558/2014. Úrskurður frá 17. nóvember 2014

Úrskurður

Kæra og málsatvik

Í kærunni er rakið að kærandi hafi 7. maí 2014 óskað eftir aðgangi að umræddri greiningu. Beiðnin hafi verið reist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Yrði bankinn ekki að fullu við beiðninni væri óskað rökstuðnings og aðgangi að öðrum hlutum greiningarinnar en þeim sem bankinn teldi heimilt og nauðsynlegt að undanskilja aðgangi. Óskað var upplýsinga um hvort hinni umbeðnu greiningunni hefði, í heild eða að hluta, verið miðlað víðar en til ríkisstjórnarinnar, og þá hvert og í hvaða tilgangi.

Í synjun Seðlabankans er vísað til þess að bankinn geri skýrslur um greiðslujöfnuð í samræmi við hlutverk sitt og á grundvelli laga. Með ákvörðun seðlabankastjóra 6. janúar 2014 hafi verið skipaður vinnuhópur innan bankans sem hafi fengið það hlutverk að vinna að gerð greiðslujafnaðaráætlana. Seðlabanki Íslands hafi kynnt niðurstöður vinnuhópsins fyrir einstaka ráðherrum í ríkisstjórn Íslands, ráðgjafanefnd um afnám fjármagnshafta og stýrinefnd um afnám fjármagnshafta en í þeirri nefnd sátu fulltrúar allra þingflokka á Alþingi. Auk þess hafi fulltrúar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins fengið kynningu á efninu. Þá kemur fram að greiðslujafnaðargreiningin byggi á trúnaðargögnum um greiðslujöfnuð og erlenda stöðu Íslands sem bankinn safnaði til hagskýrslugerðar. Seðlabanki Íslands annist opinbera hagskýrslugerð á grundvelli laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Nánar tiltekið var vísað til 3., 4., 30. og 31. gr. laganna. Þá kemur fram að lög nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð eigi við um upplýsingasöfnun og hagskýrslugerð Seðlabankans eftir því sem við eigi. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 ríki þagnarskylda um allar upplýsingar sem Hagstofan safni til hagskýrslugerðar og snerti tilgreinda einstaklinga eða lögaðila. Í ákvörðun Seðlabanka Íslands kemur fram að það sama gildi um upplýsingar sem bankinn safni í sama tilgangi. Slíkar upplýsingar teljist trúnaðargögn og skuli þær einvörðungu notaðar til hagskýrslugerðar.

Í synjun Seðlabanka Íslands er einnig vísað til þess að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum seðlabankans um allt það sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða sé skylt að veita lögum samkvæmt.. Í þessu samhengi er vísað til 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Hinar umbeðnu upplýsingar séu meðal annars notaðar til hagskýrslugerðar og því háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi.

Í kæru kemur fram að kærandi telur að 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 geti ekki átt við um hið umbeðna gagn, en ákvæðið gildi samkvæmt orðum sínum um upplýsingar sem Hagstofan safni til hagskýrslugerðar og snerti tilgreinda einstaklinga eða lögaðila. Hvorki í þeim lögum né lögum nr. 36/2001 komi fram að ákvæðið gildi um upplýsingar sem Seðlabankinn safni. Þá komi sérstaklega fram í 3. málslið málsgreinarinnar að Hagstofunni sé óheimilt að afhenda öðrum stjórnvöldum slíkar upplýsingar. Verði að telja ólíklegt að í umbeðinni greiningu komi fram upplýsingar af þessu tagi. Þá komi ekki fram í bréfi Seðlabankans að í umbeðinni greiningu séu upplýsingar af því tagi sem 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 eða 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 taki til, heldur aðeins að greiningin byggi á trúnaðargögnum. Eðli máls samkvæmt hljóti efnahagslegar greiningar bankans í grunninn að byggjast á upplýsingum um viðskiptamálefni einstakra lögaðila og einstaklinga. Þótt þær upplýsingar kunni að vera undanþegnar aðgangi feli það ekki í sér að greining sem byggist á slíkum upplýsingum sé undanþegin aðgangi. Seðlabankinn hafi enda þegar viðurkennt það í verki með því að birta margvíslegt efni um greiðslujöfnuð Íslands líkt og getið sé í hinni kærðu ákvörðun. Þar komi einnig fram að bankinn hafi kynnt niðurstöður umbeðinnar greiðslujafnaðargreiningar fyrir margvíslegum aðilum, þar á meðal aðilum utan stjórnsýslunnar, sem samrýmist því varla að í þeim séu viðkvæmar trúnaðarupplýsingar. Því sé síðan loks við að bæta að jafnvel þótt einhverjar upplýsingar sem undanþegnar væru aðgangi á grundvelli 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 eða 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 kæmu fram í greiningunni sjálfri bæri seðlabankanum ekki að synja um aðgang að greiningunni í heild, heldur eingöngu þeim hlutum hennar þar sem slíkar upplýsingar koma fram sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. 

Málsmeðferð

Í umsögn Seðlabanka Íslands er rakið að í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 163/2007 komi fram að Hagstofa Íslands sé sjálfstæð stofnun sem heyri undir ráðherra og vinni að opinberri hagskýrslugerð samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. sama ákvæðis segi svo að með opinberri hagskýrslugerð sé átt við starfsemi Hagstofu Íslands og annarra bærra ríkisstofnana sem lúti að söfnun gagna til tölfræðilegrar úrvinnslu um landshagi Íslands og þjóðfélagsleg málefni, úrvinnslu gagnanna og miðlun tölfræðilegra upplýsinga til almennings, fyrirtækja, stofnana og stjórnvalda á grundvelli laga og í samræmi við fyrirmæli sett samkvæmt lögunum. Seðlabanki Íslands annist opinbera hagskýrslugerð á grundvelli ákvæða laga nr. 36/2001 en lög nr. 163/2007 eigi við um upplýsingasöfnun og hagskýrslugerð bankans eftir því sem við eigi. Verklagsreglur í evrópskri hagskýrslugerð hafi verið teknar upp í EES-samninginn en í því felist að mælst sé til að verklagsreglurnar gildi fyrir íslensk stjórnvöld, Hagstofu Íslands og aðrar opinberar stofnanir sem fáist við opinbera hagskýrslugerð hér á landi. Í verklagsreglunum segi í skilgreiningarkafla að hagskýrsluyfirvöld merki, í hverju ríki, hagstofu ríkisins og aðrar hagskýrslustofnanir, sem séu ábyrgar fyrir því að taka saman og miðla evrópskum hagskýrslum, og í Evrópusambandinu, hagstofu Evrópusambandsins. Samkvæmt þessu gildi verklagsreglurnar um hagskýrslugerð Seðlabanka Íslands.  

Þá vísar Seðlabanki Íslands til þess að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum bankans um allt það sem varði hagi viðskiptamanna hans og málefni bankans sjálfs, svo og önnur atriði sem þeir fá vitneskju um starfi í sínu og leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 37/2001. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 ríki síðan þagnarskylda um allar upplýsingar sem Hagstofa Íslands safni til hagskýrslugerðar og snerti tilgreinda einstaklinga eða lögaðila. Slíkar upplýsingar teljist trúnaðargögn og skuli þær einvörðungu notaðar til hagskýrslugerðar. Með hliðsjón af 2. mgr. 1. gr. laganna og einnig ákvæðum laga nr. 36/2001 sé ljóst að ákvæðið nái einnig til annarra hagskýrsluyfirvalda, þar með talið, en þó ekki einvörðungu, Seðlabanka Íslands. Í 1. mgr. 10. gr. segi einnig að óheimilt sé að afhenda upplýsingarnar öðrum stjórnvöldum, ákvæði annarra laga um aðgang stjórnvalda að gögnum víki fyrir ákvæðinu og þær lúti ekki aðgangi samkvæmt upplýsingalögum. Í ljósi þessa og vegna eðlis hinna umbeðnu upplýsinga sé ljóst að aðgangur að þeim eigi ekki undir upplýsingalög. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfu kæranda um aðgang að þeim.

Í umsögn Seðlabankans er vikið að því að niðurstöður greiðslujafnaðargreiningarinnar hafi verið kynntar aðilum utan bankans. Fram kemur að þær hafi verið kynntar einstaka ráðherrum í ríkisstjórn Íslands, ráðgjafanefnd um afnám fjármagnshafta, stýrinefnd um afnám fjármagnshafta og fulltrúum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Með hliðsjón af eðli greiningar á greiðslujöfnuði og ekki síður hlutverki framangreindra aðila sé eðlilegt að bankinn hafi kynnt niðurstöður sínar fyrir þeim. Samkvæmt 22. gr. laga nr. 36/2001 sé yfirstjórn bankans í höndum fjármála- og efnahagsráðherra auk bankaráðs og samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laganna skuli bankinn stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum. Með þetta í huga sé ljóst að upplýsingar um greiðslujöfnuð Íslands eigi erindi við ákveðna ráðherra í ríkisstjórn Íslands auk ráðgjafa þeirra.

Einnig kemur fram í umsögninni að ein meginregla verklagsreglna í evrópskri hagskýrslugerð varði trúnaðarkvaðir við hagskýrslugerð, þ.e. 5. meginregla reglnanna, en í henni segir að það þurfi að vera fyllilega tryggt að friðhelgi gagnaveitanda sé virt, að farið sé með upplýsingar sem þeir veita sem trúnaðarmál og þær eingöngu notaðar til hagskýrslugerðar.

Þá er í umsögn Seðlabanka Íslands bent á að samkvæmt 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga sé kveðið á um að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu megi hins vegar ætla að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að almenningi verði veittur aðgangur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Úrskurðarnefndin hafi byggt á því að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna sbr. úrskurði í málum nr. A-324/2009 frá 22. desember 2009 og einnig nr. A-423/2012 frá 18. júní 2012. Þá er einnig vísað til þess að í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 hafi verið komist að sömu niðurstöðu. Loks er bent á að samkvæmt 3. tölulið 10. gr. upplýsingalaga sé heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Með hliðsjón af eðli upplýsinganna, þ.e. um sé að ræða viðkvæmar trúnaðarupplýsingar sem snerta grundvöll peningastefnu Íslands, sé ljóst að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að þeim.

Með vísan til þess að aðgangur að upplýsingum sem Seðlabankinn safnaði til hagskýrslugerðar lyti ekki upplýsingalögum sbr. 3. málslið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 hafnaði bankinn ósk úrskurðarnefndarinnar um að fá hinar umbeðnu upplýsingar afhentar í trúnaði.

Þann 8. júlí 2014 gaf úrskurðarnefndin kæranda færi á að koma á framfæri athugasemdum vegna umsagnar Seðlabanka Íslands. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni 30. júlí 2014. Bent er á að ummæli í lögskýringargögnum styðji ekki þá túlkun Seðlabanka Íslands að 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 taki til bankans. Þá hafi bankinn sjálfur miðlað hinum umbeðnu gögnum til aðila utan bankans, en það hefði honum verið óheimilt samkvæmt umræddu ákvæði. Því bendi framkvæmd bankans ekki til þess að álitið hafi verið að hann væri bundinn af ákvæðinu. Kærandi viðurkennir að hann eigi erfitt með að meta hvort réttlætanlegt sé að synja um aðgang á grundvelli 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 eða 3. tölulið 10. gr. upplýsingalaga. Atvik bendi þó ekki til þess að ákvæðin eigi við. Seðlabankinn hafi sjálfur kynnt margvíslegum aðilum, þar á meðal aðilum utan stjórnsýslunnar, umbeðin gögn, og hafi áður birt opinberlega margvíslegt efni um greiðslujöfnuð Íslands. Þá áréttar kærandi að greina verði á milli efnahagslegra greininga Seðlabankans og þeim gögnum sem slíkar greiningar byggjast á. Þótt greiningar bankans byggist í grunninn á trúnaðargögnum um viðskiptamálefni einstakra lögaðila og einstaklinga feli það ekki í sér að greingarnar séu sjálfkrafa einnig trúnaðargögn. Loks er bent á að í synjun Seðlabankans á beiðni kæranda hafi ekki verið vísað til 3. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga eins og gert sé í umsögn til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarnefndin ritaði Seðlabankanum bréf 12. ágúst og 20. október 2014 þar sem þess var óskað á ný að hin umbeðnu gögn yrðu afhent nefndinni. Seðlabankinn brást við erindinu 31. sama mánaðar og afhenti nefndinni gögnin í trúnaði. Þá var eftirfarandi tekið fram: Í fyrsta lagi fæli hin umbeðna greining hvorki í sér opinbera afstöðu seðlabankans né sérfræðinga hans til framtíðarhorfa um greiðslujöfnuð Íslands. Í þeim vinnuhópi sem hefði fengið það verkefni að vinna greininguna hefðu til að mynda verið sérfræðingar sem höfðu ólíka sýn á greiðslujafnaðarvanda Íslands. Í öðru lagi hefði glærusýningin aðeins að geyma minnisatriði sem stuðst var við þegar sérfræðingar bankans kynntu efnið fyrir áðurnefndum aðilum. Í þriðja lagi fæli sviðsmyndin sem sett væri fram í glærusýningunni ekki í sér spá um líklegustu þróun greiðslujafnaðar, heldur álag á gjaldeyrisforða að því gefnu að mjög takmörkuð endurfjármögnun skulda ætti sér stað. Slíkar sviðsmyndir yrðu fljótt óraunsæjar vegna þess að því sem haldið væri óbreyttu í sviðsmyndunum gæti í raun ekki haldist óbreytt. Þessir fyrirvarar kæmu ekki fram í skjalinu og gæti það því valdið verulegum misskilningi. Í fjórða lagi vildi bankinn benda á að upphafleg beiðni kæranda kæmi til af því að einn, eða fleiri, af þeim sem fengu aðgang að skjalinu og kynningu á því hafi rofið trúnað um efni þess. Þetta hefði gerst þótt öllum þeim sem fengu kynninguna hefði verið bent á að slíkur trúnaður ríkti um gögnin. Að mati bankans væri afar óheppilegt ef almenningur gæti notað trúnaðarbrest sem þennan til þess að knýja opinbera aðila til að afhenda vinnuskjöl sem ættu ekki erindi við almenning og gætu í versta falli valdið alvarlegum misskilningi kæmust þau í almenna dreifingu. Í fimmta lagi ítrekaði Seðlabanki Íslands að umbeðnar upplýsingar lytu ekki aðgangi samkvæmt upplýsingalögum sbr. 3. málslið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 auk þess sem upplýsingarnar væru háðar þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. sömu lagagreinar og 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Í sjötta lagi væri heimilt að takmarka aðgang almennings að umbeðnum upplýsingum með vísan til 2. málsliðar 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga annars vegar og 3. töluliðar 10. gr. laganna hins vegar.      

Niðurstaða

1.

Í umsögn Seðlabanka Íslands til úrskurðarnefndarinnar er vísað til þess að aðgangur að þeim upplýsingum sem fjallað er um í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 sé undanþeginn upplýsingalögum og tekið fram að úrskurðarnefndin starfi samkvæmt þeim lögum. Við meðferð málsins og með vísan til þessa var því í fyrstu hafnað af hálfu Seðlabanka Íslands að hin umbeðnu gögn yrðu afhent úrskurðarnefndinni. Af þessum sökum áréttar úrskurðarnefndin að beiðni kæranda til Seðlabanka Íslands var reist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga og var henni synjað. Slíkar synjanir er heimilt að bera undir úrskurðarnefndina í samræmi við 1. mgr. 20. gr. laganna. Með lögum hefur nefndinni því verið falið það verkefni að skera úr um skyldu Seðlabanka Íslands til að afhenda hina umbeðnu kynningu.   

2.

Þagnarskylda ríkir um allar upplýsingar sem Hagstofan safnar til hagskýrslugerðar og snerta tilgreinda einstaklinga eða lögaðila. Slíkar upplýsingar teljast trúnaðargögn og skulu þær einvörðungu notaðar til hagskýrslugerðar. Óheimilt er að afhenda þær öðrum stjórnvöldum, ákvæði annarra laga um aðgang stjórnvalda að gögnum víkja fyrir þessu ákvæði og þær lúta ekki aðgangi samkvæmt upplýsingalögum. Sama gildir um upplýsingar um einstaklinga og lögaðila í opinberum skrám sem Hagstofan nýtir til hagskýrslugerðar og upplýsingar sem verða til við samtengingu skráa skv. 9. gr. Þegar um stjórnsýsluupplýsingar er að ræða er Hagstofunni þó heimilt að veita hlutaðeigandi stjórnvaldi upplýsingar úr gögnum sem það hefur áður tekið þátt í að safna eða látið henni í té.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi að lögum nr. 163/2007 segir meðal annars eftirfarandi:

Þetta er meginregla við opinbera hagskýrslugerð í flestum ríkjum. Hún byggist á ákvæðum í grundvallarreglum Sameinuðu þjóðanna sem hafa verið tekin upp í hagstofulög margra þjóða, í verklagsreglur í evrópskri hagskýrslugerð og í íslensku verklagsreglurnar frá 9. júní 2006.

Í samræmi við orðalag ákvæðisins tekur þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 aðeins til upplýsinga sem Hagstofa Íslands safnar til hagskýrslugerðar. Í ákvörðun Seðlabanka Íslands um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum kemur fram að umrædd greiðslujafnaðargreining byggi á trúnaðargögnum sem bankinn hafi sjálfur safnað til hagskýrslugerðar. Því er ljóst að þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 á ekki við um þau gögn sem kærandi óskaði afrits af. Í því samhengi skiptir ekki máli þótt kveðið sé á um það í 2. mgr. 1. gr. laganna að með opinberri hagskýrslugerð sé átt við starfsemi Hagstofunnar og „annarra bærra ríkisstofnanna“, enda nær þagnarskyldan aðeins til slíkrar hagskýrslugerðar Hagstofunnar.

3.

Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Í 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.

Í dómi Hæstaréttar Íslands 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 var komist að þeirri niðurstöðu að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þá hefur úrskurðarnefndin miðað við að ekki verði sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Slíkt verði að meta í hverju tilviki fyrir sig en nái þagnarskyldan ekki til ákveðinna tilvika verði að gæta að því hvort undantekningar frá upplýsingarétti eigi við sbr. 6.-10. gr. laganna. Að því er varðar orðalag ákvæðisins um „málefni bankans sjálfs“ hefur úrskurðarnefndin miðað við að það verði ekki túlkað svo rúmt að þar falli undir hvers kyns upplýsingar um það lagaumhverfi eða reglur sem Seðlabanki Íslands starfi eftir. Undir orðalagið kunni að falla upplýsingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem af tilliti til hagsmuna bankans sjálfs megi telja eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta einkum til úrskurðar nefndarinnar frá 17. febrúar 2012 í máli nr. A-406/2012. Þá hefur nefndin talið að upplýsingar sem kunni að auðvelda sniðgöngu á lögum sem bankinn hefur eftirlit með falli undir þagnarskylduna sbr. úrskurð nefndarinnar frá 7. nóvember 2013 í máli nr. A-503/2013 og upplýsingar um viðskipti bankans og viðskiptamenn hans sbr. úrskurð nefndarinnar frá 28. júní 2012 í máli nr. A-435/2012 og frá 22. desember 2009 í máli nr. 323/2009.

Seðlabanki Íslands hefur samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 36/2001 það að meginmarkmiði að stuðla að stöðugu verðlagi. Þá skal hann samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar stuðla að framgangi stefnu ríkisstjórnarinnar í efnahagsmálum, enda telji hann það ekki ganga gegn meginmarkmiði sínu samkvæmt 1. mgr. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna skal bankinn stuðla að fjármálastöðugleika. Í 2. mgr. 4. gr. kemur fram að hann skuli sinna viðfangsefnum sem samrýmast hlutverki hans sem seðlabanka, svo sem varðveita gjaldeyrisvarasjóð og að stuðla að virku og öruggu fjármálakerfi. Í 1. mgr. 29. gr. laganna kemur fram að til þess að sinna framangreindum hlutverkum geti bankinn milliliðalaust aflað upplýsinga frá þeim sem eru í viðskiptum við hann auk fyrirtækja í greiðslumiðlun og annarra fyrirtækja eða aðila sem lúta opinberu eftirliti með starfsemi sinni. Þá er öllum skylt samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar að láta bankanum í té þær upplýsingar sem hann þarf á að halda til hagskýrslugerðar. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. gerir bankinn skýrslur og áætlanir um peningamál, greiðslujöfnuð, gengis- og gjaldeyrismál og annað sem hlutverk og stefnu bankans varðar.

Eins og að framan greinir hefur úrskurðarnefndinni verið látin í té glærukynning sú sem beiðni kæranda beinist að. Glærurnar eru 32 talsins og er þar fjallað um svokallaða greiðslujafnaðargreiningu sem bankinn hefur unnið að gefnum ákveðnum forsendum. Settar eru fram ólíkar „sviðsmyndir“, þ.e.a.s. metið er hvernig ólíkar forsendur hafa mismunandi áhrif á tiltekna þætti. Á all mörgum glærum er fjallað um spá sérfræðinga bankans um áhrif á það sem kallað er „forði“ en ganga má út frá að um sé að ræða gjaldeyrisvarasjóð bankans sbr. áðurgreinda 2. mgr. 4. gr. laga nr. 36/2001. Þessar upplýsingar varða mikilvæg fjárhagsleg málefni Seðlabanka Íslands sem falla undir þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og eru þessar glærur því undanþegnar upplýsingarétti samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Á öðrum glærum er vikið að forsendum greiningarinnar. Þar koma m.a. fram upplýsingar um fyrirætlanir Seðlabanka Íslands varðandi gjaldeyrisútboð. Á sama hátt og að framan greinir eru þessar upplýsingar undanþegnar upplýsingarétti almennings með vísan til 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001.

Á stöku stað í greiningunni er vikið að þörf tilgreindra lögaðila á fjármagni á næstu árum. Gagnvart úrskurðarnefndinni hefur Seðlabankinn hvorki útskýrt með skýrum hætti hvernig umræddra upplýsinga var aflað né á hvaða lagagrundvelli það var gert. Bankinn hefur þó ítrekað vísað til þess að í gerð hinnar umbeðnu skýrslu hafi falist hagskýrslugerð. Eins og að framan greinir er Seðlabanka Íslands meðal annars falið að lögum að annast hagskýrslugerð og hefur bankinn sérstakar heimildir til að afla upplýsinga í þeim tilgangi. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að draga í efa að umræddum upplýsingum hafi verið aflað þeim hætti. Hér að framan hefur verið vikið að 1. mgr. 10. gr. laga nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, þar sem fjallað er um þagnarskyldu Hagstofu Íslands vegna upplýsinga sem sú stofnun safnar til hagskýrslugerðar, en ákvæðið á samkvæmt orðanna hljóðan ekki við um Seðlabanka Íslands. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að umræddum lögum kemur fram að umrædd regla sé meginregla við opinbera hagskýrslugerð í flestum ríkjum sem byggist á ákvæðum í grundvallarreglum Sameinuðu þjóðanna sem hafi verið tekin upp í hagstofulög margra þjóða.

Af öllu framangreindu leiðir að ganga verður út frá því að þeirra upplýsinga sem fram koma á umræddum stað í kynningunni hafi verið aflað til hagskýrslugerðar en slík skýrslugerð er meðal verkefna Seðlabanka Íslands. Tekur 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 því til upplýsinganna, enda ber að skýra ákvæðið til samræmis við þá meginreglu sem löggjafinn hefur viðurkennt að gildi um hagskýrslugerð sbr. áðurnefnd ummæli í frumvarpi til laga nr. 163/2007. Enn fremur er til þess að líta að umræddar upplýsingar eru mikilvægar forsendur þess mats sem fram annars staðar í kynningunni en eins og fram er komið er sá hluti hennar undanþeginn upplýsingarétti kæranda.

Með vísan til þess hversu víða í gögnunum þær upplýsingar koma fram sem undanþegnar eru upplýsingarétti hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendu til þess að kveða á um skyldu Seðlabanka Íslands til þess að veita kæranda aðgang að hluta þeirra.

Með vísan til alls framangreinds verður staðfest sú ákvörðun Seðlabanka Íslands að synja kæranda um aðgang að þeim glærum sem notaðar voru til kynningar á hinni umbeðnu greiðslujafnaðargreiningu.

Úrskurðarorð

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     

Friðgeir Björnsson