577/2015. Úrskurður frá 23. mars 2015
Úrskurður
Hinn 23. mars 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 577/2015 í máli ÚNU 15010010.
Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 28. janúar 2015 gerði A þá kröfu fyrir hönd Háskóla Íslands að úrskurðarnefnd um upplýsingamál taki upp að nýju mál nr. ÚNU 13120003, sem lyktaði með úrskurði nr. 566/2015, á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt væru forsendur til að afturkalla úrskurðinn. Loks var þess óskað að úrskurðarnefndin frestaði réttaráhrifum úrskurðarins á meðan málið yrði borið undir dómstóla.
Í úrskurði nr. 566/2015 frá 21. janúar var leyst úr rétti B til aðgangs að skýrslu, dags. 20. nóvember 2013, sem unnin var af fjórum sérfræðingum hjá Lífi og sál, sálfræðistofu ehf. Skýrslan var unnin fyrir Háskóla Íslands og fjallaði um innra starfsumhverfi viðskiptafræðideildar skólans. Úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að skýrslan hefði að geyma umfjöllun um B og var kæra hans því afgreidd á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Hvorki var fallist á þá málsástæðu Háskóla Íslands að skýrslan teldist vinnugagn í skilningi 8. gr. laganna né að hún hefði að geyma upplýsingar um einkamálefni starfsmanna skólans þannig að hagsmunir viðkomandi vægju þyngra en hagsmunir B af því að fá aðgang að henni. Því voru ákvæði 7. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga ekki talin standa í vegi fyrir aðgangi B að skýrslunni.
Málsmeðferð
Þann 29. janúar 2015 veitti úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda, þ.e. Háskóla Íslands, frest til að koma að frekari rökstuðningi fyrir kröfum sínum. Hann barst með bréfi þann 18. febrúar 2015. Þar kemur fram að kröfur kæranda séu í fyrsta lagi byggðar á því að úrskurðarnefndin hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort skilyrði 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 séu uppfyllt að því er varðar beiðni B um aðgang að skýrslu Lífs og sálar. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segi að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ sé vísað til þess að upplýsingarnar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Því geti þurft að líta til ástæðna þess að aðili óski upplýsinga. Ekki hafi verið talið nægjanlegt að hans sé eingöngu getið í viðkomandi gögnum, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. A-362/2011. Kærandi byggir á því að upplýsingar í skýrslu Lífs og sálar varði B ekki sérstaklega umfram aðra, þar sem hún hafi verið unnin til að skoða aðstæður þeirra starfsmanna sem þá störfuðu við viðskiptafræðideild skólans. B hafi hins vegar ekki verið starfsmaður deildarinnar þegar skýrslan var unnin. Að mati kæranda hefur úrskurður nefndarinnar ekki að geyma rökstuðning um hvaða hagsmuni B hafi af aðgangi að skýrslunni.
Þá bendir kærandi á að í athugasemdum við 14. gr. frumvarps er varð að upplýsingalögum komi einnig fram að algengt sé að sömu gögn hafi að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé því líklegt að reyni á andstæða hagsmuni þess sem óskar aðgangs annars vegar, en hins vegar þeirra sem eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum um þá sé haldið leyndum. Oft verði að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta. Úrskurðarnefndin hafi hins vegar ekki leitað eftir afstöðu þeirra starfsmanna sem tekið var viðtal við.
Kærandi fellst ekki á það mat nefndarinnar að ekki sé hægt að bera kennsl á eða rekja einstök efnisatriði skýrslunnar til tiltekinna einstaklinga. Í inngangi segi sérstaklega að staðkunnugir muni vita við hverja sé átt í nokkrum tilvikum. Því sé sérstaklega hvatt til að farið verði með efni skýrslunnar sem trúnaðarmál. Það sé sérstaklega mikilvægt að stofnanir ríkisins geti notað tæki á borð við vinnustaðagreiningar til að taka á mögulegum vandamálum sem upp geti komið. Greiningarnar nái ekki tilgangi sínum nema fullur trúnaður ríki. Kærandi áréttar að skýrslan snúist ekki um B og varði ekki hagsmuni hans sem fyrrverandi starfsmanns, heldur hafi tilgangurinn með gerð hennar verið að byggja deildina upp til framtíðar. Kærandi vekur sérstaka athygli á því að óskað hafi verið eftir skýrslunni rúmlega tveimur mánuðum eftir að B lét af störfum við skólann.
Þá byggir kærandi á því að meðferð málsins hafi verið ábótavant með tilliti til 14. gr. upplýsingalaga. Beiðni B um aðgang að skýrslunni hafi ekki verið reist á ákvæðinu, og kærandi hafi fyrst fengið vitneskju um að hann teldi sig eiga aðgang að skýrslunni á þessum grundvelli eftir uppkvaðningu úrskurðarins. Kærandi hafi eingöngu vikið að ákvæðinu í umsögn sinni til að skýra þá afstöðu að skýrslan varði ekki upplýsingar um B í skilningi þess. Ekki hafi verið tilefni til að setja fram röksemdir til stuðnings því að ákvæðið ætti ekki við í málinu eða til vara að undanþágur ákvæðisins ættu við. Þá bendir kærandi á að úrskurðarnefndin óskaði ekki eftir upplýsingum frá kæranda um hvort vísað sé til B í skýrslunni.
Kærandi telur forsendur endurupptöku vera fyrir hendi með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvöldum kunni að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna, svo sem ef lagalegar forsendur ákvörðunar hafa breyst verulega frá því að hún var tekin. Einnig kunni rökstuddar vísbendingar um verulegan annmarka á málsmeðferð stjórnvalds að leiða til þess að því sé skylt að taka mál upp að nýju. Þar sem rannsókn málsins hafi verið ábótavant, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, verði að telja skilyrði endurupptöku fyrir hendi. Kæranda hafi ekki gefist tækifæri til að koma sjónarmiðum að í framhaldi af beiðni B til nefndarinnar um að fá aðgang að skýrslunni á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Þá hafi ekki verið gætt að andmælarétti þeirra starfsmanna sem tekin voru viðtöl við, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, enda verði að líta svo á að þeir eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Að minnsta kosti hefði þurft að leita eftir afstöðu þeirra á grundvelli 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Kærandi telur framangreindar málsástæður einnig leiða til þess að skilyrði afturköllunar séu fyrir hendi þar sem ákvörðun nefndarinnar verði að teljast ógildanleg með vísan til 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi óskar þess, verði ekki fallist á endurupptöku málsins eða afturköllun úrskurðar nefndarinnar nr. 566/2015, að réttaráhrifum hans verði frestað samkvæmt 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga. Í málinu séu bæði í húfi mikilvægir hagsmunir kæranda og þeirra starfsmanna sem viðtöl voru tekin við undir vinnslu skýrslunnar. Þessir hagsmunir gætu verið skertir með óbætanlegum hætti ef veittur yrði aðgangur að skýrslunni í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kunna að verða skýrð af dómstólum. Viðtölin hafi snúist um afar viðkvæm persónuleg málefni starfsmanna kæranda, meðal annars líðan í starfi og viðhorf til samstarfsmanna. Ein forsenda þess að starfsmennirnir ræddu við sálfræðingana sem unnu skýrsluna hafi verið sú að gætt yrði eðlilegs trúnaðar eins og skylt sé í samskiptum sálfræðings og skjólstæðings samkvæmt lögum.
Með bréfi dags. 19. febrúar 2015 var rökstuðningur kæranda sendur B og honum veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Þær bárust þann 27. febrúar 2015. Þar kemur fram að ekki sé unnt að fallast á það með kæranda að tilgangur skýrslunnar hafi verið að meta aðstæður þeirra starfsmanna sem þá störfuðu við deildina, enda hefði annars ekki verið ástæða til umfjöllunar um B. Því hljóti upplýsingar í skýrslunni að varða hann umfram aðra. Hagsmunir hans tengist einkum tveimur málum sem séu til meðferðar hjá Umboðsmanni Alþingis. Upplýsingar úr skýrslunni geti nýst honum til að styrkja málflutning sinn um að málefnaleg sjónarmið hafi ekki ráðið för við töku ákvarðana skólans í málunum tveimur. Þá kveðst B hafa í hyggju að fara með bæði málin fyrir dómstóla. Loks tengist hagsmunir hans því að hann hyggist kvarta undan einelti á vinnustaðnum. Upplýsingar í skýrslunni geti styrkt fullyrðingar hans um það.
Um þá málsástæðu kæranda að starfsmönnum hafi verið heitið trúnaði við gerð skýrslunnar segir B að þeim hafi verið lofað að ekki yrði hægt að rekja einstök efnisatriði til þeirra, en ekki því að þriðji aðili fengi ekki aðgang að skýrslunni. Þá eigi kærandi ekki að hafa sjálfdæmi um það hvaða gögnum hann veitir aðgang að. Loks segir B ekki stoða fyrir kæranda að bera fyrir sig að farið hafi verið með skýrsluna sem trúnaðarmál, þar sem ástæða þess sé neikvæð umfjöllun skýrslunnar um stjórnendur deildarinnar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar kröfu kæranda um að úrskurðarnefnd um upplýsingamál endurupptaki mál nr. ÚNU 13120003, sem lyktaði með úrskurði nr. 566/2015, með vísan til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá telur kærandi forsendur til þess að nefndin afturkalli úrskurðinn með vísan til 25. gr. stjórnsýslulaga. Verði ekki fallist á endurupptöku eða afturköllun óskar kærandi þess að réttaráhrifum úrskurðar nr. 566/2015 verði frestað á meðan málið verði borið undir dómstóla með vísan til 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
2.
Til stuðnings kröfu kæranda um endurupptöku málsins er vísað til þess í upphafi að úrskurðarnefndin hafi ekki tekið afstöðu til þess hvort það skilyrði 14. gr. upplýsingalaga sé uppfyllt að B hafi einstaklega eða verulega hagsmuni af því að fá aðgang að umbeðinni skýrslu. Ekki er unnt að fallast á þetta með kæranda, enda er sérstaklega tekið fram í úrskurði nefndarinnar að í skýrslunni sé fjallað sérstaklega um B og beri því að afgreiða kæru hans á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga.
Kærandi byggir á því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu, sem á henni hvílir skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem ekki hafi verið leitað eftir afstöðu þeirra starfsmanna sem tekið var viðtal við. Í úrskurði nr. 566/2015 lagði nefndin til grundvallar að ekki væri unnt að rekja einstök efnisatriði skýrslunnar til tiltekinna nafngreindra starfsmanna, og þar með væri ekki að finna upplýsingar í henni um einkamálefni annarra í skilningi 3. mgr. 14. gr. Þegar af þeirri ástæðu var nefndinni ekki skylt að leita afstöðu starfsmanna kæranda til afhendingar skýrslunnar á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga.
Loks verður ekki séð að meðferð málsins hafi verið ábótavant þar sem kærandi hafi ekki verið upplýstur um að kæra B hafi verið afgreidd á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Í upphaflegri gagnabeiðni B til kæranda var hvorki vísað til ákvæða 5. gr. né 14. gr. upplýsingalaga, og sama gildir um kæru hans til úrskurðarnefndarinnar. Kæranda mátti hins vegar ljóst vera að umbeðið gagn hefði að geyma upplýsingar um B, þar sem hann hafði það undir höndum. Í umsögn kæranda dags. 29. ágúst 2014 kemur einnig skýrt fram að kærandi telji skilyrði ákvæðisins ekki uppfyllt um aðgang B að skýrslunni, þar sem hún varði ekki upplýsingar um hann í skilningi ákvæðisins. Er af þessum sökum ekki unnt að líta svo á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi verið skylt á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að veita kæranda kost á að koma á framfæri frekari röksemdum um skilyrði ákvæðisins.
Með vísan til framangreinds verður kröfu kæranda um endurupptöku máls nr. ÚNU 13120003 synjað. Á sömu forsendum er heldur ekki unnt að fallast á með kæranda að forsendur standi til afturköllunar úrskurðar nefndarinnar nr. 566/2015.
3.
Þá kemur til skoðunar hvort skilyrði 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 séu uppfyllt til að réttaráhrifum úrskurðar nr. 566/2015 verði frestað á meðan kærandi ber málið undir dómstóla samkvæmt nánari skilyrðum ákvæðisins.
Í 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til þess. Skuli krafa þess efnis gerð eigi síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafan sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Ákvæði um frestun réttaráhrifa var áður í 18. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum við þá grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, svo og í frumvarpinu sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, segir: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd lagt til grundvallar að með heimildarákvæðinu hafi fyrst og fremst verið höfð í huga tilvik, þar sem í húfi eru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, sem gætu verið skertir með óbætanlegum hætti, ef veittur yrði aðgangur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kynnu síðar að verða skýrð af dómstólum. Vísast um þetta til úrskurðar nefndarinnar nr. 575/2015, en úrskurða nr. A-78/1999C, A-117/2001B, A-233/2006B, A-277/2008B, A-328B/2010 B-438/2012 og B-442/2012 um ákvæði 18. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt geta haft þýðingu önnur sjónarmið á borð við það hvort nefndin hafi byggt niðurstöðu sína á atriðum sem eru háð vafa, eins og kærandi heldur fram að eigi við um þá ályktun að ekki sé hægt að rekja einstök efnisatriði skýrslu Lífs og sálar til tiltekinna nafngreindra einstaklinga.
Í þessu sambandi telur úrskurðarnefndin rétt að hafa hliðsjón af því að af gögnum málsins má draga þá ályktun að einstaklingum, sem tóku þátt í viðtölum sem skýrslan byggir á, hafi verið heitið trúnaði um upplýsingagjöf þeirra. Vísast um þetta til úrskurðar nefndarinnar nr. A-233/2006B. Þótt þetta atriði geti ekki eitt og út af fyrir sig staðið í vegi fyrir því að þriðja aðila verði veittur aðgangur að skýrslunni á grundvelli upplýsingalaga telur úrskurðarnefndin að við mat á því hvort fresta beri réttaráhrifum úrskurðarins hafi áhrif ef ætla má að loforð stjórnvalds um trúnað hafi haft áhrif á upplýsingagjöf starfsmannanna í sálfræðiviðtölum og hvernig þeir völdu að tjá sig um þá þætti sem þeir voru spurðir um. Enda þótt nefndin hafi í úrskurði sínum ályktað að ekki sé hægt að rekja efnisatriði skýrslunnar til tiltekinna nafngreindra einstaklinga þykir ekki hægt að útiloka að fullu að leitt verði í ljós undir rekstri dómsmáls að gagnstæð niðurstaða eigi við. Það skjal sem krafist er aðgangs að er nokkuð sérstaks eðlis. Þótt það hafi ekki verið sérstaklega leitt í ljós er samt ekki útilokað að tilurð þess og notkun skili ekki tilætluðum árangri sé veittur aðgangur að því, eins og haldið er fram af Háskóla Íslands, sbr. ákvæði 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga. Telur nefndin því rétt eins og hér stendur á að gefa kæranda möguleika á sönnunarfærslu af því tagi og fellst á frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 566/2015.
Úrskurðarorð:
Kröfu Háskóla Íslands um endurupptöku máls nr. ÚNU 13120003 er hafnað.
Fallist er á frestun réttaráhrifa úrskurðar 566/2015 enda beri Háskóli Íslands málið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu þessa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð.
Þorgeir Ingi Njálsson
varaformaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson