562/2014. Úrskurður frá 17. desember 2014

Jafnframt bendir kærandi á að FME hafi tekið yfir vald hluthafafundar Glitnis með ákvörðun þann 7. október 2008 vegna knýjandi fjárhags- og rekstrarörðugleika bankans. Í kjölfarið hafi bankinn verið tekinn til slitameðferðar með úrskurði þann 22. nóvember 2010. Þrátt fyrir að lög hafi gert ráð fyrir því að beiðni um slitameðferð kæmi frá skilanefnd og slitastjórn Glitnis hafi bankinn ekki átt annarra kosta völ, og því telur kærandi hafið yfir allan vafa að bankinn sé í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Kærandi mótmælir þeirri afstöðu FME að skilyrði ákvæðisins um að upplýsingar séu veittar við rekstur einkamála sé ekki uppfyllt í tilfelli gagnabeiðni kæranda. Þar sem tilefni gagnabeiðninnar var að afla gagna við rekstur einkamála fyrir dómi er skilyrðið uppfyllt að mati kæranda.

Kærandi mótmælir því að skilyrði 5. mgr. 13. gr. um að upplýsingar séu veittar um atriði „við rekstur einkamála“ sé ekki uppfyllt. Óumdeilt sé að mál séu rekin á hendur kæranda fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Ef skilningur FME yrði lagt til grundvallar yrði vandséð hvenær skilyrðið teldist uppfyllt.

Kærandi fjallar sérstaklega um þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 í kæru sinni. Að mati kæranda er ákvæðið almennt og tekur aðeins til vitneskju sem varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækisins. Kærandi telur umbeðin gögn ekki varða viðskipti eða einkamálefni viðskiptamanna Glitnis sem leynt eigi að fara, og ákvæðið komi því ekki í veg fyrir aðgang kæranda að þeim. 

Í kæru kemur fram að kærandi telji að umbeðin gögn hafi þegar verið gerð opinber með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla. Kærandi segist engu að síður þurfa að fá afrit af frumgögnunum til að staðreyna efni þeirra og leggja fram sem sönnunargögn í dómsmálum. Þá hafi FME  brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að kanna ekki hvort eða með hvaða hætti umrædd gögn gætu verið háð þagnarskyldu eða hvernig þau hafi verið gerð opinber í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis eða með öðrum hætti.  

Loks telur kærandi að 9. gr. upplýsingalaga geti ekki komið í veg fyrir aðgang hans að umbeðnum gögnum. Þar sem Glitnir sé í slitameðferð hafi hann enga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni varðandi það hvort umbeðin gögn verði afhent eða ekki.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt FME með bréfi dags. 25. mars 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit þeirra gagna sem kæran lýtur að. Umsögn FME barst þann 30. apríl 2014 ásamt fylgiskjölum. Einnig fylgdi umsögninni afrit af gögnum sem kæran lýtur að, þ.e. gögn undir númerunum 2008040001 og 2008050033 í málaskrá stofnunarinnar.

Í umsögn FME er í upphafi áréttað að umbeðnar upplýsingar lúti ekki með beinum hætti að meðferð opinberra hagsmuna, með vísan til markmiða upplýsingalaga. Þá líti stofnunin svo á að ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002 séu sérstök þagnarskylduákvæði sem gangi lengra en 9. gr. upplýsingalaga. Að svo miklu leyti sem ákvæðin mæli ekki með beinum og skýrum hætti fyrir um að gæta beri trúnaðar um tiltekin gögn séu þau metin út frá 9. gr. upplýsingalaga. 

Því næst er fjallað um skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. FME byggir á því að um sé að ræða undantekningu frá hinni sérstöku þagnarskyldu sem hvílir á starfsmönnum stofnunarinnar samkvæmt 1. mgr., og beri því að skýra ákvæðið þröngt. Þá sé ákvæðið enn fremur heimildarákvæði og varði eingöngu upplýsingar sem eru þagnarskyldar samkvæmt 1. mgr. Það taki því ekki til upplýsinga sem teljast háðar bankaleynd samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002. FME tekur fram að Glitnir hafi verið tekinn til slita að kröfu skilanefndar og slitastjórnar Glitnis á grundvelli 3. tl. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002 og sé enn í slitameðferð. Þá vísar FME til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-524/2014, þar sem nefndin hafi skýrt ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 með þeim hætti að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga um meðferð einkamála. Þá hafi nefndin jafnframt talið að þagnarskylda 1. mgr. haldi gildi sínu gagnvart aðilum sem teljast gjaldþrota í skilningi 5. mgr., með vísan til úrskurðar nr. A-462/2012.

FME hafnar því að hafa brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að kanna ekki hvort umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis geri það að verkum að afhenda beri umbeðin gögn. Líta beri til þess að þagnarskyldu rannsóknarnefndarinnar var sérstaklega aflétt með lögum. Sú undanþága geti hins vegar ekki náð til FME og upplýsinga sem afhentar voru nefndinni en ekki birtar opinberlega í skýrslu hennar.

Umsögn FME var kynnt kæranda með bréfi dags. 7. maí 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust með bréfi dags. 14. maí 2014. Varðandi markmið upplýsingalaga tekur kærandi fram að í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna komi fram að skýra eigi orðalagið „meðferð opinberra hagsmuna“ með rúmum hætti og lögunum sé ekki bara ætlað að auka gagnsæi um þá opinberu hagsmuni sem hefðbundin stjórnvöld fara með á hverjum tíma.

Kærandi er ósammála þeirri lögskýringu FME að skýra beri 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 þröngt, þar sem ákvæðið sé undantekning frá hinni sérstöku þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum stofnunarinnar samkvæmt 1. mgr. sömu greinar. Í fyrsta lagi sé þagnarskyldan almenn, en í annan stað sé það undanþága frá meginreglu um rétt almennings til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum. Því beri þvert á móti að skýra ákvæði 1. mgr. 13. gr. þröngt. Kærandi fellst heldur ekki á að orðið „heimilt“ í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 merki að FME geti ákveðið sjálft hvenær það sinni skyldu sinni samkvæmt upplýsingalögum. Orðinu sé ætlað að undirstrika að viðkomandi gögn séu ekki háð þagnarskyldu, heldur sé heimilt að afhenda þau. Skyldan til afhendingar sé ótvíræð samkvæmt upplýsingalögum.

Kærandi telur ljóst að Glitnir banki hf. teljist gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Sérstaklega er vísað til þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi lagt til grundvallar í úrskurði nr. A-524/2014 að NBI hf. sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins, en Glitnir sé í sömu stöðu. Þar hafi nefndin hins vegar talið að skilyrði ákvæðisins um „rekstur einkamála“ hafi ekki verið uppfyllt, þar sem skýra beri þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna sem beint er til stjórnvalds á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga verði ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Kærandi telur að ef það hefði verið ætlun löggjafans að binda ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 við aðgang að gögnum innan ramma laga um meðferð einkamála, þá væri ákvæðið einfaldlega orðað á þann veg. Ekkert í ákvæðinu eða lögskýringargögnum gefi tilefni til svo þröngrar túlkunar. Ekki sé hægt að fallast á þær röksemdir sem fram koma í úrskurðinum að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. væri fyrir borð borin ef hin þrönga skýring yrði ekki lögð til grundvallar. Í því samhengi eigi 5. mgr. einungis við þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ekki séu sömu hagsmunir af þagnarskyldu þegar fjármálafyrirtæki er komið í þrot, og ákvæði 5. mgr. því eðlilegt. Þá verði ekki séð hvers vegna gjaldþrota fjármálafyrirtæki þyrfti sérstaka vernd þegar óskað væri upplýsinga frá fyrirtækinu í tengslum við einkamál, en ekki þegar óskað væri eftir skýrslum fyrir dómi.

Varðandi 10. gr. stjórnsýslulaga tekur kærandi fram að stjórnsýslulögin taki til ákvarðana stjórnvalda og FME sé óumdeilanlega stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga. Málsmeðferð FME við ákvarðanir um aðgang að gögnum fari einnig eftir stjórnsýslulögum og beri FME því að virða rannsóknarregluna í 10. gr. laganna. Þá sé í gildi óskráð meginregla í stjórnsýslurétti um rannsóknarskyldu stjórnvalda, sem tæki þá til FME auk ákvæða stjórnsýslulaga.

Loks bendir kærandi á að gagnabeiðni sín byggi að mestu á skýrum upplýsingum um gögn sem fengnar eru beint úr opinberri skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Kærandi telji hins vegar nauðsynlegt að afla þeirra grunngagna sem rannsóknarnefndin studdist við við gerð skýrslunnar. Hafi leynd hvílt á gögnunum eigi hún ekki við lengur með hliðsjón af umfjöllun nefndarinnar og fjölmiðla. 

Niðurstaða

1.

Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum um Glitni hf. Synjun FME er dagsett þann 17. febrúar 2014 en kæra barst þann 18. mars sama ár. Kæran er því komin fram innan kærufrests skv. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga.

Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum segir orðrétt: „Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laganna teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærandi telst til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna á við í málinu.

Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildi þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að Glitnir hf. falli undir ákvæðið. Með ákvörðun FME dags. 7. október 2008 tók stofnunin yfir vald hluthafafundar Glitnis og vék félagsstjórn bankans frá störfum. Um leið voru öll málefni bankans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi Glitnir verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn falli því undir 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.

Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. 

Að mati nefndarinnar hefur kærandi ekki hnekkt þessari skýringu með umfjöllun í athugasemdum sínum, sem lýtur að því að gjaldþrota fjármálafyrirtæki sé ekki þörf á réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Lög um meðferð einkamála gera ráð fyrir því að skjöl sem hafa að geyma atriði sem hlutaðeigandi væri óskylt eða óheimilt að bera vitni um verði lögð fyrir dómara í trúnaði og gegn þagnarskyldu, sbr. t.d. 1. mgr. 69. gr. laga nr. 91/1991. Þá er unnt að krefjast þess að trygging verði sett fyrir tjóni sem afhending skjals kann að baka aðila, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Hvað vitnaskýrslur varðar er vitni rétt að skorast undan því að svara spurningu ef ætla má að í svari þess geti falist játning eða vísbending um að það hafi framið refsiverðan verknað eða atriði sem valdi því siðferðislegum hnekki eða tilfinnanlegu fjárhagstjóni, sbr. 3. mgr. 52. gr. laga nr. 91/1991. Dómari getur einnig undanþegið vitni frá því að upplýsa um leyndarmál varðandi viðskipti þess eða sambærileg atriði ef hagsmunir þess af leyndinni eru verulega ríkari en hagsmunir aðila af vitnisburðinum, sbr. 4. mgr. sama ákvæðis. Loks er dómara rétt að umorða, laga og skýra spurningar og koma í veg fyrir að vitni svari sýnilega tilgangslausum spurningum fyrir sakarefnið, sbr. 2. mgr. 56. gr. laga nr. 91/1991. Engin slík réttarvernd er til staðar fyrir aðila sem hefur hagsmuni af því að gögn, sem þagnarskylda 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ríkir um, verði ekki afhent almenningi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þessi atriði leiða til þess að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að tækt er að álykta af því orðalagi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, að upplýst sé um atriði „við rekstur einkamála“, að utan slíks málareksturs haldist þagnarskylda 1. mgr. um atriði sem varða eftirlitsskyldan aðila sem er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ekki dugir í því samhengi að fram komi í almennri gagnabeiðni til stjórnvalda að umbeðnar upplýsingar verði notaðar við slíkan málarekstur.  

Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.

Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á FME vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.

2.

Sem fyrr segir hefur FME afmarkað gagnabeiðni kæranda þannig að um sé að ræða gögn undir númerunum 2008040001 og 2008050033 í málaskrá stofnunarinnar og veitt kæranda aðgang að nokkrum þeirra að hluta. Þá kom fram að hluti gagna undir málsnúmerinu 2008040001 vörðuðu ekki CAMELS athugunina. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fór yfir gögn undir númerunum tveimur og sér ekki ástæðu til að gera athugasemd við afmörkun FME. Eftir stendur að skera úr um rétt kæranda til aðgangs að eftirfarandi gögnum:

2008040001 („Viðbúnaður Glitnir“):

Niðurstöður CAMELS athugunar án útstrikana.

2008050033 („Markmiðsfundur með Glitni banka hf. – 2008“):

Viðauki við minnisblað 19. maí 2008.

Glærur af fundinum 19. maí 2008 nr. 4-5, 8-16, 18, 20-34, 36-40, 44-45, 48 og 51.

3.

CAMELS athugun fer fram af hálfu stjórnvalda sem hafa eftirlit með fjármálastarfsemi í því skyni að meta stöðu fjármálafyrirtækja. Athugunin dregur nafn sitt af þeim þáttum sem kannaðir eru, þ.e. eigið fé (capital), eignir (assets), stjórnun (management), arðsemi (earnings), lausafjárstaða (liquidity) og næmni fyrir áhættu á markaði (sensitivity to market risks). Niðurstaðan úr matinu gefur til kynna hversu viðkvæmt fjármálafyrirtæki er fyrir sveiflum og nýtist FME í mati á áhættustigi rekstursins. Niðurstöður FME um stöðu eftirlitsskylds aðila undir þessum formerkjum hafa eðli málsins samkvæmt að geyma umfangsmiklar upplýsingar um viðskipti og rekstur hans. Efnisatriði í niðurstöðum CAMELS könnunarinnar sem FME framkvæmdi á Glitni árið 2008 fléttast saman við upplýsingar um eignastöðu hans, lausafjárstöðu og helstu áhættur í rekstrinum sem gerir það að verkum að  sérstök þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 á við um þær. Í niðurstöðunum er einnig að finna upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni ýmissa nafngreindra viðskiptamanna Glitnis á stöku stað. Ekki er fjallað um ráðstöfun opinberra hagsmuna með beinum hætti í niðurstöðum FME.

Að áliti úrskurðarnefndar um upplýsingamál er samkvæmt framangreindu um að ræða gagn sem varðar mikilvæg viðskipta- og fjárhagsmálefni bankans, eftirlitsskylds aðila samkvæmt 2. gr. laga nr. 87/1998, og er þess eðlis að sanngjarnt er og eðlilegt að þau fari leynt sbr. 9. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Þagnarskylda Glitnis samkvæmt síðastnefnda ákvæðinu færðist til FME þegar stofnunin tók við gögnunum samkvæmt 2. mgr. Þetta á við um svo stóran hluta gagnanna að ekki kemur til greina að leggja fyrir FME að veita aðgang að þeim að hluta umfram það sem stofnunin hefur þegar gert. 

Sömu sjónarmið eiga við um viðauka við minnisblað FME sem unnið var fyrir fund stofnunarinnar með Glitni þann 19. maí 2008 sem hefur að geyma samantekt á niðurstöðum CAMELS athugunarinnar. Einnig er fallist á með FME að glærur bankans af fundinum séu háðar sömu þagnarskyldu, þar sem þær hafa bæði að geyma ítarlegar upplýsingar um stöðu bankans á þessum tímapunkti og upplýsingar um viðskipti og rekstur nafngreindra viðskiptamanna hans á stöku stað.

4.

Kærandi hefur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum og vísa til þeirra, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu FME á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, þurfi þeir að gefa skýrslu fyrir dómi, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014. Þá getur hugsanleg umfjöllun fjölmiðla um málið ekki aflétt þeirri þagnarskyldu sem hvílir á FME samkvæmt framangreindum þagnarskylduákvæðum upplýsingalaga, laga nr. 89/1998 og 161/2002.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni Tryggingamiðstöðvarinnar hf. um aðgang að afritum af gögnum er tengjast rannsókn og athugasemdum Fjármálaeftirlitsins vegna CAMELS mats á starfsemi Glitnis sem framkvæmt var í maí 2008, umfram þau sem þegar hafa verið afhent kæranda.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir          

Friðgeir Björnsson