dags. 18. desember 2007.
• Þrjú minnisblöð FME.
• Þrjú bréf Glitnis banka hf. til FME dags. 6. september 2007, 18. september 2007 og 14. nóvember 2007. Með bréfinu dags. 6. september 2007 fylgdu afrit af kaupsamningum um hluti í kæranda.
• Afrit af frétt sem birtist í Viðskiptablaðinu dags. 6. september 2007.

FME veitti kæranda aðgang að bréfum stofnunarinnar til Glitnis dags. 5. september 2007, 11. september 2007, 6. nóvember 2007 og 20. desember 2007 ásamt hluta fundargerðarinnar sem fylgdi bréfi dags. 6. september 2007, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Fram kom að synjað væri um aðgang að óverulegum hluta fundargerðarinnar með vísan til 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, þar sem vísað væri í ótengt mál og málsaðili nafngreindur. Þá veitti FME kæranda aðgang að afriti af frétt sem birtist í Viðskiptablaðinu.

FME synjaði kæranda um aðgang að bréfi dags. 7. september 2007, þar sem það hefði að geyma upplýsingar sem varði starfsemi FME sem leynt eigi að fara skv. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Fjallað sé um meint tengsl á milli eigenda kæranda á þessum tíma án þess að umfjöllunin feli í sér ákvörðun stofnunarinnar. Að mati FME kom ekki til greina að veita aðgang að skjalinu að hluta, skv. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá synjaði FME kæranda um aðgang með vísan til 5. tl. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, þar sem um minnisblöð væri að ræða sem geymdu ekki upplýsingar af þeim toga sem 3. mgr. 8. gr. mælir fyrir um.

Loks var kæranda synjað um aðgang að bréfum Glitnis hf. til FME ásamt fylgigögnum á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sbr. 9. gr. upplýsingalaga, þar sem þau hefðu að geyma upplýsingar sem vörðuðu mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni bankans. Fram kom að bréfin varði ekki með neinum hætti ráðstöfun opinberra hagsmuna. FME teldi mikilvægt að eftirlitsskyldir aðilar geti komið á framfæri andmælum, þegar stofnunin hefur til skoðunar að leggja á þá viðurlög, án þess að eiga á hættu að sjónarmið þeirra og gögn verði gerð opinber í málum sem þessum. 

Kærandi byggir rétt sinn til aðgangs að hinum umbeðnu gögnum á 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt meginreglunni sem birtist í ákvæðinu er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál eða tilteknum fyrirliggjandi gögnum ef eftir því er óskað. Kærandi áréttar að undanþágur í 6.-10. gr. laganna beri að skýra þröngt samkvæmt almennum lögskýringarreglum.

Kærandi hafnar því að sérstök þagnarskylduákvæði í 13. gr. laga nr. 87/1998 eigi við um gögnin sem kærandi óskar aðgangs að. Af 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga leiði að almenn ákvæði annarra laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Kærandi byggir á því að 13. gr. laga nr. 87/1998 hafi að geyma almenn ákvæði um þagnarskyldu og takmarki því ekki rétt hans til aðgangs að umbeðnum gögnum.

Byggt er á því í kæru að jafnvel þótt ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 verði talið sérstakt þagnarskylduákvæði leiði 5. mgr. 13. gr. til þess að þagnarskyldan gildi ekki um hin umbeðnu gögn. Kærandi telur að Glitnir banki sé bæði gjaldþrota og í þvinguðum slitum í skilningi ákvæðisins og því sé heimilt við rekstur þeirra einkamála sem rekin eru á hendur kæranda að upplýsa um atriði sem þagnarskylda skv. 1. mgr. 13. gr. myndi annars gilda um. Í þessu samhengi vísar kærandi til þess að Glitnir hafi verið gjaldþrota þegar hann gat ekki staðið í skilum við lánardrottna sína þegar kröfur þeirra féllu í gjalddaga, og ekki hafi verið sennilegt að greiðsluörðugleikar bankans myndu líða hjá í bráð. Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé nægjanlegt að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota, þrátt fyrir að hann hafi ekki verið tekinn til formlegrar gjaldþrotameðferðar. Að mati kæranda ber FME sönnunarbyrðina af því mati að bankinn geti ekki talist gjaldþrota í skilningi ákvæðisins.

Jafnframt bendir kærandi á að FME hafi tekið yfir vald hluthafafundar Glitnis með ákvörðun þann 7. október 2008 vegna knýjandi fjárhags- og rekstrarörðugleika bankans. Í kjölfarið hafi bankinn verið tekinn til slitameðferðar með úrskurði þann 22. nóvember 2010. Þrátt fyrir að lög hafi gert ráð fyrir því að beiðni um slitameðferð kæmi frá skilanefnd og slitastjórn Glitnis hafi bankinn ekki átt annarra kosta völ, og því telur kærandi hafið yfir allan vafa að bankinn sé í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Kærandi mótmælir þeirri afstöðu FME að skilyrði ákvæðisins um að upplýsingar séu veittar við rekstur einkamála sé ekki uppfyllt í tilfelli gagnabeiðni kæranda. Þar sem tilefni gagnabeiðninnar var að afla gagna við rekstur einkamála fyrir dómi er skilyrðið uppfyllt að mati kæranda.

Kærandi fjallar sérstaklega um þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 í kæru sinni. Að mati kæranda er ákvæðið almennt og tekur aðeins til vitneskju sem varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækisins. Kærandi telur umbeðin gögn ekki varða viðskipti eða einkamálefni viðskiptamanna Glitnis sem leynt eigi að fara, og ákvæðið komi því ekki í veg fyrir aðgang kæranda að þeim.

Í kæru kemur fram að kærandi telji að umbeðin gögn hafi þegar verið gerð opinber með umfjöllun Rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla. Kærandi segist engu að síður þurfa að fá afrit af frumgögnunum til að staðreyna efni þeirra og leggja fram sem sönnunargögn í dómsmálum. Þá hafi FME  brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að kanna ekki hvort eða með hvaða hætti umrædd gögn gætu verið háð þagnarskyldu eða hvernig þau hafi verið gerð opinber í skýrslu Rannsóknarnefndar Alþingis eða með öðrum hætti.

Um liði 13 og 14 í upprunalegri gagnabeiðni kæranda segir í kæru að óskað hafi verið eftir tveimur kærum FME til embættis sérstaks saksóknara. Kæra undir lið nr. 13 hafi lotið að upplýsingaskyldu Glitnis og varðað veitingu söluréttar á hlutum í Glitni og viðskipti með hluti í kæranda haustið 2007. Kæra í lið nr. 14 hafi meðal annars lotið að kaupum Stíms ehf. á hlutum í Glitni og FL Group hf. og öðrum tengdum gerningum. Kærandi mótmælir því að 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 leiði til þess að FME sé óheimilt að veita aðgang að gögnum undir þessum liðum. Þá telur kærandi vísun FME til 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga ekki standast, þar sem augljóslega sé hvorki um að ræða ráðstafanir á vegum hins opinbera, sem yrðu þýðingarlausar ef þær væru á almannavitorði, né próf á vegum hins opinbera.

Kærandi telur að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, eins og ákvæðið verður skýrt með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, komi ekki í veg fyrir aðgang að gögnum undir lið nr. 15 í gagnabeiðni sinni. Hafa beri í huga að Glitnir sé gjaldþrota og í slitameðferð og hafi engra hagsmuna að gæta varðandi það að ekki verði upplýst um viðskipti og rekstur bankans sem áttu sér stað fyrir meira en fimm árum. Kærandi hafnar því einnig að 9. gr. upplýsingalaga eigi að koma í veg fyrir aðgang að gögnunum á sömu forsendum.

Kærandi áréttar að gögn teljist ekki til vinnugagna eftir að þau hafi verið afhent öðrum samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, nema þau hafi einungis verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Þá bendir kærandi á undanþágur í 3. mgr. 8. gr., en þar sem kærandi þekkir ekki umrædd gögn getur hann ekki sagt til um hvort þær eigi við.

Kærandi mótmælir sérstaklega þeirri málsástæðu FME að hætt væri við því að eftirlitsskyldir aðilar myndu ekki nýta andmælarétt sinn ef það kæmi til skoðunar að veita aðgang að gögnum þar sem andmælaréttur er nýttur. Þetta sjónarmið geti ekki haft áhrif á rétt kæranda til aðgangs að bréfum Glitnis til FME, þar sem Glitnir er í slitameðferð og hafi enga hagsmuni af leynd lengur. Það komi því ekki til skoðunar í málinu hvort veita eigi aðgang að andmælum banka í hefðbundinni bankastarfsemi. 

Í umsögn sinni vísar FME til þeirra röksemda sem fram komu í ákvörðun stofnunarinnar dags. 29. október 2013. Því næst er fjallað um skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. FME byggir í fyrsta lagi á því að skilyrði greinarinnar um að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota eða þvinguð slit fari fram séu ekki uppfyllt í tilviki Glitnis hf. Stofnunin vísar til þess að löggjafinn hafi gert viðamiklar breytingar á XII. kafla laga nr. 161/2002 með lögum nr. 44/2009. Þegar fjármálafyrirtæki er tekið til slita að kröfu stjórnar eða bráðabirgðastjórnar er að mati FME ekki um þvinguð slit að ræða. Þá leiði slitameðferð fjármálafyrirtækis ekki sjálfkrafa til þess að fyrirtækið teljist gjaldþrota. Samkvæmt 103. gr. a. laga nr. 161/2002 geti slitameðferð fjármálafyrirtækis lokið með mismunandi hætti, allt eftir því hvort takist að ljúka greiðslu allra viðurkenndra krafna á hendur fyrirtækinu eða ekki. Þegar fyrir liggur að eignir fjármálafyrirtækisins nægi ekki til að standa að fullu við skuldbindingar þess, og sýnt þykir að ekki sé hægt að ljúka slitum þess með gerð nauðasamnings, beri slitastjórn að krefjast þess að bú fjármálafyrirtækisins verði tekið til gjaldþrotaskipta skv. 4. mgr. 103. gr. a. laga nr. 161/2002. Þar sem Glitnir hf. sé enn í slitameðferð, og hafi ekki verið tekinn til gjaldþrotaskipta, teljist fyrirtækið ekki gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Loks bendir FME á að Glitnir hafi enn heimild til að stunda leyfisskylda starfsemi, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 161/2002 og sæti enn sérstöku eftirliti stofnunarinnar samkvæmt 101. gr. a. sömu laga.

FME byggir einnig á því að skilyrði ákvæðisins um að upplýsingar séu veittar við rekstur einkamáls sé ekki uppfyllt. Ekki sé hægt að skýra ákvæðið svo rúmt að það taki til almennra upplýsingabeiðna sem beint sé til FME, jafnvel þótt sá sem lagði beiðnina fram sé aðili að einkamáli fyrir dómi. Bent er á að gagnaöflun í einkamálum fyrir dómi fari fram samkvæmt ákvæðum laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Aðili að einkamáli getur beint áskorun til gagnaðila um að leggja fram gögn, og ákveðin réttaráhrif fylgja því ef ekki er orðið við henni.

Um liði 13 og 14 í gagnabeiðni kæranda tekur FME fram að brot á tilteknum lögum á fjármálamarkaði sæti eingöngu rannsókn lögreglu að undangenginni kæru stofnunarinnar, sbr. t.d. 112. gr. d. laga nr. 161/2002 og 148. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti. Verkefni FME, sem felast í rannsóknum sakamála samkvæmt framangreindum sérákvæðum í lögum, falli því utan gildissviðs upplýsingalaga með vísan til undantekningarreglunnar í niðurlagi 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.

FME tekur fram að stofnunin hafi farið yfir bréf Glitnis hf. undir lið 15 í gagnabeiðni kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að þau hafi að geyma upplýsingar sem bundnar væru trúnaði skv. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá bendir stofnunin á að markmið upplýsingalaga sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og veita almenningi tækifæri til að hafa eftirlit með ráðstöfun opinberra hagsmuna. FME fær hins vegar ekki séð að innihald bréfa sem hafi að geyma andmæli við mögulegri íþyngjandi ákvörðun stjórnvalds varði starfsemi stjórnvaldsins og ráðstöfun þess á opinberum hagsmunum.

Sem fyrr greinir kom kærandi að viðbótarathugasemdum við umsögn FME með bréfi dags. 12. febrúar 2014. Þar kemur meðal annars fram að í athugasemdum við 12. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 87/1998 (nú 13. gr. sömu laga) segi að í greininni sé að finna almennt þagnarskylduákvæði. Kærandi hafnar því fullyrðingum FME þess efnis að ákvæðið teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sem víki ákvæðum upplýsingalaga til hliðar.

Þá mótmælir kærandi skýringum FME á efni og inntaki 5. mgr. 13. gr. laganna. Glitnir teljist gjaldþrota í skilningi ákvæðisins þar sem hann skuldi umfram eignir. Einnig sé ljóst að bankinn sé í þvinguðum slitum, enda hafi það ekki verið vilji framkvæmdastjóra, stjórnar eða hluthafafundar bankans að hann yrði tekinn til slitameðferðar á sínum tíma. Óumdeilt sé að kærandi sé aðili að einkamálum, þar á meðal þeim sem Glitnir hefur höfðað á hendur honum bæði beint og til réttargæslu. Þetta þýðir að mati kæranda að eftirlitsskyldur aðili, sem er gjaldþrota og í þvinguðum slitum, reki einkamál á hendur honum, og skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 séu því uppfyllt. Kærandi hafnar því að ákvæðið feli aðeins í sér heimild, en ekki skyldu, til að veita aðgang að umbeðnum gögnum. Orðið „heimilt“ sé notað til að undirstrika að gögnin séu ekki háð þagnarskyldu, en um rétt kæranda til aðgangs fari svo eftir ákvæðum upplýsingalaga.

Að mati kæranda getur engu skipt þó Glitnir hafi heimild til að stunda leyfisskylda starfsemi og sæti enn sérstöku eftirliti FME. Í hverju tilviki fyrir sig verði að fara fram mat á því hvort um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni sé að ræða. Til að mynda geti aðili í gjaldþrotaskiptum haft með höndum rekstur, t.d. fengið úthlutað virðisaukaskattsnúmeri, en slíkar staðreyndir breyti því ekki að hann teljist gjaldþrota. Þá bendir kærandi á að Glitnir hafi ekki hefðbundið starfsleyfi fjármálafyrirtækis, heldur mjög takmarkað leyfi sem er nauðsynlegt vegna bústjórnar og ráðstöfunar á hagsmunum búsins.

Kærandi hafnar röksemdum FME sem lúta að því að verkefni stofnunarinnar á sviði sakamála falli utan við gildissvið upplýsingalaga með vísan til undantekningarreglu í 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Ákvæðið feli í sér undantekningu frá meginreglu um upplýsingarétt og beri því að skýra þröngt. Auk þess fari FME hvorki með rannsókn sakamála né saksókn, heldur sendi ábendingar til viðeigandi embætta ef grunur er um saknæma háttsemi. 

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum um Glitni hf. Í fyrsta lagi er um að ræða kærur eða tilvísanir FME til embættis sérstaks saksóknara í liðum 13 og 14 í gagnabeiðni kæranda. Í öðru lagi er farið fram á aðgang að öllum gögnum um tiltekna ákvörðun FME er varðar bankann. 

Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum segir orðrétt:

„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laganna teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærandi telst til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna á við í málinu.

Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildi þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að Glitnir hf. sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn bankans, líkt og haldið er fram af hálfu FME. Sama gildir um málsástæður er lúta að því að bankinn hafi ekki verið tekinn til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. 

Með ákvörðun FME dags. 7. október 2008 tók stofnunin yfir vald hluthafafundar Glitni og vék félagsstjórn bankans frá störfum. Um leið voru öll málefni bankans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi Glitnir verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þó kærandi hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem hann er aðili að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.

Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á FME vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.

2.

Liðir 13 og 14 í gagnabeiðni kæranda taka sem fyrr segir til kæra FME til embættis sérstaks saksóknara. Af hálfu FME hefur komið fram að stofnunin telji sér óheimilt að veita upplýsingar um hvaða mál séu eða hafi verið til rannsóknar hjá stofnuninni og hvaða mál stofnunin hafi kært eða vísað til embættis sérstaks saksóknara. Ef stofnunin tæki afstöðu til beiðni um slík gögn væri FME um leið að upplýsa um hvort mál sem varða þá aðila sem beiðnin tilgreinir séu eða hafi verið til rannsóknar hjá stofnuninni og embætti sérstaks saksóknara.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að upplýsingar um hvort tiltekið mál, er snertir ákveðna einstaklinga, sé eða hafi verið til meðferðar hjá stjórnvaldi geta fallið undir 9. gr. upplýsingalaga, til að mynda þegar málið varðar viðkvæmar persónuupplýsingar þeirra. Upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður eða ákærður fyrir refsiverðan verknað teljast tvímælalaust til viðkvæmra persónuupplýsinga, sbr. t.d. b.-lið 8. tl. 2. gr. laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. 

Af efnisreglu 9. gr. upplýsingalaga og þeim sjónarmiðum sem ákvæðið byggir á leiðir samkvæmt framangreindu að Fjármálaeftirlitinu er ekki heimilt að veita almenningi upplýsingar um hvort tiltekin háttsemi hafi veitt stofnuninni tilefni til að kæra eða vísa málinu til embættis sérstaks saksóknara. Sama niðurstaða leiðir af þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Synjun FME á aðgangi kæranda að gögnum í liðum 13 og 14 í gagnabeiðni hans verður því staðfest.

3.

Sem fyrr greinir hefur FME veitt kæranda aðgang að hluta þeirra gagna sem falla undir lið 15 í gagnabeiðni hans. Eftir stendur að skera úr um rétt kæranda til aðgangs að eftirfarandi gögnum:
• Bréf FME til Glitnis dags. 7. september 2007.
• Minnisblöð FME dags. 31. október 2007, 28. nóvember 2007 og 5. desember 2007.
• Bréf Glitnis banka hf. til FME dags. 6. september 2007 ásamt fylgiskjali, 18. september 2007 og 14. nóvember 2007.

FME synjaði kæranda um aðgang að bréfi stofnunarinnar til Glitnis dags. 7. september 2007 á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Bréfið hefði að geyma umfjöllun um meint tengsl á milli eigenda kæranda á þessum tíma, án þess að fela í sér ákvörðun stofnunarinnar. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni bréfsins. Það er ein blaðsíða á lengd og hefur að geyma lýsingu á tengslum tiltekinna félaga og Glitnis. Við mat á tengslum er meðal annars litið til aðkomu nafngreindra einstaklinga að rekstri félaganna og bankans, eignarhaldi þeirra og stjórnarsetu. Að því búnu er dregin ályktun af tengslunum með tilliti til fyrirhugaðra kaupa bankans á eignarhlutum í kæranda. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fellur efni bréfsins undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sem og 9. gr. upplýsingalaga. Þá falla upplýsingar um einstaka viðskiptamenn bankans undir þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002. Samkvæmt framangreindu verður synjun FME á aðgangi að bréfinu staðfest. Bréfið hefur ekki að geyma nein efnisatriði umfram framangreinda lýsingu, svo ekki kemur til álita að veita aðgang að bréfinu að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Synjun FME á aðgangi kæranda að minnisblöðum stofnunarinnar byggðist á 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Að mati FME hafa þau ekki að geyma upplýsingar af þeim toga sem 3. mgr. 8. gr. mælir fyrir um. 

Fyrsta minnisblaðið, dags. 31. október 2007, er á punktaformi. Þar kemur fram samandregin afstaða Glitnis samkvæmt bréfi bankans til FME dags. 18. september 2007, auk þess sem starfsmaður stofnunarinnar hefur ritað minnispunkta undir fyrirsögninni: „Til íhugunar við úrlausn málsins“. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er tvímælalaust um vinnugagn að ræða í skilningi 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga, og ekki verður séð að nokkurt skilyrði 3. mgr. 8. gr. sé uppfyllt um efni þess.

Síðari minnisblöðin tvö bera með sér að vera unnin í aðdraganda 159. stjórnarfundar FME, sem fram fór þann 18. desember 2007. Þau eru dagsett 28. nóvember og 5. desember 2007 og eru nokkurn veginn samhljóða. Minnisblöðin eru unnin í aðdraganda ákvörðunar FME um að sekta Glitni um 15 milljónir króna, en bankanum var tilkynnt um ákvörðunina með bréfi dags. 20. desember 2007. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er um vinnugögn að ræða í skilningi 5. tl. 6. gr. upplýsingalaga. Minnisblöðin hafa ekki að geyma upplýsingar umfram þær sem ráða má af fundargerð stjórnar FME dags. 18. desember 2007, þar sem endanleg ákvörðun FME var tekin. Því verður ekki séð að skilyrði 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga séu uppfyllt til að kæranda verði heimilaður aðgangur að minnisblöðunum.

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun FME um að synja kæranda um aðgang að minnisblöðum FME dags. 31. október 2007, 28. nóvember 2007 og 5. desember 2007 staðfest.

Eftir stendur að skera úr um rétt kæranda til aðgangs að þremur bréfum Glitnis til FME ásamt fylgiskjölum. Bréfin eru liður í samskiptum stofnunarinnar og Glitnis í kjölfar töku ákvörðunar FME um að leggja stjórnvaldssekt á bankann eins og áður er lýst. Um er að ræða svarbréf bankans við bréfum stofnunarinnar, en kæranda var veittur aðgangur að þeim síðarnefndu með hinni kærðu ákvörðun. Synjun FME er á því byggð að bréfin hafi að geyma upplýsingar um starfsemi eftirlitsskylds aðila sem leynt eigi að fara með vísan til 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá byggði stofnunin á því að líkur væru á að aðilar nýttu sér ekki andmælarétt sinn ef til greina kæmi að gera sjónarmið hans og meðfylgjandi gögn opinber síðar. 

Umbeðin bréf eru í vörslum FME á grundvelli eftirlits- og valdbeitingarheimilda stofnunarinnar, sbr. III. kafla laga nr. 87/1998. Þegar FME bárust umbeðin bréf féll þagnarskylda á starfsmenn stofnunarinnar að því leyti sem bréfin hafa að geyma efni sem fellur undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laganna.

Bréfin hafa að geyma lýsingu Glitnis, eftirlitsskylds aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, á sjónarmiðum sínum í aðdraganda íþyngjandi ákvörðunar FME. Í bréfunum fer bankinn yfir aðdraganda, efni og eðli viðskipta sinna um kaup á hlutum í kæranda og kemur á framfæri eigin mati á réttarstöðu sinni. Fram koma fyrirætlanir bankans um að grípa til tiltekinna ráðstafana, auk þess sem fjallað er um samskipti stofnunarinnar og bankans með tilliti til þess hvernig þau megi bæta. Í bréfunum er ekki fjallað um ráðstöfun opinberra hagsmuna með neinum hætti. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál fellur efni bréfanna undir þá sérstöku þagnarskyldu sem 13. gr. laga nr. 87/1998 mælir fyrir um, eins og hún verður skýrð með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, bæði að því er varðar umfjöllun sem lýtur að starfsemi FME annars vegar og viðskiptum eftirlitsskylds aðila, tengdra aðila og annarra hins vegar. 

4.

Kærandi hefur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum og vísa til þeirra, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu FME á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.

Kærandi hefur að mati úrskurðarnefndarinnar ekki sýnt fram á að umfjöllun fjölmiðla um þau gögn sem hann krafðist aðgangs að valdi því að þagnarskylda FME sé fallin niður. Með hliðsjón af framangreindu er heldur ekki unnt að fallast á það með kæranda að FME hafi vanrækt rannsóknarskyldur sínar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni Tryggingamiðstöðvarinnar hf. um aðgang að afritum af kærum Fjármálaeftirlitsins til embættis sérstaks saksóknara dags. 8. júní 2009 og 4. desember 2009 og gögnum Fjármálaeftirlitsins í tengslum við ákvörðun stofnunarinnar dags. 20. desember 2007.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir          

Símon Sigvaldason