574/2015. Úrskurður frá 2. mars 2015
ÚRSKURÐUR
Hinn 2. mars 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 574/2015 í máli ÚNU 14020012.
Kæra og málsatvik
Með kæru dags. 25. febrúar 2014 kærði A, f.h. Tryggingamiðstöðvarinnar hf., ákvörðun Fjármálaeftirlitsins („FME“) dags. 27. janúar 2014, um að hafna beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Upphafleg gagnabeiðni kæranda dags. 1. júní 2012 laut að gögnum í 26 töluliðum, en FME vísaði beiðninni frá á þeim grundvelli að hún væri of almenn til að hægt væri að taka hana til efnislegrar úrlausnar. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-475/2013 var ákvörðuninni vísað til nýrrar afgreiðslu FME hvað liði nr. 13-17, 19-23 og 25 varðaði en kærunni vísað frá að öðru leyti. Hin kærða ákvörðun varðar rétt kæranda til aðgangs að gögnum undir liðum 22, 23 og 25, en FME synjaði um aðgang að þeim 27. janúar sem fyrr segir. Liðirnir eru orðaðir með eftirfarandi hætti í gagnabeiðni kæranda:
„22. Bréf FME til Glitnis í ágúst 2007, þar sem FME varaði m.a. sérstaklega við þeirri gríðarlegu hættu, sem Glitni stafaði af lánum og fyrirgreiðslu til tengdra aðila.
23. Afrit af gögnum í tengslum við könnun FME á útlánareglum Glitnis, mitt árið 2007.
25. Skýrslu FME varðandi Glitni frá febrúar 2008.“
Í málavaxtalýsingu kæranda kemur fram að upphafleg gagnabeiðni hans hafi verið lögð fram í tilefni af málaferlum vegna stjórnendatryggingar sem Glitnir banki keypti fyrir stjórnendur bankans vorið 2008. Vátryggingartímabilinu var að sögn kæranda ætlað að vera frá 1. maí 2008 til 1. maí 2009. Kærandi hefur alfarið hafnað gildi tryggingarinnar, meðal annars á þeim grundvelli að Glitnir hafi brotið gegn reglum um upplýsingaskyldu. Þannig hafi kærandi ekki verið upplýstur um misferli í starfsemi bankans og brot sem framin hefðu verið af hálfu bankans og starfsmanna hans. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og umfjöllun fjölmiðla leiddi að mati kæranda í ljós gríðarlegar misfellur og lögbrot í rekstri Glitnis fyrir fall bankans haustið 2008. Í kæru kemur fram að kærandi hyggist leggja umbeðin gögn fram í framangreindum dómsmálum.
Í ákvörðun FME dags. 27. janúar 2014 sagði um lið 22 að stofnunin hefði farið yfir öll útsend bréf sem voru stíluð á Glitni í ágústmánuði 2007. Í einu þeirra væri minnst á viðskipti við tengda aðila og var kæranda afhent afrit þess. Stofnunin afmarkaði beiðni kæranda um gögn samkvæmt liðum 23 og 25 þannig að hún tæki til athugunar hennar á útlánaáhættu hjá Glitni, mál nr. 2007060080 í málaskrá stofnunarinnar, sem lauk með skýrslu í febrúar 2008. FME taldi heimilt að veita kæranda aðgang að forsíðu skýrslunnar, efnisyfirliti með útstrikunum og köflunum „Inngangur“ og „Helstu niðurstöður“. Þá taldi FME heimilt að afhenda bréf sem fóru á milli aðila án fylgiskjala, nokkur tölvupóstsamskipti og eitt minnisblað. Að öðru leyti hefðu umbeðin gögn að geyma upplýsingar sem leynt eiga að fara um viðskipti og rekstur eftirlitsskylds aðila, tengdra aðila og annarra samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þá væri einnig í þeim að finna upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptamanna eftirlitsskylds aðila sem væru háðar þagnarskyldu samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.
Kærandi byggir rétt sinn til aðgangs að hinum umbeðnu gögnum á 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt meginreglunni sem birtist í ákvæðinu er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál eða tilteknum fyrirliggjandi gögnum ef eftir því er óskað. Kærandi áréttar að undanþágur í 6.-10. gr. laganna beri að skýra þröngt samkvæmt almennum lögskýringarreglum.
Í kæru kemur fram að þar sem FME hafi afhent bréf dags. 16. ágúst 2007, sem liður 22 í gagnabeiðni kæranda laut að, sé ekki ástæða til að kæra meðferð stofnunarinnar á beiðni kæranda samkvæmt liðnum. Sama gildi um lið 25, þar sem Glitnir hafi lagt alla skýrsluna fram í dómsmáli sem bankinn höfðaði gegn fyrrverandi stjórnendum bankans, einum eiganda hans og kæranda til réttargæslu. Eftir standi því að leysa úr rétti kæranda til aðgangs að þeim gögnum undir lið nr. 23 sem FME hefur ekki þegar veitt honum aðgang að.
Kærandi hafnar því að sérstök þagnarskylduákvæði í 13. gr. laga nr. 87/1998 eigi við um gögnin sem hann óskar aðgangs að. Af 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga leiði að almenn ákvæði annarra laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Kærandi byggir á því að 13. gr. laga nr. 87/1998 hafi að geyma almennt ákvæði um þagnarskyldu, þar sem ekki sé að finna sérgreiningu á þeim upplýsingum sem þagnarskyldan taki til. Þá vísar kærandi til athugasemda er fylgdu frumvarpi er varð að lögum nr. 87/1998, þar sem fram komi að greinin hafi að geyma almennt þagnarskylduákvæði. Með hliðsjón af framangreindu geti ákvæðið því ekki takmarkað rétt hans til aðgangs að umbeðnum gögnum.
Byggt er á því í kæru að jafnvel þótt ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 verði talið sérstakt þagnarskylduákvæði leiði 5. mgr. 13. gr. til þess að þagnarskyldan gildi ekki um hin umbeðnu gögn. Kærandi telur að Glitnir banki sé bæði gjaldþrota og í þvinguðum slitum í skilningi ákvæðisins og því sé heimilt við rekstur þeirra einkamála sem rekin eru á hendur kæranda að upplýsa um atriði sem þagnarskylda skv. 1. mgr. 13. gr. myndi annars gilda um. Í þessu samhengi vísar kærandi til þess að Glitnir hafi verið gjaldþrota þegar hann gat ekki staðið í skilum við lánardrottna sína þegar kröfur þeirra féllu í gjalddaga, og ekki var sennilegt að greiðsluörðugleikar bankans myndu líða hjá í bráð. Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé nægjanlegt að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota, þrátt fyrir að hann hafi ekki verið tekinn til formlegrar gjaldþrotameðferðar. Að mati kæranda ber FME sönnunarbyrðina af því mati að bankinn geti ekki talist gjaldþrota í skilningi ákvæðisins, en vandséð er hvernig stofnunin geti haldið því fram að hann sé gjaldfær.
Jafnframt bendir kærandi á að FME hafi tekið yfir vald hluthafafundar Glitnis með ákvörðun þann 7. október 2008 vegna knýjandi fjárhags- og rekstrarörðugleika bankans. Í kjölfarið hafi bankinn verið tekinn til slitameðferðar með úrskurði þann 22. nóvember 2010. Þrátt fyrir að lög hafi gert ráð fyrir því að beiðni um slitameðferð kæmi frá skilanefnd og slitastjórn Glitnis hafi bankinn ekki átt annarra kosta völ, og því telur kærandi hafið yfir allan vafa að bankinn sé í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Í þessu skyni vísar kærandi til dóma Hæstaréttar frá 16. janúar 2014 í málum nr. 191/2013, 356/2013, 359/2013, 412/2013 og 413/2013, þar sem skýrt komi fram að Hæstiréttur telji að jafna megi þvinguðum slitum Landsbanka Íslands hf. til gjaldþrotaskipta. Glitnir sé í sömu stöðu og Landsbankinn að þessu leyti.
Kærandi mótmælir því að skilyrði 5. mgr. 13. gr. um að upplýsingar séu veittar um atriði „við rekstur einkamála“ sé ekki uppfyllt. Óumeilt sé að mál séu rekin á hendur kæranda fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Ef skilningur FME yrði lagður til grundvallar yrði vandséð hvenær skilyrðið teldist uppfyllt.
Kærandi fjallar sérstaklega um þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 í kæru sinni. Að mati kæranda er ákvæðið almennt og tekur aðeins til vitneskju sem varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækisins. Kærandi telur umbeðin gögn ekki varða viðskipti eða einkamálefni viðskiptamanna Glitnis sem leynt eigi að fara, og ákvæðið komi því ekki í veg fyrir aðgang kæranda að þeim. Að mati kæranda staðfesti dómur Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 að ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að vernda viðskiptahagsmuni viðskiptavinar fjármálafyrirtækis en ekki fyrirtækisins sjálfs.
Í kæru kemur fram að kærandi telji að umbeðin gögn hafi þegar verið gerð opinber með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla. Í því samhengi vísar kærandi til dóms Hæstaréttar frá 30. janúar 2014 í máli nr. 809/2013. Varnaraðila var gert að svara spurningu sóknaraðila um eignarhald á 5% hlut í Givenshire Equities Ltd. þar sem 3. mgr. 53. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála var talin eiga við. Kærandi vísar til þess að í forsendum Hæstaréttar segi að bú tiltekins fyrirtækis hafi verið tekið til gjaldþrotaskipta, skuldaskil Landsbankans stæðu yfir, og því væru ekki sömu hagsmunir og annars væru tengdir þeim trúnaðarupplýsingum sem spurningin laut að og varnaraðilinn kynni að búa yfir vitneskju um. Þá segi einnig í dóminum að upplýsingarnar sem spurningin tengdist hefðu birst opinberlega í gögnum á borð við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sömu sjónarmið eigi við um Glitni.
Þá hafi FME brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að kanna ekki hvort eða með hvaða hætti umrædd gögn gætu verið háð þagnarskyldu eða hvernig þau hafi verið gerð opinber í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis eða með öðrum hætti.
Kærandi telur að 9. gr. upplýsingalaga geti ekki leyst FME undan skyldu til afhendingar gagnanna. Þar sem Glitnir sé í slitameðferð hafi hann enga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni varðandi það hvort umbeðin gögn verði afhent eða ekki.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt FME með bréfi dags. 26. febrúar 2014 og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit þeirra gagna sem kæran lýtur að. Umsögn FME barst þann 19. mars 2014 ásamt fylgiskjölum. Þá fylgdi umsögninni minnislykill með afritum af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Í umsögn FME er vísað til sömu röksemda og fram komu í ákvörðun stofnunarinnar. Stofnunin tekur fram að upplýsingarnar í hinum umbeðnu gögnum lúti ekki með beinum hætti að ráðstöfun opinberra hagsmuna. Þá er áréttað að beiðni kæranda var sett fram á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Því eigi ekki að skipta máli hver biður um gögnin eða í hvaða tilgangi með hliðsjón af þeim hluta kærunnar sem virðist fjalla um lögvarða hagsmuni. Í þessu sambandi telur stofnunin jafnframt að ekki sé ljóst af gildissviði upplýsingalaga hvort úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti tekið til meðferðar beiðni um upplýsingar á grundvelli 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
FME lítur svo á að ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002 séu sérstök ákvæði um þagnarskyldu sem ganga lengra en 9. gr. upplýsingalaga með vísan til áralangrar framkvæmdar úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá mótmælir stofnunin skýringum kæranda á 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Ákvæðið sé undantekning frá hinni sérstöku þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum FME samkvæmt 1. mgr. og beri því að skýra þröngt. Þá sé um heimildarákvæði að ræða sem varði eingöngu upplýsingar sem eru þagnarskyldar samkvæmt 1. mgr. Það taki því ekki til upplýsinga sem eru háðar bankaleynd samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002. Þá tekur FME fram að Glitnir hf. sé enn í slitameðferð og enn undir eftirliti stofnunarinnar samkvæmt 101. gr. a. laganna. FME telur beiðni kæranda ekki uppfylla skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, þ.e. annars vegar að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota eða þvinguð slit fari fram, og hins vegar að upplýsingar séu veittar við rekstur einkamáls.
FME hafnar því að hafa brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá vísar stofnunin til þess að þagnarskyldu gagnvart rannsóknarnefnd Alþingis var sérstaklega aflétt með lögum. Sú undanþága nái ekki til FME og upplýsinga sem stofnunin afhenti rannsóknarnefndinni. Hvað vísun kæranda til dóms Hæstaréttar frá 30. janúar 2014 í máli nr. 809/2013 varði sé bent á að spurningarnar sem þar voru til umfjöllunar lutu að félagi sem naut bankaleyndar skv. 58. gr. laga nr. 161/2002 og hafði á þeim tíma verið tekið til gjaldþrotaskipta. Stofnunin telur því að dómurinn geti ekki gert það að verkum að FME beri að afhenda þau gögn sem kæra kæranda lýtur að.
Umsögn FME var kynnt kæranda með bréfi dags. 20. mars 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust þann 4. apríl 2014. Þar er í upphafi fjallað um markmið upplýsingalaga og komist að þeirri niðurstöðu að skýra beri „meðferð opinberra hagsmuna“ með rúmum hætti með vísan til 1. gr. upplýsingalaga og athugasemda sem fylgdu frumvarpi til laganna. Þá hafnar kærandi þeirri málsástæðu FME að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ekki tekið málið til meðferðar með vísan til gildissviðs upplýsingalaga. Í 2. gr. laganna segi að lögin taki til allrar starfsemi stjórnvalda.
Kærandi mótmælir skýringum FME á 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Um almenna þagnarskyldureglu sé að ræða, en ekki sérstaka eins og stofnunin heldur fram. Þá sé það undanþága frá meginreglunni um rétt almennings til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum. Því beri heldur að skýra 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 þröngri skýringu. Kærandi telur ljóst að Glitnir sé gjaldþrota í skilningi 5. mgr. ákvæðisins og vísar til rökstuðnings í kæru auk skilgreiningar hugtaksins í íslenskri orðabók. Þá skipti ekki máli að Glitnir óskaði sjálfur eftir slitameðferð á grundvelli 3. tl. 2. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002 þar sem það hafi ekki verið vilji framkvæmdastjóra, stjórnar eða hluthafafunda bankans, heldur hafi Fjármálaeftirlitið tekið yfir rekstur hans.
Varðandi hitt skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, að upplýsingar séu veittar við rekstur einkamáls, segir kærandi óumdeilt að rekin séu einkamál á hendur sér, þar á meðal mál sem Glitnir hefur höfðað. Ákvæðið hafi ekki að geyma áskilnað þess efnis að það eigi bara við um skýrslutökur starfsmanna FME fyrir dómi, enda hefði ákvæðið verið orðað öðruvísi ef sú hefði átt að vera raunin. Þá standi úrræði til öflunar gagna eftir lögum um meðferð einkamála nr. 91/1991 sjálfstætt og haggi ekki rétti kæranda til öflunar gagna eftir upplýsingalögum. Kærandi mótmælir þeirri skýringu FME að 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 eigi ekki við þar sem ákvæðið sé heimildarákvæði. Orðið „heimilt“ sé notað til að undirstrika að viðkomandi gögn séu ekki háð þagnarskyldu, heldur sé heimilt að afhenda þau. Skyldan til afhendingar sé síðan ótvíræð samkvæmt upplýsingalögum.
Kærandi mótmælir því að umbeðin gögn hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Glitnis sem enn séu virkir. Í hverju tilfelli verði að fara fram mat á því hvort um mikilvæga hagsmuni sé að ræða. Kærandi tekur fram um ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 161/2002 að það varði þau tilfelli þegar FME hefur afturkallað starfsleyfi fjármálafyrirtækis en bráðabirgðastjórn, slitastjórn eða skiptastjóri fái heimild til að annast áfram tiltekna leyfisbundna starfsemi. Glitnir hafi því ekki hefðbundið starfsleyfi fjármálafyrirtækis heldur mjög takmarkað leyfi sem sé nauðsynlegt vegna bústjórnar og ráðststafana á hagsmunum búsins. Glitnir hafi ekki með höndum bankastarfsemi eða bankaviðskipti, og sönnunarbyrðin um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni Glitnis hvíli á FME.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum um Glitni hf. Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum segir orðrétt: „Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laganna teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærandi telst til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna á við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildi þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Með ákvörðun FME dags. 7. október 2008 tók stofnunin yfir vald hluthafafundar Glitnis og vék félagsstjórn bankans frá störfum. Um leið voru öll málefni bankans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þó kærandi hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem hann er aðili að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli.
Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á FME vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.
3.
Af afmörkun FME á umbeðnum gögnum, ákvörðun stofnunarinnar og kæru kæranda er ljóst að beiðni kæranda um aðgang að gögnum samkvæmt liðum nr. 22 og 25 hefur ýmist verið afgreidd eða kærandi fengið aðgang að gögnunum með öðrum hætti. Eftir stendur því að ákvarða rétt kæranda til aðgangs að gögnum samkvæmt lið nr. 23, þ.e. afritum af gögnum í tengslum við könnun FME á útlánareglum Glitnis um mitt árið 2007. FME hefur afmarkað beiðnina við mál nr. 2007060080 í málaskrá stofnunarinnar, sem lauk með skýrslu um útlánaáhættu hjá Glitni banka hf. í febrúar 2008. Með ákvörðun stofnunarinnar dags. 27. janúar 2014 var kæranda veittur aðgangur að hluta gagnanna, þ.e. bréfum á milli aðila án fylgiskjala, nokkrum tölvupóstsamskiptum og einu minnisblaði. Þau gögn sem eftir standa eru meðal annars tölvupóstar á milli bankans og FME, stutt minnisblöð FME og önnur gögn um útlán bankans og tengd atriði sem FME aflaði hjá bankanum á grundvelli eftirlitsheimilda stofnunarinnar.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin og telur þau öll hafa að geyma upplýsingar um viðskipti og rekstur Glitnis, eftirlitsskylds aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, og starfsemi FME í tengslum við eftirlit stofnunarinnar með félaginu og Glitni banka hf. Að þessum upplýsingum frátöldum eru efnisatriði gagnanna fá sem engin. Að mati nefndarinnar eru upplýsingarnar þess eðlis að sanngjarnt og eðlilegt er að þær fari leynt í skilningi ákvæðisins, eins og það verður skýrt með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Þá hafa gögn sem FME aflaði hjá Glitni um útlán, framvirka samninga, eignir og ábyrgðir að geyma umfangsmiklar upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni nafngreindra viðskiptamanna bankans.
Hvergi er að finna upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna í hinum umbeðnu gögnum. Þagnarskyldar upplýsingar er sem fyrr segir að finna svo víða í gögnunum að ekki eru efni til að veita kæranda aðgang að þeim að. Með vísan til 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sbr. 9. gr. upplýsingalaga og 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 verður synjun FME á beiðni kæranda um aðgang að gögnunum staðfest.
4.
Kærandi hefur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum og vísa til þeirra, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu FME á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, þurfi þeir að gefa skýrslu fyrir dómi, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014. Þá getur hugsanleg umfjöllun fjölmiðla um málið ekki aflétt þeirri þagnarskyldu sem hvílir á FME samkvæmt framangreindum þagnarskylduákvæðum upplýsingalaga, laga nr. 87/1998 og 161/2002. Getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á það með kæranda að FME hafi vanrækt rannsóknarskyldur sínar í því sambandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni Tryggingamiðstöðvarinnar hf. um aðgang að afritum af gögnum í tengslum við könnun FME á útlánareglum Glitnis (nr. 2007060080 í málaskrá Fjármálaeftirlitsins), umfram þau sem þegar hafa verið afhent kæranda.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson