579/2015. Úrskurður frá 15. maí 2015

Úrskurður

Hinn 15. maí 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 579/2015 í máli ÚNU 14100011.  

Kæra og málsatvik

Með erindi 20. október 2014 kærði Kaffitár ehf. afgreiðslu Isavia ohf. á beiðni fyrrnefnda félagsins um aðgang að gögnum varðandi samkeppni þess síðarnefnda vegna verslunar- og veitingareksturs í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 76/2008 er Isavia ofh. meðal annars ætlað að annast uppbyggingu Keflavíkurflugvallar og rekstur Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, þ.m.t. rekstur verslana með tollfrjálsrar vörur á flugvallarsvæðinu. Gögn málsins benda til þess að með umræddri samkeppni hafi það verið ætlun Isavia ohf. að bjóða út leigu á aðstöðu undir verslunar- og veitingarekstur í húsnæði flugstöðvarinnar og að fyrirtækið hafi komið fram sem væntanlegur leigusali. Samskipti um ferlið fóru öll fram á ensku en Isavia ohf. kynnti það undir nafninu „Commercial Opportunities at Keflavik Airport“.  

Ágreiningur er milli kæranda og Isavia ohf. varðandi það hvaða orð skuli nota til að lýsa umræddu ferli. Hefur sá ágreiningur ekki þýðingu fyrir úrlausn máls þessa er varðar upplýsingarétt kæranda á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Hefðbundið er að nota orðin „útboð“ og „forval“ þegar verkkaupi eða kaupandi leitar skriflegra tilboða frá væntanlegum seljendum verks, vöru eða þjónustu. Framangreint ferli Isavia ohf. miðaði á hinn bóginn að því að fyrirtækið kæmi sjálft fram sem leigusali. Í ljósi þessa og þess ágreinings sem ítrekað kemur fram í gögnum málsins um orðanotkun mun úrskurðarnefndin fjalla um umrætt ferli sem „samkeppni“ og að framlög þeirra sem tóku þátt hafi verið „tillögur“. 

Af gögnum málsins verður ráðið að 19. mars 2014 hafi Isavia ohf. efnt til samkeppninnar og að hún hafi skipst í tvö stig. Á fyrra stiginu, sem nefndist „Request for Qualification“ skyldi kannað hvort þátttakendur uppfylltu þær kröfur um vörur, vörumerki, þekkingu, reynslu og fleira sem Isavia ohf. gerði til þátttöku í samkeppninni. Þeim sem uppfylltu kröfur fyrirtækisins var svo boðið að taka þátt á seinna stigi samkeppninnar, sem nefndist „Request for Proposal“, og skila inn annars vegar tæknilegri og hins vegar fjárhagslegri tillögu. Átti fjárhagslegi hlutinn einungis að koma til skoðunar ef tæknilegi hlutinn yrði metinn fullnægjandi. Kærandi mun hafa skilað inn tvíþættum tillögum og komst í gegnum fyrra stig samkeppninnar. Tæknilegur hluti tillögu kæranda var metinn fullnægjandi og kom fjárhagslegur hluti hennar því til skoðunar.  

Með bréfi 21. ágúst 2014 tilkynnti Isavia ofh. kæranda að tillaga hans væri ekki fyrsti valkostur í samkeppninni. Með tölvupósti 29. ágúst 2014 óskaði kærandi eftir frekari upplýsingum og gögnum, bæði um eigin tillögu og tilboð annarra. Þann 5. september 2014 sendi Isavia ohf. kæranda útfyllt einkunnablöð vegna tilboðs hans sjálfs. Á blöðunum komu fram einkunnir á bilinu frá einum upp í tíu vegna mismunandi matsþátta. Einkunnirnar voru ekki rökstuddar á einkunnablöðunum. Þá fékk kærandi upplýsingar um það hvar tillaga hans féll í röð þátttakenda sem tóku þátt í sömu flokkum samkeppninnar og hann sjálfur. Á hinn bóginn voru honum hvorki kynnt nöfn þessara þátttakenda né hvaða einkunnir þeir fengu í samkeppninni.   

Með tölvupósti 16. september óskaði kærandi eftir frekari gögnum frá Isavia ohf. Í fyrsta lagi óskaði hann eftir því að afhent yrðu gögn sem útskýrðu eða rökstyddu nánar einkunnagjöf tilboðs kæranda sjálfs, í öðru lagi óskaði hann eftir gögnum um það hverjir aðrir væru þátttakendur í samkeppninni, í þriðja lagi tillagna annarra bjóðenda og í fjórða lagi gagna um hvaða einkunnir önnur tilboð hefðu fengið.  

Beiðni kæranda um aðgang að gögnum var hafnað með bréfi 22. september 2014. Í ákvörðun Isavia ohf. var vísað til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Það væri mat fyrirtækisins að umbeðin gögn vörðuðu mikilvæga fjárhags- eða viðskipskiptahagsmuni þátttakenda í samkeppninni. Þann 1. október 2014 var kæranda tilkynnt að ekki hefði verið gengið að tillögu hans í samkeppninni. 

Í kæru er rakið að aðrir þátttakendur í samkeppninni hafi lýst því yfir að framkvæmd samkeppninnar hafi verið ólögmæt og að þeir ætli að leita réttar síns fyrir dómstólum. Loks hafi Samtök verslunar og þjónustu gagnrýnt skort á gagnsæi og upplýsingum í tengslum við útboðið og krafist nánari skýringa frá Isavia ohf. Kærandi telur ljóst að upplýsingalög nr. 140/2012 taki til Isavia ohf. enda sé félagið að öllu leyti í eigu íslenska ríkisins, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 76/2008 um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Kærandi telur sig njóta allra hefðbundinna réttinda þátttakenda í útboði, skv. grunnreglum útboðs- og stjórnsýsluréttar, óháð því hvort lög nr. 84/2007 um opinber innkaup eða stjórnsýslulög nr. 37/1993 eigi við og óháð því hvaða nafn Isavia ohf. hafi gefið ferlinu. Þá séu hagsmunir kæranda af gagnaafhendingu nákvæmlega þeir sömu og hagsmunir bjóðenda í öðrum útboðum. Vísar kærandi í þessu sambandi til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-532/2014 og A-552/2014. Almannhagsmunir af gagnsæi við meðferð opinberra fjármuna séu einnig þeir sömu.  

Kærandi álítur að aðgangur hans að hinum umbeðnu gögnum lúti ákvæðum 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, enda hafi úrskurðarnefndin litið svo á að þátttakandi í útboði teljist aðili máls í skilningi lagagreinarinnar, og kærandi hafi verið beinn þátttakandi í útboði Isavia ohf. og sé ekki almenningur í skilningi 9. gr. laganna. Kærandi vísar til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. A-532/2014. Synjun á beiðni kæranda hafi því augljóslega verið reist á ólögmætum sjónarmiðum. Þegar af þessari ástæðu beri að fallast á kröfugerð kæranda.  

Kærandi bendir á að Isavia ohf. hafi alfarið neitað að upplýsa kæranda um það hverjir aðrir bjóðendur séu. Kærandi geti því ekki leitað samþykkis þeirra fyrir gagnaafhendingu. Skylda til að leita eftir afstöðu þriðja aðila fyrir gagnaafhendingu hvíli þar af leiðandi á Isavia ohf. en ekki á kæranda. Að öðrum kosti gæti Isavia ohf. komið í veg fyrir afhendingu gagna með því einu að neita að upplýsa um það hverjir hefðu sent fyrirtækinu gögnin og gera þeim sem óska eftir gögnum þannig ómögulegt að leita samþykkis sjálfir. Engin gögn beri með sér að Isavia ohf. hafi leitað eftir afstöðu annarra þátttakenda í samkeppninni. Því sé hin kærða ákvörðun ólögmæt.  

Þá byggir kærandi á því að hagsmunir hans af því að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum vegi þyngra en trúnaðarhagsmunir annarra þátttakenda í samkeppninni. Því er mótmælt sem röngu og ósönnuðu að trúnaður gildi um gögnin, enda sé sú staðhæfing órökstudd af hálfu Isavia ohf. Svo virðist sem alfarið sé um að ræða eigin afstöðu Isavia ohf. og ekki hafi verið leitað afstöðu annarra þátttakenda í samkeppninni. Raunar virðist aðrir þátttakendur almennt vera ósáttir við það hve litlar upplýsingar hafi verið veittar um samkeppnina. Þá hafi úrskurðarnefndin lagt ríka áherslu á hagsmuni þeirra sem taki þátt í útboðum af því að rétt sé staðið að framkvæmd þeirra. Í slíkum málum hafi útboðshöldurum verið gert að afhenda tilboð annarra bjóðenda, tilboðsblöð og önnur fylgigögn, þar sem upplýsingahagsmunir hafi verið taldir vega þyngra en trúnaðarhagsmunir. Vísar kærandi til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-532/2014 og A-552/2014. Umræddir úrskurðir varði sambærileg gögn og í þessu máli, þ.e. upplýsingar um aðra þátttakendur, tilboð þeirra o.s.frv. Enginn vafi leiki því á fordæmisgildi þeirra. Kærandi telur einnig að almannahagsmunir standi til þess að þátttakendum sé veittur aðgangur að gögnunum. Samkeppnin hafi lotið að ráðstöfun opinberra hagsmuna og það séu því almannahagsmunir að fullkomið gagnsæi ríki um útboðið.  

Kærandi vísar einnig til þess að upplýsingahagsmunir vegi þyngra eftir að tilboðum hafi verið skilað í útboðum. Grunnreglur útboðsréttar eigi við um samkeppnina, óháð gildissviði laga um opinber innkaup og laga um framkvæmd útboða. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 136/1989 hafi einkafyrirtæki kvartað yfir því að hafa verið synjað um þátttöku í lokuðu útboði ÁTVR. Umboðsmaður byggði á því að grunnreglur útboðsréttar og reglur um vandaða stjórnsýsluhætti ættu alltaf við í útboðum. Val bjóðenda í útboði ætti þannig að byggjast á skýrum og málefnalegum grundvelli sem tryggði jafnræði og kæmi í veg fyrir tortryggni og handahóf. Val á fyrirtækjum hefði ekki verið til þess fallið að girða fyrir tortryggni um geðþóttaákvarðanir. Þessi sjónarmið hafi verið áréttuð frekar í seinni álitum umboðsmanns, sbr. mál hans nr. 2264/1997 og 1489/1995.  

Þá gildi ákveðnar grunnreglur stjórnsýsluréttar um alla samninga hins opinbera þótt stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi ekki um þá. Um það hvernig almennt sé talið rétt að standa að útboðum vísar kærandi til hliðsjónar til laga um framkvæmd útboða nr. 65/1993 og laga um opinber innkaup nr. 84/2007. Í báðum þessum lögum séu upplýsingahagsmunir taldir vega þyngra en trúnaðarhagsmunir eftir skil tilboða, vegna sjónarmiða um jafnræði bjóðenda og gagnsæi í útboðum. Til hliðsjónar vísar kærandi til 6. gr. laga nr. 65/1993 og 16. gr. sömu laga. Af ákvæðum laganna sé ljóst að bjóðendur í útboðum geti almennt ekki metið hvort val tilboða af hálfu útboðshaldara sé málefnalegt nema með því að bjóðendur hafi upplýsingar um tilboðin. Afstaða löggjafans sé sú að eðlilegt sé að trúnaður gildi um tilboð fram til skila, en eftir það vegi upplýsingahagsmunir þyngra, enda væri ómögulegt fyrir bjóðanda að ganga úr skugga um að útboð hafi verið málefnalegt án upplýsinga um önnur tilboð. Ljóst sé að Isavia ohf. sé engin vörn í því að lög um opinber innkaup og lög um framkvæmd útboða eigi ekki við um samkeppni fyrirtækisins á grundvelli þess að um leigusölu en ekki kaup væri að ræða. Sömu grunnreglur eigi við um upplýsingahagsmuni kæranda samkvæmt upplýsingalögum og grunnreglum útboðs- og stjórnsýsluréttar.  

Kærandi tekur sérstaklega fram að þar sem Isavia ohf. hafi neitað því alfarið að upplýsa um hverjir tóku þátt í samkeppninni, í hvaða flokki hver og einn hafi boðið, hverjar dagsetningar tillagna eða fylgigagna hafi verið, dagsetningar einkunnablaða vegna þeirra tillagna o.s.frv. Kæranda sé því ókleift að tilgreina gögnin sem hann krefjist aðgangs að með nákvæmari hætti en í kærunni greini. Kæranda sé nauðugur einn kostur, vegna háttsemi Isavia ohf., að orða kröfu um afhendingu gagna mjög rúmt. Í ákvörðun Isavia ohf. komi ekki annað fram en að öll umkrafin gögn séu til í vörslum fyrirtækisins og því megi gera ráð fyrir að svo sé.  

Af þessum sökum krefst kærandi þess að synjun Isavia ohf. 22. september 2014 um afhendingu umbeðinna gagna verði hrundið og að Isavia ohf. verði gert að afhenda kæranda þau.  

Málsmeðferð

Með bréfi 21. október 2014 var Isavia ohf. gefinn kostur á að tjá sig um kæruna. Þá var þess einnig óskað að úrskurðarnefndinni yrði í trúnaði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að.  

Í svari fyrirtækisins 10. nóvember 2014 er áréttað að samkeppnin er málið lúti að falli ekki undir lög nr. 84/2007 um opinber útboð samkvæmt bráðabirgðaúrskurði kærunefndar útboðsmála frá 9. september 2014. Þá hafi Hæstiréttur Íslands, í málum er vörðuðu val á leigjendum í Flugstöð Leifs Eiríkssonar árið 2002, komist að þeirri niðurstöðu að það væri undir rekstraraðila flugstöðvarinnar komið hvort og að hvaða marki öðrum aðila væri falið að annast þjónustu við farþega í flugstöðinni og einnig að af því leiddi að slíkum aðila væri heimilt að ákveða sjálfum það húsnæði í fríhöfninni sem tekið væri til notkunar undir verslunarrekstur eða þjónustu, svo og að ákveða hvaða vörur eða þjónusta væru teknar þar til sölumeðferðar. Vísar kærandi til dóma Hæstaréttar 1. september 20013 í máli nr. 327/2003 og 29. apríl 2004 í máli nr. 465/2003. Þá sé Isavia ohf. opinbert hlutafélag en ekki opinbert stjórnvald. Því fari ekki um samkeppnina samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.  

Í umsögn Isavia ohf. kemur fram að fyrirtækið telji sig falla undir gildissvið upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Með vísan til markmiða laganna og ummæla í lögskýringargögnum telur fyrirtækið eðlilegt að túlka ákvæði upplýsingalaga þannig að opinberu hlutafélagi á borð við Isavia ohf. sé veitt meira svigrúm við mat um það hvaða gögn skuli afhent en þegar opinber stjórnvöld séu annars vegar, enda sé um að ræða félag í samkeppnisrekstri en ekki opinbera stjórnsýslu. Isavia ohf. er sammála kæranda um að réttara væri að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga en 9. gr. laganna. 

Að því er varðar rökstuðning fyrir einkunnum sem tillögum kæranda voru veittar vísar Isavia ohf. til þess að ekki sé um að ræða ósk um aðgang að tilgreindum fyrirliggjandi gögnum, heldur sé verið að krefja félagið um rökstuðning fyrir mati valnefndar félagsins vegna samkeppninnar. Samkeppnin lúti hvorki lögum um opinber innkaup né stjórnsýslulögum og eigi kærandi því ekki rétt á sérstökum rökstuðningi auk þess sem kærumál vegna slíks eigi ekki undir úrskurðarnefndina.  

Varðandi upplýsingar um aðra þátttakendur, tilboð þeirra og fylgigögn sé um að ræða upplýsingar um umrædd fyrirtæki, starfsemi þeirra og fjárhagslega hagsmuni, s.s. eiginfjárstöðu, skuldastöðu o.s.frv. Þá sé einnig um að ræða tillögur fyrirtækjanna sem feli í sér ýmsar upplýsingar eins og viðskiptaáætlun og fjárhagslegt tilboð sem verði að teljast til viðkvæmra viðskiptalegra hagsmuna. Tilboð hafi verið send inn í tilteknum flokkum og hafi sá sem skilaði hæsta tilboði í hverjum flokki verið valinn til samninga. Drög að samningum liggi nú fyrir og gefið hafi verið upp hvaða aðila hafi verið samið við. Isavia ohf. telur að þessar upplýsingar teljist til einkamálefna annarra þátttakenda í samkeppninni sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Hagsmunir þeirra af að trúnaður ríki um þær upplýsingar séu ríkari en hagsmunir kæranda af því að fá þær afhentar.  

Við mat á hagsmunum verði einnig að leggja mat á hagsmuni kæranda af því að fá gögnin afhent. Í því samhengi skipti máli hvers konar ferli hafi verið um að ræða. Ferlið eigi ekki undir lög um opinber innkaup. Þátttakendur í slíkum útboðum eigi lögbundinn rétt til þess að farið sé að reglum laga um opinber innkaup við framkvæmd útboða og geti mögulega átt rétt á skaðabótum sé það ekki gert. Hagsmunir þátttakenda í slíkum útboðum af því að fá afhent gögn geti því verið annars konar og meiri en við á um þá samkeppni er mál þetta varðar. Isavia ohf. sé frjálst að ráðstafa umræddu húsnæði á þann hátt sem það telji best í samræmi við lögbundið hlutverk sitt. Hér sé því ekki um að ræða sömu hagsmuni þátttakenda og um væri að ræða opinbert útboð samkvæmt lögum um opinber útboð. Þeir úrskurðir sem vísað sé til af hálfu kæranda varði beiðnir þátttakenda í opinberum útboðum um aðgang að gögnum. Á því og samkeppni Isavia ohf. sé grundvallarmunur og sé því þar af leiðandi hafnað að umræddir úrskurðir hafi fordæmisgildi í málinu.  

Þá telur Isavia ohf. að félagið hafi hagsmuni af því að geta haldið samkeppni eins og þessa, þar sem gætt sé trúnaðar um þátttakendur og þeirra gögn eins og gangi og gerist á þeim samkeppnismarkaði sem Isavia ohf. starfi. Að öðrum kosti megi leiða líkur að því að færri aðilar hefðu séð sér fært að taka þátt í forvalinu sem hefði getað leitt til verri niðurstöðu fyrir félagið og komið í veg fyrir að það gæti sinnt hlutverki sínu á sem hagkvæmastan hátt. Í þessu samhengi vísar Isavia ohf. til ummæla í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga þess efnis að í þeirri breytingu að fella opinber hlutafélög undir lögin fælist ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar þeirra aðila skyldu gerðar aðgengilegar.  

Að því er varðar einkunnablöð annarra þátttakenda í samkeppninni vísar Isavia ohf. til þess að um sé að ræða vinnugögn, þ.e.a.s. matsblöð sem hver og einn nefndarmaður í valnefnd forvaldsins fyllti út við mat á tæknilegum hluta tilboðs þátttakenda. Tekin hafi verið ákvörðun um að afhenda kæranda í upplýsingaskyni þau matsblöð sem vörðuðu hann sjálfan þrátt fyrir að um væri að ræða vinnugögn. Vinnugögn séu almennt undanskilin gildissviði upplýsingalaga, sbr. 5. tölulið 6. gr. laganna, auk þess sem þau rök sem fram komi í umfjöllun um upplýsingar um aðra þátttakendur, tilboð þeirra og fylgigögn eigi að sjálfsögðu einnig við í þessu tilviki. Það sé því mat Isavia ohf. að umrædd gögn séu vinnugögn í skilningi upplýsingalaga og séu því undanskilin gildissviði þeirra. Félagið hyggist ekki veita aukinn aðgang sbr. 11. gr. upplýsingalaga, enda væri það í bága við hagsmuni þeirra þátttakenda sem um ræðir.  

Í umsögn Isavia ohf. er síðan fjallað um þau gögn sem þegar hafa verið afhent kæranda en þar er einkum um að ræða allar fundargerðir matsnefndar samkeppninnar með einni yfirstrikun, excel-skjal með einkunnum kæranda og stöðu hans miðað við aðra þátttakendur í sama flokki að loknu mati auk matsblaða þar sem fram komu sundurliðaðar einkunnir einstakra valnefndarmanna fyrir tæknilega tillögu kæranda. Þessu til viðbótar hafi Isavia ohf. átt fund með kæranda þar sem ítarlega hafi verið farið yfir tillögu hans og þau sjónarmið sem lágu til grundvallar við mat á henni. Var úrskurðarnefndinni látið í té skjal sem Isavia ohf. tók saman og sýndi einkunnir allra þátttakenda í þeim flokki sem kærandi tók þátt í. Nöfn annarra þátttakenda voru strikuð út í skjalinu. Kæranda hefði verið látið sambærilegt skjal í té en þó þannig að einkunnir annarra en kæranda hefðu verið strikaðar út. Skjalið væri afhent nefndinni í trúnaði en Isavia ohf. gerði ekki athugasemd við að kæranda yrði afhent skjalið.  

Kærandi gerði athugasemdir við umsögn Isavia ohf. með bréfi 5. desember 2014. Þar er bent á að athugasemdir Isavia ohf. verði ekki skildar öðruvísi en að enginn rökstuðningur sé til hjá félaginu um þær einkunnir sem gefnar voru tillögum í samkeppninni. Í upphafi hafi kæranda á hinn bóginn verið synjað um aðgang að slíkum rökstuðningi með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Þá hafnar kærandi því að veita beri Isavia ohf. meira svigrúm við beitingu ákvæða upplýsingalaga en öðrum þeim sem falla undir gildissvið laganna. Ef fallist yrði á rök fyrirtækisins fæli það í sér niðurstöðu sem ætti sér enga stoð í orðalagi upplýsingalaga.  

Að því er varðar ágreining kæranda og Isavia ohf. um það í hvers konar ferli umrædd samkeppni hafi verið sett bendir kærandi á að í umsögn Isavia ohf. sé ekki að finna neina umfjöllun um efnislegan mun á útboðsferli Isavia ohf. og hefðbundnu útboðsferli. Um sé að ræða hreinan útúrsnúning af hálfu Isavia ohf. Munurinn felist einungis í því að í ferli Isavia ohf. hafi fyrirtækið komið fram sem leigusali en ekki kaupandi. Að öllu öðru leyti sé ferlið sambærilegt og hagsmunir þátttakenda í útboðinu af afhendingu gagna sambærilegir og almennt gerist í útboðum á vegum hins opinbera. 

Kærandi mótmælir tilvísunum Isavia ohf. til dóma Hæstaréttar Íslands við meðferð kærumálsins, enda virðist Isavia ohf. telja að af dómunum leiði að þátttakendur í samkeppninni eigi engan rétt til gagna frá félaginu samkvæmt upplýsingalögum. Þessum skilningi hafnar kærandi, enda fjalli hvorugur dómanna um upplýsingalög eða það álitaefni sem uppi sé í málinu.  

Kærandi bendir á að í umsögn Isavia ohf. sé ekki tilgreint hverjir nefndir trúnaðarhagsmunir nákvæmlega séu, hvernig þeir tengist hverri og einni tillögu eða þátttakanda. Þá virðist Isavia ohf. ekki hafa óskað afstöðu annarra þátttakenda til þess hvort þeir samþykki að upplýst verði um þátttöku þeirra eða tillögu í samkeppninni. Engin gögn hafi heldur verið lögð fram um trúnaðarhagsmunina. Kærandi byggir þar af leiðandi á því að ætlaðir trúnaðarhagsmunir annarra þátttakenda séu ekki til staðar eða að þeir séu að minnsta kosti með öllu ósannaðir. Sönnunarbyrðin um þessi atriði hvíli á Isavia ohf., enda hafi félagið í engu upplýst kæranda um þau.  

Þá bendir kærandi á að í 14. gr. sé ekki gert ráð fyrir að eigin hagsmunir aðila sem falli undir gildissvið upplýsingalaga kunni að réttlæta undanþágur á upplýsingarétti samkvæmt ákvæðinu. Þegar af þeirri ástæðu beri að hafna þeirri málsástæðu að eigin hagsmunir Isavia ohf. réttlæti synjun. Þá er því hafnað að hagsmunir Isavia ohf. kynnu að raskast enda sé staðhæfing fyrirtækisins þar að lútandi ósönnuð en annars sé meira gegnsæi fremur til þess fallið að fjölga þátttakendum.  

Kærandi hafnar því að heimilt hafi verið að synja honum um aðgang að einkunnablöðum annarra þátttakenda með vísan til þess að um væri að ræða vinnugögn. Skýra beri hugtakið „vinnugögn“ þröngt enda sé um að ræða undantekningarákvæði frá meginreglu upplýsingalaga um aðgang að gögnum í vörslum hins opinbera. Vísar kærandi í þessu samhengi til úrskurða í málum nefndarinnar nr. A-169/2004 og A-244/2007. Fram komi í 3. tölulið 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að veita skuli aðgang að skjali ef í því koma fram upplýsingar um atvik máls sem ekki koma fram annars staðar. Með þessu orðalagi sé einkum vísað til upplýsinga um mikilvægar staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum sé ekki að finna annars staðar, en kunni að hafa haft áhrif á ákvörðunartöku. Rökin að baki reglunni séu einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim sökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Vart verði um það deilt að einkunnir annarra þátttakenda séu upplýsingar um mikilvægar staðreyndir máls, enda sé um sjálfan grundvöll ákvörðunar um val tilboða að ræða. Upplýsingar um einkunnir tilboða komi heldur ekki fram annars staðar og geti þar af leiðandi ekki talist vinnugögn.  

Einnig minnir kærandi á að óumdeilt sé að 14. gr. upplýsingalaga gildi um rétt hans til gagna. Í því felist að kærandi hafi jafnmikinn rétt til einkunna tilboða annarra bjóðenda og hann á til eigin einkunna. Isavia ohf. hafi afhent honum einkunnablöð vegna hans eigin tilboðs og þá ekki talið skjölin vera vinnugögn. Kærandi telur að Isavia ohf. hafi einungis ákveðið undir rekstri málsins að einkunnablöðin væru vinnugögn til þess að verjast því að þurfa að afhenda þau. Loks bendir kærandi á að afhending Isavia ohf. á tilteknum gögnum til kæranda breyti engu um réttmæti synjunar á afhendingu annarra gagna. 

Úrskurðarnefndin ritaði Isavia ohf. bréf 20. janúar 2015. Þar kom fram að nefndin teldi ástæðu til að leita skýringa eða afstöðu Isavia ohf. vegna tiltekinna atriða. Þess var í fyrsta lagi óskað að Isavia ohf. upplýsti hvort að á vegum fyrirtækins hefði verið útbúið gagn eða gögn sem vörpuðu ljósi á þær einkunnir sem einstakar tillögur fengu í ferlinu. Óskaði nefndin í þessu sambandi sérstaklega eftir því að upplýst yrði hvort að í skjalasafni fyrirtækisins væri að finna gagn eða gögn þar sem fram kæmu þau sjónarmið sem réðu því að tilteknar tillögur fengu þær einkunnir sem raunin varð. Í öðru lagi var ítrekuð ósk nefndarinnar um að henni yrðu afhent þau gögn er málið lyti að. Í þriðja lagi var þess óskað að Isavia ohf. upplýsti hvort fyrirtækið hefði leitað afstöðu annarra þátttakenda til þess hvort þeir teldu eitthvað vera því til fyrirstöðu að orðið yrði við beiðni kæranda. Hefðu slík samskipti átt sér stað var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té afrit af þeim.  

Isavia ohf. brást við fyrirspurnum úrskurðarnefndarinnar með bréfi 6. febrúar 2015. Þar voru áréttuð ýmis atriði sem þegar höfðu komið fram í umsögn fyrirtækisins vegna kærunnar. Fram kom að forvalsferlið hefði í raun verið þríþætt. Fyrsti hluti þess hefði verið nefndur „Request for Qualification“ með fundi fyrir áhugasama aðila þar sem þeim buðust að kaupa forvalsgögn fyrsta hluta ferlisins. Gafst öllum tækifæri á að taka þátt í þessum hluta ferlisins. Umsóknir hefðu verið metnar af sérstakri forvalsnefnd. Hver og einn nefndarmaður mat hvern aðila og fyllti út matsblað. Bar honum að leggja þau sjónarmið sem fram komu í svokölluðu „Pre-Qualification“-skjali til grundvallar mati sínu. Vegin meðaltalseinkunn hvers fyrirtækis fyrir sig var svo reiknuð út. Þeir sem náðu lágmarkseinkunn í þessum hluta var síðan boðið að taka þátt í öðrum hluta forvaldsins sem var nefndur „Request for Proposal“. Á grundvelli skjals um þennan hluta gátu aðilar sent inn tilboð.  

Matsferlið í þessum síðari hluta var á þá leið að tillögur voru sendar inn í tveimur aðskildum umslögum. Annars vegar var um að ræða tæknilega tillögu og hins vegar fjárhagslega tillögu. Forvalsnefndin hefði síðan haldið fund þar sem tæknilegar tillögur hvers fyrirtækis voru opnaðar og hver og einn nefndarmaður mat tillögurnar á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram komu á svokölluðu „Request for Proposal“-skjali á þar til gert matsblað. Vegin meðaltalseinkunn hvers fyrirtækis hefði síðan verið reiknuð út. Forsendan fyrir því að fjárhagsleg tilboð aðila væru opnuð var sú að tæknileg tillaga hans næði 60% í einkunn. Ef tæknilega tilboðið hlaut lægri einkunn en 60% var fjárhagslega tilboðið endursent óopnað.  

Því næst hafi fjárhagslegar tillögur þeirra sem náðu lágmarkseinkunn fyrir tæknilegu tillögurnar verið opnaðar. Tillögurnar hafi verið metnar af hverjum nefndarmanni fyrir sig, þær ræddar og nefndin gefið eina sameiginlega einkunn fyrir fjárhagslegu tillöguna. Að lokum hafi verið reiknuð út meðaltals einkunn fyrir fjárhagslegu tillöguna og tæknilegu tillöguna til að gefa heildareinkunn fyrirtækisins. Að þessu loknu hafi tekið við þriðji hluti forvalsferlisins sem fól í sér samningaviðræður. Gengið hafi verið til samningaviðræðna við þann aðila sem fékk hæstu einkunn í hverjum vöruflokki.  

Í bréfi Isavia ohf. kemur fram sú afstaða fyrirtækisins að þar sem ekki væri um að ræða gögn sem hafi orðið til hjá því eða stjórnvöldum heldur viðskiptagögn væri upplýsingalögum ekki ætlað að ná til þeirra. Það samræmdist ekki markmiðum laganna að veita aðgang að gögnunum. Markmið þeirra sé að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu við meðferð opinberra hagsmuna. Mál þetta varði á hinn bóginn leigu á húsnæði sem Hæstiréttur Íslands hafi þegar komist að niðurstöðu um að fyrirtækinu sé frjálst að ráðstafa „eftir hentisemi sinni“ eins og það er orðað í bréfi Isavia ohf. Ekkert í meðferð málsins lúti að því að styrkja upplýsingarétt og tjáningarfrelsi, möguleika almennings til þátttöku í lýðræðissamfélagi, aðhald fjölmiðla og almennings að stjórnvöldum, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni eða traust almennings á stjórnsýslunni. Þannig næði réttur almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum ekki til þessara gagna.  

Þá áréttar Isavia ohf. að fyrirtækið sé opinbert hlutafélag sem starfi á samkeppnismarkaði og krafa kæranda lúti að því að fá aðgang að gögnum um samkeppnisaðila sína en slík gögn teljist til gagna um fjárhagsmálefni sem eðlilegt sé að leynt fari.  Veiting aðgangs að gögnunum gæti talist samráð sem bryti í bága við samkeppnislög. Þá varði það klárlega samkeppnishagsmuni Isavia ohf. að geta haldið nauðsynlegan trúnað við þátttakendur í samkeppni eins og þessari. Það séu hagsmunir Isavia ohf. að geta haldið samkeppni sem þessa þar sem gætt sé trúnaðar. Að öðrum kosti megi leiða líkur að því að færri aðilar hefðu séð sér fært að taka þátt í forvalinu sem hefði getað leitt til verri niðurstöðu fyrir félagið. Í þessu samhengi er vísað til þess að í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga komi skýrt fram að í þeirri breytingu að fella opinber hlutafélög undir upplýsingalögin felist ekki sjálfkrafa að allar þær upplýsingar sem séu í vörslum slíkra aðila verði gerðar aðgengilegar. Þá hafi verið kveðið á um það í forvalsgögnum að farið yrði með tillögur og önnur gögn sem aðilar legðu fram sem trúnaðargögn.  

Isavia ohf. bendir síðan á að ferlið sem um ræðir hafi ekki falið í sér að innt yrði af hendi opinbert fé til einkaréttarlegra aðila, andstætt því sem hafi átt við í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-237/2006. Málið varði einkaréttarlegan gerning að öllu leyti.  

Að því er varðar þær fyrirspurnir sem fram komu í bréfi úrskurðarnefndarinnar er í bréfi Isavia ohf. upplýst að ekki hefðu verið útbúin nein sérstök gögn sem vörpuðu ljósi á einkunnir einstaka tilboða umfram það sem fram kom á matsblöðum valnefndarmanna. Varðandi beiðni úrskurðarnefndarinnar um að gögn málsins yrðu afhent nefndinni kom fram að tekið hefði verið saman vinnuskjal fyrir forvalsnefndina sem var listi yfir alla umsækjendur á báðum stigum forvalsins. Þeir sem hafi tekið þátt í fyrri hluta forvalsins hafi aðeins skilað inn rafrænum gögnum. Gögnum þátttakenda úr þeim hópi hafi verið eytt. Hluti þeirra þátttakenda sem komust á seinna stig forvalsins hafi ekki skilað gögnum. Sá hluti þátttakenda sem skilaði gögnum en komst ekki í gegnum síu seinna stigsins, sem var 60% stigagjöf, hafi fengið fjárhagsleg gögn sín endursend óopnuð. Þá hafi nokkur hluti þátttakenda sem ekki var valinn óskað eftir að gögnum þeirra væri skilað. Hafi það verið gert og rafrænum gögnum þeirra eytt. Sá hluti þátttakenda sem komust í gegnum allt ferlið hafi ekki óskað eftir að gögnum yrði skilað. Gögnum þeirra aðila sem verið sé að ljúka samningum við verði hluti hvers samnings en gögnum annarra aðila verði eytt.  

Þá segir í bréfinu að framangreindur listi hafi verið tekinn saman sem vinnuskjal forvalsnefndarinnar. Hann hafi að geyma viðkvæmar upplýsingar að því marki að fjöldi umsækjenda hafi ekki viljað að upplýst yrði um þátttöku þeirra í forvalinu. Þetta leiði meðal annars af stigskiptingu forvalsins og viðmiðun við 60% við mat á tæknilegu tilboði, þannig að það mat sé í sjálfu sér dómur yfir umsókninni og geti orðið álitshnekkir fyrir þá sem ekki hafi komist áfram.  

Varðandi beiðni úrskurðarnefndarinnar um að fá aðgang að tilboðum annarra þátttakenda en kæranda kom fram í bréfinu að um væri að ræða umfangsmikil og viðkvæm gögn. Héldi úrskurðarnefndin fast við kröfu sína um að fá að skoða gögnin var þess farið á leit við nefndina að þeirri skoðun yrði hagað með tilteknum hætti. Einnig kom fram í bréfinu að einkunnablöð einstakra valefndarmanna hvað varðaði aðra bjóðendur en kæranda yrðu ekki afhent, en slík gögn væru aðeins vinnugögn sem hvorki hefðu að geyma sérstakan rökstuðning eða endanlega niðurstöðu máls, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. sbr. 8. gr. upplýsingalaga.  

Loks var í bréfinu rakið að eftir að upplýsingabeiðni kærenda hefði borist hefði Isavia ohf. metið þau gögn sem óskað var eftir aðgangi að með tilliti til þess hvaða gögn væri skylt að afhenda og svo hvaða gögn væri heimilt að afhenda. Isavia ohf. hafi ekki kannað sérstaklega afstöðu annarra bjóðenda til þess hvort heimilt væri að afhenda tilboð þeirra eða önnur gögn sem vörðuðu þá, enda hafi legið ljóst fyrir eftir fyrrgreint mat á gögnunum að um væri að ræða mikilvæg fjárhags- og viðskiptamálefni aðilanna, auk þess sem sérstökum trúnaði hefði verið heitið um gögnin frá upphafi. 

Þá áréttaði Isavia ohf. að kærandi gæti á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga aðeins óskað eftir upplýsingum um gögn er vörðuðu hann sjálfan. Tilboð annarra væru aðskiljanleg þeim gögnum málsins er vörðuðu kæranda og væri ekkert í umræddum tilboðum annarra sem fjallaði um, hefði að geyma upplýsingar um, eða snerti hann sérstaklega á nokkurn hátt. Gæti kærandi því ekki átt rétt á aðgangi að þeim gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga. Þá ætti kærandi ekki rétt á gögnunum á grundvelli 5. gr. laganna vegna takmarkana á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna, sbr. 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laganna. Þá komi ekki til greina að afhenda kæranda upplýsingar um einkunnir annarra þátttakenda, enda „ljóst að þá væri komin upp sambærileg staða og ef kærandi fengi hreinlega beinan aðgang að tilboðum annarra“.  

Þann 13. febrúar 2015 ritaði úrskurðarnefndin Isavia ohf. bréf að nýju. Var þar ítrekuð ósk nefndarinnar um að gögn málsins yrðu afhent nefndinni til að unnt væri að kveða upp úrskurð í málinu. Þann 23. sama mánaðar var nefndinni veittur aðgangur að gögnunum. Í kjölfarið ritaði úrskurðarnefndin Isavia ohf. bréf 18. mars sama ár. Var þar vikið að því að nefndinni hefði verið veittur aðgangur að tillögum tilgreindra fimm þátttakenda í því ferli er málið lyti að. Á hinn bóginn mætti ráða af gögnum málsins að í vörslum Isavia ohf. væri enn að finna tillögur sem ekki hefðu verið látnar nefndinni í té. Þann 24. sama mánaðar svaraði Isavia ohf. fyrirspurn nefndarinnar og upplýsti að þær tillögur sem nefndinni hefðu verið afhentar væru þær sem skilað hefði verið inn í „sama flokki“ og kærandi gerði.   

Úrskurðarnefndin ritaði bréf til þessara fjögurra þátttakenda í samkeppninni 18. og 19. mars 2015. Þar var óskað afstöðu þeirra til beiðni kæranda. Þann 24. mars 2015 var af hálfu Joe Íslands ehf. tekin afstaða til bréfs nefndarinnar. Þar hafnaði fyrirtækið því, á grundvelli 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, að kæranda yrði veittur aðgangur að tillögu fyrirtækisins, enda væri þar að finna upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þess. Eðli málsins samkvæmt hefði fyrirtækið lagt fram í ferlinu mikið af viðkvæmum gögnum þar sem m.a. mætti finna nákvæmar lýsingar á „viðskiptamódeli“ fyrirtækisins, auk sölu- og kostnaðaráætlana hans. Ljóst væri að það væri til þess fallið að valda Joe Ísland ehf. tjóni ef slíkar upplýsingar og gögn, m.a. um fjárhagsmálefni hans, kæmust í hendur samkeppnisaðila. Starfsemi Joe Ísland ehf. byggði á sérleyfissamningi (svokölluðu „franchise) við Joe & The Juice A/S og því sérstaka viðskiptamódeli sem það félag hefði mótað og byggt starfsemi sína á. Með samningnum hefði Joe Ísland ehf. rétt til þess að reka veitingastaði undir merkjum félagsins. Staðirnir hefðu notið mikilla vinsælda hér á landi og á alþjóðavísu vegna þeirra sérstöðu sem þeir hefðu skapað sér. Augljóst væri að ef almenningar eða samkeppnisaðilar fyrirtækisins fengju aðgang að gögnum og upplýsingum hvað þetta varðaði væri það til þess fallið að valda fyrirtækinu miklu tjóni, sérstaklega vegna þeirrar sérstöðu sem fyrirtækið teldi sig hafa á innlendum og erlendum markaði. Þá er vísað til þess að í samningi Joe Ísland ehf. við Joe & Juice A/S væri að finna sérstakt ákvæði um trúnaðarskyldu um allan rekstur Joe & Juice á Íslandi. Með því að samþykkja aðgang að gögnum hvað þetta varðar væri fyrirtækið að brjóta þá trúnaðarskyldu, sem eitt og sér gæti valdið tjóni.   

Þann 25. mars 2015 tók fyrirtækið IGS ehf. afstöðu til beiðni kæranda. Þar kom fram það mat fyrirtækisins að kærandi ætti ekki rétt á aðgangi að gögnum þess á grundveli 14. gr. upplýsingalaga, enda væri ekki fjallað um kæranda sjálfan í gögnunum. Ætti kærandi rétt á grundvelli þess ákvæðis bæri að synja um aðgang með vísan til 3. mgr. 14. gr. laganna. Hagsmunir kæranda lytu fyrst og fremst að því að fá aðgang að eigin gögnum og gögnum þess aðila sem gengið var til samninga við en ekki hefði verið samið við IGS ehf. Þannig gæti kærandi metið hvort forvalið hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og þar með hvort hann hyggist grípa til frekari aðgerða í kjölfarið. Kærandi hafi á hinn bóginn ekki sömu hagsmuni af því að bera forvalsgögn sín saman við forvalsgögn IGS ehf. af augljósum ástæðum. Til viðbótar við framangreint telur fyrirtækið að umbeðin gögn séu undanþegin upplýsingarétti vegna einkahagsmuna þess á grundvelli 9. gr. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í gögnunum sé að finna viðkvæmar upplýsingar er varði fjárhagsleg málefni fyrirtækisins og aðra einkahagsmuni. Um sé að ræða viðskiptalegar upplýsingar, aðkeyptar hugmyndir er varði hugsanlegar útfærslur á viðskiptarekstri og annars konar ráðgjöf til fyrirtækisins. Mikil verðmæti liggi í gögnunum. Þar sem þau muni ekki nýtast fyrirtækinu í umræddri samkeppni hyggist félagið nýta þær hugmyndir sem þar komi fram til að koma upp sambærilegri starfsemi síðar. Það myndi því skekkja samkeppnisstöðu IGS ehf. gríðarlega ef veittur yrði aðgangur að gögnunum. Til að mynda sé áætlað að stækka Flugstöð Leifs Eiríkssonar og þar með færi líklega fram önnur samkeppni vegna veitingareksturs. Fari svo að veittur verði aðgangur að forvalsgögnum IGS ehf. liggi fyrir að þau muni ekki nýtast félaginu með sama hætti í slíku forvali. Tjón IGS ehf. gæti meðal annars falist í því að samkeppnisaðilar hagnýti sér upplýsingarnar  í eigin þágu.  

Þann 31. mars 2015 tók Lagardere Services afstöðu til beiðni kæranda. Þar kom fram að fyrirtækið teldi að tillögur þess til Isavia ohf. innihéldu viðkvæmar upplýsingar um fjárhagslega og viðskiptalega hagsmuni. Í þessu samhengi voru nefndar verðhugmyndir fyrirtækisins, viðskiptaáætlun, heildarskuldir í samanburði við eignir, hönnun, skipulag og markaðssetning. Þá hafi trúnaði verið heitið um tillögurnar. Að mati fyrirtækisins væri ótakmarkaður aðgangur að upplýsingunum líklegur til að skaða samkeppnisstöðu þess. Einnig væri slíkur aðgangur til þess fallinn að ýta undir ólögmætt samráð á markaði fyrirtækisins og kæranda og bryti þar með gegn 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Loks myndi kærandi fá ósanngjarnt forskot gagnvart Largardere Services, enda gæti kærandi þannig fengið aðgang að áætlunum fyrirtækisins um verðlag. Myndu samkeppnisaðilar fyrirtækisins fá upplýsingar um það og starfsemi þess á alþjóðavettvangi.  

Af hálfu úrskurðarnefndarinnar var frekari fyrirspurnum beint til Isavia ohf. með tölvubréfi 30. mars 2015 sem meðal annars lutu að því hvers vegna nefndinni hefði ekki verið veittur aðgangur að tilteknum tillögum í samkeppninni. Erindinu var svarað með tölvubréfi degi síðar. Þar var áréttað að umræddar tillögur hefðu ekki verið lagðar fram í sama flokki og kærandi hefði lagt fram tillögur í.   

Niðurstaða

1.

Í beiðni kæranda frá 16. september 2014 var þess óskað að Isavia ohf. afhenti í fyrsta lagi gögn sem útskýrðu eða rökstyddu nánar einkunnagjöf tilboðs kæranda sjálfs, í öðru lagi gögn um það hverjir aðrir væru eða hefðu verið þátttakendur í samkeppninni, í þriðja lagi tillögur annarra þátttakenda ásamt fylgigögnum um fjárhagslega og tæknilega þætti og í fjórða lagi gögn um hvaða einkunnir aðrar tillögur hefðu fengið. Beiðni kæranda var hafnað með bréfi 22. sama mánaðar. Mál þetta er til komið vegna kæru á þeirri ákvörðun.  

Eins og að framan greinir laut samkeppni Isavia ohf., sú er kærandi tók þátt í, að leigu verslunar- og veitingareksturs í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í kynningarefni samkeppninnar voru tilgreindir mismunandi flokkar verslunar og þjónustu. Þess var óskað í kynningarefninu að skilgreint yrði í tillögum þátttakenda í hvaða flokka þær væru lagðar fram.  Að því er varðar synjun Isavia ohf. á beiðni kæranda um aðgang að tillögum annarra þátttakenda í samkeppninni verður ráðið af bréfum Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar frá 6. febrúar og 24. mars 2015, svo og þeim gögnum sem úrskurðarnefndinni var upphaflega veittur aðgangur að, að fyrirtækið hafi litið svo á að beiðni kæranda hafi aðeins lotið að tillögum fjögurra aðila sem sendu inn tillögu í sama flokki og kærandi, þ.e. „FB-1: Coffee shop“. 

Beiðni kæranda 16. september 2014 tók til tillagna „annarra þátttakenda“ (e. „other bidders“) og var því ekki ljóst að hún tæki aðeins til tillagna þátttakenda í sama flokki og kæranda. Fyrir liggur að nokkur samskipti áttu sér stað milli kæranda og Isavia ohf. um það leyti sem beiðni kæranda var sett fram og áttu fulltrúar eða fulltrúi kæranda meðal annars fund með Isavia ohf. vegna málsins. Úrskurðarnefndin telur ekki útilokað að skilningur Isavia ohf. á inntaki beiðni kæranda kunni að hafa mótast af þessum samskiptum. Þá útilokar orðalag beiðninnar ekki að inntak hennar hafi verið það sem Isavia ohf. áleit en ljóst er að tilefni var til að fá skýra afstöðu kæranda til þessa atriðis á meðan málið var til meðferðar hjá Isavia ohf., sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Allt að einu er ljóst að Isavia ohf. tók ákvörðun um að synja kæranda um aðgang að tillögum annarra þátttakenda í sama flokki samkeppninnar og kærandi tók þátt í og lýtur kæran, og þar með mál þetta, því aðeins að aðgangi kæranda að þeim tillögum en ekki öðrum.   

Í bréfi Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar 6. febrúar 2015 kemur fram að nokkrar þeirra tillagna sem fyrirtækinu bárust hafi verið endursendar þátttakendum og afritum þeirra eytt úr skjalasafni þess. Ekki er ljóst hvort um hafi verið að ræða gögn sem Isavia ohf. taldi að féllu undir beiðni kæranda. Af þessu tilefni skal á það bent að samkvæmt 3. mgr. 22. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn er afhendingarskyldum aðilum skylt að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við reglur þar að lútandi. Í 4. mgr. sömu lagagreinar er einnig kveðið á um að sá sem beri ábyrgð á skjalastjórn og skjalavörslu skuli grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að vernda skjöl afhendingarskylds aðila fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu og óleyfilegum aðgangi. Þá er samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laganna óheimilt að ónýta eða farga nokkru skjali í skjalasöfnum þeirra aðila sem falla undir 1. eða 2. mgr. 14. gr. nema það sé gert á grundvelli samþykktar þjóðskjalavarðar. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 77/2014 telst Isavia ohf. til afhendingarskylds aðila í skilningi laganna.  

Hvað sem líður mikilvægi þeirra ákvæða, sem ætlað er að tryggja fullnægjandi skráningu og vistun upplýsinga hjá hinu opinbera, er ljóst að úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál er afmarkað við að fjalla um réttmæti synjunar á beiðni um aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt lögunum og synjunar á beiðni um að afhenda gögn á tiltæku formi. Vísast um þetta til 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þegar svo háttar til að umbeðin gögn eru ekki til staðar og afhending þeirra kemur af þeim sökum ekki til greina, telst ekki vera um synjun í skilningi 20. gr. að ræða. Að því marki sem beiðni kæranda kann að hafa lotið að gögnum sem hefur verið eytt úr vörslum Isavia ohf. áður en fyrirtækið tók ákvörðun sína er  ljóst að úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar tekur ekki til synjunar á afhendingu slíkra gagna.  

2.

Í bréfi Isavia ohf. 6. febrúar 2015 kemur meðal annars fram að umbeðin gögn varði einkaréttarlegan gerning sem ekki hafi falið í sér að opinbert fé væri látið af hendi. Verða tilvísanir fyrirtækisins til þessara sjónarmiða ekki skilin öðruvísi en svo að Isavia ohf. telji að af þessum sökum falli beiðni kæranda utan gildissviðs upplýsingalaga.  

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til „allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera“. Í síðari málslið 2. mgr. 2. gr. og 3. mgr. 2. gr. er að finna undantekningar frá þessari reglu en þær eiga ekki við um Isavia ohf. Gögn þau er mál þetta lýtur að urðu til eftir gildistöku upplýsingalaga 1. janúar 2013 og falla þau því ekki utan gildissviðs laganna á grundvelli 3. mgr. 35. gr. þeirra. Af framangreindu, og þá sér í lagi á grundvelli tilvísunar 2. mgr. 2. gr. til „allrar starfsemi“ þeirra lögaðila sem fjallað er um í ákvæðinu, leiðir að upplýsingalög taka til gagna er varða „einkaréttarlega gerninga“ sem og annarra gagna. Þá er sérstaklega tekið fram í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga að það leiði af ákvæðinu „að upplýsingalög taka til allrar starfsemi slíkra lögaðila en ekki aðeins til þeirrar starfsemi þeirra sem talist getur til opinberrar stjórnsýslu í hefðbundinni merkingu“. Breyta ályktanir Isavia ohf. um markmið upplýsingalaga engu um þessa niðurstöðu.  

3.

Af hálfu kæranda er vísað til 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 til stuðnings beiðni hans um aðgang að gögnum. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Er þessi skýring meðal annars reist á ummælum í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga þar sem fram kemur að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda. Vísast um þetta meðal annars til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-307/2009, A-377/2011, A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, 532/2014, 541/2014 og 570/2015. Að öðru leyti, þ.e. eftir það tímamark, fari um upplýsingarétt bjóðanda skv. 5. gr. upplýsingalaga. 

Samkeppni sú sem mál þetta tekur til var ekki hefðbundið útboð, enda leitaði Isavia ohf. ekki skriflegra tilboða í verk, vöru eða þjónustu sem fyrirtækið ætlaði sér að kaupa heldur kom það sjálft fram sem leigusali verslunarrýmis. Engu að síður leiða sömu rök til þess að kærandi, sem þátttakandi í umræddri samkeppni, njóti réttar samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga til aðgangs að gögnum eins og þátttakendur í hefðbundnum útboðum.  

Gögn þau sem úrskurðarnefndinni hafa verið látin í té og mál þetta lýtur að, og munu vera í vörslum Isavia ohf., bera það með sér að þau hafa verið útbúin áður en gerðir voru leigusamningar við tiltekin fyrirtæki á grundvelli samkeppninnar. Í ljósi þessa verður réttur kæranda til aðgangs að gögnunum reistur á 14. gr. upplýsingalaga og verður ekki fallist á að framangreind sjónarmið sem haldið hefur verið fram af hálfu Isavia ohf. leiði til þess að þau séu undanskilin gildissviði upplýsingalaga.  

4.

Af hálfu Isavia ohf. hefur hin kærða ákvörðun meðal annars verið rökstudd með því að hin umbeðnu gögn hafi ekki verið útbúin af fyrirtækinu eða stjórnvöldum og falli því utan gildissviðs upplýsingalaga. Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að skylt sé, ef þess er óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Af orðalaginu „fyrirliggjandi gögnum“ leiðir að réttur samkvæmt ákvæðinu nær ekki aðeins til gagna sem fyrirtæki sem bundið er af ákvæðum upplýsingalaga hefur útbúið sjálft, heldur einnig til gagna sem aðrir hafa útbúið en eru í vörslum viðkomandi fyrirtækis.  

5.

Í beiðni kæranda var meðal annars óskað eftir að afhent yrðu gögn sem útskýrðu eða rökstyddu nánar þá einkunn sem gefin var tilboði kæranda. Eins og að framan er rakið var hálfu úrskurðarnefndarinnar farið fram á það með bréfi 20. janúar 2015, að Isavia ohf. upplýsti hvort á vegum fyrirtækisins hefði verið útbúið gagn eða gögn sem vörpuðu ljósi á þær einkunnir sem einstakar tillögur fengu í ferlinu. Í þessu sambandi var þess sérstaklega óskað að upplýst yrði hvort í skjalasafni fyrirtækisins væri að finna gagn eða gögn þar sem fram kæmu þau sjónarmið sem réðu því að tilteknar tillögur fengu þær einkunnir sem raunin varð. Í svari Isavia ohf. 6. febrúar 2015 kemur fram að slík gögn hafi ekki verið útbúin. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefndin ljóst að beiðni kæranda beindist að þessu leyti ekki að fyrirliggjandi gögnum í skilningi 14. gr. upplýsingalaga en stjórnvöldum eða lögaðilum sem falla undir lögin er ekki skylt að útbúa ný gögn. Isavia ohf. var því rétt að bregðast við beiðni kæranda að þessu leyti með því að vísa henni frá. Með vísan til þessa verður þessum hluta kærunnar vísað frá úrskurðarnefndinni. 

6.

Af hálfu Isavia ohf. hefur verið vísað til þess að mikilvægt sé fyrir fyrirtækið að geta haldið samkeppni eins og þá er mál þetta lýtur að án þess að þátttakendur geti síðar fengið aðgang að gögnum er varða samkeppnina og þá meðal annars umsóknir annarra þátttakenda. Er hvað þetta varðar vísað til þess að Isavia ohf. starfi á samkeppnismarkaði. Ríki ekki trúnaður um tillögur þátttakenda megi leiða líkur að því að færri aðilar sæju sér fært að taka þátt í slíkum samkeppnum. Afleiðingar þess yrðu þær að Isavia ohf. byðust lakari kjör en ella.  

Samkvæmt 2. tölulið 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga gildir 1. mgr. sömu lagagreinar ekki um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara samkvæmt 10. gr. laganna. Af  4. tölulið þeirrar lagagreinar leiðir að þetta á við um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um „viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra“.  

Úrskurðarnefndin hefur miðað við að umræddri undantekningarheimild verði aðeins beitt sé a.m.k. þremur skilyrðum fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem óskað er eftir að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti til aðgangs að umræddum upplýsingum. Er fyrsta skilyrðið meðal annars reist á því að í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að ákvæðið sé einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verði því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.  

Isavia ohf. var stofnað 1. maí 2010 með sameiningu opinberu hlutafélaganna Flugstoða og Keflavíkurflugvallar. Við samrunann yfirtók Isavia ohf. öll réttindi og allar skuldbindingar yfirteknu félaganna sem kveðið er á um í lögum nr. 102/2006 um stofnun hlutafélags um flugleiðsöguþjónustu og flugvallarekstur Flugmálastjórnar Íslands og lögum nr. 76/2008 um stofnun opinbers hlutafélags um rekstur Keflavíkurflugvallar o.fl. sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 153/2009 um samruna opinberu hlutafélaganna Flugstoða og Keflavíkurflugvallar. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 102/2006 annast félagið rekstur og uppbyggingu flugvalla og er í því skyni heimilt að gera hvers konar samninga við aðra aðila til að ná tilgangi sínum á sem hagkvæmastan hátt. Á grundvelli 1. mgr. 4. gr. laga nr. 76/2008 er félaginu meðal annars ætlað að annast rekstur verslana með tollfrjálsar vörur á Keflavíkurflugvelli.  

Ljóst er að á framangreindum lagagrundvelli starfrækir Isavia ohf. alla stærstu flugvelli landsins og flug til og frá Íslandi fer aðeins um þá flugvelli. Þá hefur Isavia ohf. eitt heimild til að reka fríhafnarsvæði í tengslum við mikilvægasta millilandaflugvöll landsins en mál þetta varðar samkeppni fyrirtækisins vegna útleigu rýmis á því svæði. Að því marki sem fullyrt verður að opinber aðili starfi í skjóli einkaréttar telur úrskurðarnefndin að svo eigi við um framangreindan rekstur Isavia ohf. Verður því ekki talið að gögn sem innihalda upplýsingar um viðskipti Isavia ohf. vegna útleigu á rými á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar verði undanþegin upplýsingarétti með vísan til 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga.  

7.

Af hálfu Isavia ohf. og eins þátttakanda í samkeppni þeirri er mál þetta lýtur að hefur verið vísað til þess að opinberun hinna umbeðnu upplýsinga kynni að leiða til brota á 10. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 þar sem lagt er bann við samstilltum aðgerðum fyrirtækja sem hafa það að markmiði eða sem leiða af sér að komið sé í veg fyrir samkeppni, hún sé takmörkuð eða henni raskað.  

Samkvæmt 2. tölulið 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga má í undantekningarvikum hafna beiðni um aðgang að upplýsingum ef „sterkar vísbendingar eru um að beiðni sé sett fram í ólögmætum tilgangi“. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að því verði aðeins beitt í ýtrustu undantekningartilvikum. Þá verði almennt að liggja fyrir haldbærar upplýsingar um að sá sem óski upplýsinganna muni nota þær með ólögmætum hætti. Úrskurðarnefndin telur ekkert benda til þess að kærandi hafi óskað eftir hinum umbeðnu gögnum til að grípa til samstilltra aðgerða með samkeppnisaðilum sínum til að raska samkeppni. Verður beiðni kæranda því ekki synjað á grundvelli 2. töluliðar 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.  

8.

Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Af öllu framangreindu leiðir að fyrir úrskurðarnefndinni liggur að fjalla um hvort Isavia ohf. hafi verið heimilt að takmarka aðgang kæranda í fyrsta lagi að gögnum um hverjir voru þátttakendur í samkeppninni er málið lýtur að, í öðru lagi tillögum þeirra ásamt fylgigögnum og í þriðja lagi einkunnum þeirra.  

Í málinu reynir á hvort fjárhags- eða viðskiptahagsmunir annarra þátttakenda í samkeppninni standi gegn því að kæranda verði veittur aðgangur að umræddum gögnum. Í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga segir um 3. mgr. 14. gr. að þegar fram komi beiðni um aðgang að upplýsingum um einka-, fjárhags- eða viðskiptamálefni fleiri en eins aðila sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. laganna.  

Í athugasemdunum kemur einnig fram að þegar lögaðilar geri samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað sé opinberum hagsmunum, geti það haft mikið vægi að miklir hagsmunir standi til þess að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Að því leyti sem slíkar upplýsingar kunna að hafa áhrif á samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja sem semja við opinbera aðila um slíkar ráðstafanir eða taka þátt í útboðum vegna slíkra ráðstafana hefur úrskurðarnefndin miðað við að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni og að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera. Vegna ábendinga Isavia ohf. þess efnis að samkeppnin er mál þetta lýtur að hafi ekki verið hefðbundið útboð skal það tekið fram að engu að síður var um að ræða ráðstöfun gæða sem teljast til opinberra hagsmuna. Í ljósi þessa hafði kærandi hagsmuni af því að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum til að geta borið sig saman við aðra þátttakendur í samkeppninni til að átta sig á hvernig staðið var að mati Isavia ohf. Þótt kærandi eigi mesta hagsmuni af því að fá aðgang að gögnum um þann aðila sem varð hlutskarpastur í samkeppninni kann hann einnig að hafa gagn af því að sjá gögn annarra umsækjenda, ef fyrir liggja einkunnir þeirra í samkeppninni, til að öðlast frekari innsýn á þau efnislegu sjónarmið sem Isavia ohf. beitti, enda liggur fyrir að þau hafa ekki verið skráð með neinum hætti af fyrirtækinu.     

Í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga segir einnig eftirfarandi um 14. gr.: „Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður hverju sinni.“ Þá er tekið fram að reglan byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir séu. Oft verði því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar sé þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.  

Réttur aðila til upplýsinga um sig sjálfan, sem kveðið er á um í 14. gr. upplýsingalaga, er eðli máls samkvæmt ríkari en réttur almennings samkvæmt 5. gr. en inntak réttarins kann þó að ráðast af atvikum hverju sinni. Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu á grundvelli mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna lögaðila með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Fram kemur í athugasemdum um 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga að óheimilt sé samkvæmt ákvæðinu að veita upplýsingar um „atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni“.  

Þá hefur verið við það miðað að við beitingu 9. gr. upplýsingalaga skuli metið hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi, með tilliti til aðstæðna í fyrirliggjandi máli, að það sé til þess fallið að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni, verði aðgangur veittur að upplýsingunum. Við matið verði að líta til þess hverju sinni hversu mikið tjónið geti orðið og hvaða líkur séu á því að það muni hljótast, verði upplýsingarnar veittar.  

Í ljósi alls framangreinds er ljóst að við mat á því hvort heimilt væri að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga var Isavia ohf. nauðsynlegt að leggja mat á efni gagnanna og hvort opinberun þeirra upplýsinga sem þar koma fram væri til þess fallin að skaða hagsmuni annarra þátttakenda í samkeppninni. Þrátt fyrir þetta var hvergi í ákvörðun Isavia ohf. 22. september 2014 eða umsögn fyrirtækisins til úrskurðarnefndarinnar 10. nóvember 2014 vikið að því hvers efnis þær upplýsingar væru sem kæmu fram í hinum umbeðnu gögnum og hagsmunir annarra kærenda stæðu til að upplýsingaréttur kæranda yrði takmarkaður. Í bréfi Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar 6. febrúar 2015 kom á hinn bóginn fram að þær upplýsingar sem um ræddi væru um „fjárhags- og viðskiptamálefni fyrirtækjanna“ og í þessu samhengi var nefnt að tillögur þátttakendanna geymdu upplýsingar um „skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir“. Ekki var nánar tilgreint hvar í hinum umbeðnu gögnum þessar upplýsingar væri að finna. Fram kom í sama bréfi að Isavia ohf. hafði ekki aflað umsagnar annarra þátttakenda um beiðni kæranda.  

Af þessum sökum óskaði úrskurðarnefndin eftir því að aðrir þátttakendur í samkeppni þeirri er mál þetta lýtur að tækju meðal annars afstöðu til þess að hvaða leyti það varðaði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra að gögnin sem kærandi óskaði eftir færu leynt. Tekið var fram að mikilvægt væri að fá upplýsingar um það hvort ætla mætti að afhending gagnanna til kæranda væri til þess fallin að valda fyrirtækjunum tjóni. Þá var þess óskað að gerð yrði grein fyrir hversu mikið tjónið gæti orðið og hvaða líkur væru á að það myndi hljótast. Mikilvægt væri að fram kæmi hvaða tilteknu upplýsingar það væru sem fyrirtækin teldu að ekki mætti veita aðgang að, enda kynni afhending þeirra að valda tjóni. Þrír þátttakenda lögðust gegn því að veittur yrði aðgangur að tillögum þeirra og fylgigögnum en nánar verður gerð grein fyrir röksemdum þeirra hér síðar.  

Í ljósi alls framangreinds er ljóst að ekki skiptir máli þótt Isavia ohf. hafi heitið þátttakendum í samkeppni þeirri er málið lýtur að trúnaði. Er fyrirtækið bundið af ákvæðum upplýsingalaga og getur ekki vikið frá ákvæðum þeirra með yfirlýsingum sínum til þátttakenda.  

Þá hefur Isavia ohf. vísað til þess að sérstök sjónarmið skuli gilda við beitingu upplýsingalaga þegar um er að ræða gögn í vörslum fyrirtækisins. Telur fyrirtækið að túlka beri ákvæði laganna þannig að fyrirtækinu sé virt/veitt meira svigrúm við mat á því hvaða gögn skuli afhent en þegar um sé að ræða opinber stjórnvöld. Í þessu samhengi hefur fyrirtækið vísað til athugasemda í frumvarpi til upplýsingalaga er varða þá breytingu sem fólst í nýjum upplýsingalögum nr. 140/2012 að lögin tækju til einkaréttarlegra lögaðila í eigu hins opinbera að 51% hluta eða meira. Hefur fyrirtækið vísað til þess að í athugasemdunum segi að að því þurfi „þó að gæta að í þessu felst ekki sjálfkrafa að allar upplýsingar sem þessa lögaðila varða verði aðgengilegar almenningi“. Úrskurðarnefndin vekur athygli á að hvorki í ákvæðum upplýsingalaga né lögskýringargögnum er gert ráð fyrir að lögunum skuli beitt öðruvísi um lögaðila sem falla undir lögin á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laganna en stjórnvöld samkvæmt 1. mgr. 2. gr. þeirra. Þvert á móti fela ummæli þau sem vísað hefur verið til af hálfu Isavia ohf. í sér þá afstöðu löggjafans að sömu takmarkanir skuli gilda um aðgang að upplýsingum hjá þessum aðilum.  

Loks skal þess getið að 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 14. gr. laganna um rétt aðila til aðgangs að upplýsingum.  

9.

Kærandi hefur óskað eftir gögnum sem upplýsa hverjir tóku þátt í samkeppni um útleigu á rými til verslunar- og veitinga í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í umsögn Isavia ohf. til úrskurðarnefndarinnar frá 10. nóvember 2014 virðist sem þessi afstaða fyrirtækisins hafi fyrst og fremst verið reist á því sjónarmiði að samkeppnin hefði ekki talist hefðbundið útboð sem félli undir lög um opinber innkaup og að Isavia ohf. hefði ríka hagsmuni af því að geta haldið samkeppni þar sem þessum upplýsingum yrði haldið leyndum. Að því er fyrra sjónarmiðið varðar vísast til fyrri umfjöllunar um gildissvið upplýsingalaga nr. 140/2012 í málinu sem verður ekki afmarkað með hliðsjón af gildissviði laga nr. 84/2007. Um síðara sjónarmiðið vísast til þess að Isavia ohf. var ekki heimilt að takmarka aðgang að gögnum málsins með vísan til 4. töluliðar 10. gr. upplýsingalaga sbr. 2. mgr. 14. gr. laganna eins og rakið er hér að framan. 

Í bréfi Isavia ohf. frá 6. febrúar 2015 kemur fram að upplýsingar um nöfn annarra þátttakenda í samkeppninni teljist viðkvæmar. Leiði það af stigskiptingu samkeppninnar en tæknilegir hlutar tillagna hafi þurft að ná tiltekinni lágmarkseinkunn til að komast á síðara stig samkeppninnar. Það mat sé í því „í sjálfu sér dómur yfir umsókninni“ og geti „leitt til álitshnekkis fyrir þá sem ekki komust áfram“. Hvorki af hálfu Isavia ohf. né þátttakenda í samkeppninni hafa komið fram önnur sjónarmið þess efnis að það sé til þess fallið að valda þátttakendunum tjóni ef nöfn þeirra yrðu gerð opinber.  

Kærandi hefur hagsmuni af því að fá upplýsingar um nöfn þeirra fyrirtækja sem tóku þátt í samkeppninni til þess meðal annars að geta lagt mat á það hvernig framkvæmd hennar var háttað. Þá verða lögaðilar sem óska þess að fá ráðstafað til sín opinberum gæðum að vera undir það búnir að upplýsingalög gildi um slíkar úthlutanir eins og að framan er rakið. Loks verður að teljast afar ólíklegt að fyrirtæki á samkeppnismarkaði kunni að verða fyrir tjóni þótt fyrir liggi að þau verði ekki fyrir valinu í samkeppni sem þeirri er málið lýtur að og eðlilegt að fyrirtæki á samkeppnismarkaði séu undir slíka niðurstöðu búin.  Verður Isavia ohf. því gert að að veita kæranda aðgang að gögnum um það hverjir tóku þátt í samkeppninni.  

10.

Í beiðni kæranda frá 16. september 2014 var einnig óskað eftir einkunnum sem tillögur annarra þátttakenda hluti.  

Af gögnum málsins verður ráðið að einkunnir mismunandi tillagna í samkeppninni hafi fengist með því að einstakir valnefndarmenn hafi gefið tillögunum einkunnir á þar til gerð matsblöð þar sem fram hafi komið þau sjónarmið sem leggja átti til grundvallar við matið. Síðan hafi lokaeinkunnir fyrir hvert og eitt sjónarmið verið reiknaðar út sem meðaltal samanlagðra einkunna sem valnefndarmenn gáfu.  

Úrskurðarnefndin hefur fengið afhent matsblöð vegna tillögu kæranda og hefur kynnt sér hvernig þau eru úr garði gerð. Þá er ljóst að af hálfu Isavia ohf. var útbúinn listi yfir lokaeinkunnir mismunandi tillagna þar sem einkunnirnar eru sundurliðaðar eftir mismunandi sjónarmiðum. Kæranda var afhendur slíkur listi í því skyni að hann gerði sér grein fyrir því hvar tillaga hans hefði staðið í samanburði við aðrar tillögur, en þar höfðu verið afmáðar upplýsingar um nöfn annarra þátttakenda sem og einkunnir þeirra. Þessi framkvæmd Isavia ohf. hefur aðeins verið skýrð svo í bréfi fyrirtækisins til úrskurðarnefndarinnar 6. febrúar 2015 að ef kærandi fengi upplýsingar um einkunnir annarra þátttakenda gæti hann „skoðað þær í samhengi við forvalsgögn og sitt eigið tilboð“ og væri „ljóst að þá væri komin upp sambærileg staða og ef kærandi fengi hreinlega beinan aðgang að tilboðum annarra“.  

Isavia ohf. hefur neitað að afhenda úrskurðarnefndinni einkunnablöð vegna tillagna annarra þátttakenda en kæranda og hefur vísað til þess að um sé að ræða vinnugögn sem hvorki hafi að geyma sérstakan rökstuðning eða endanlega niðurstöðu máls sbr. 5. tölulið 1. mgr. 6. gr. sbr. 8. gr. upplýsingalaga.  

Eins og að framan greinir verður við mat á því hvort heimilt er að synja um aðgang að gögnum á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga að leggja mat á það hvort hagsmunir þess sem upplýsingarnar varða vegi þyngra en hagsmunir aðila sem óskar aðgangs að þeim. Við það mat ber að leggja mat á upplýsingarnar sem slíkar og þegar um er að ræða upplýsingar sem varða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að meta hvort aðgangur að þeim sé til þess fallinn að valda öðrum tjóni en aðila sem óskar aðgangs að gögnunum. Verður aðila ekki synjað um aðgang að gögnum um hann sjálfan á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda slíku tjóni. Framangreint sjónarmið sem beitt var af hálfu Isavia ohf. ber þess merki að fyrirtækið hafi álitið að hinar umbeðnu einkunnir væru til þess fallnar að veita kæranda vísbendingar um inntak tillagna annarra þátttakenda og að opinberun slíkra vísbendinga gæti ein og sér raskað hagsmunum annarra þátttakenda.  

Úrskurðarnefndin fellst ekki á með Isavia ohf. að aðgangi að einkunnum annarra þátttakenda í samkeppninni verði jafnað við þá stöðu að kæranda yrði veittur að fullu aðgangur að tillögum þeirra. Að því leyti sem Isavia ohf. kann að hafa álitið að sömu sjónarmið giltu um þessar upplýsingar og um nöfn annarra þátttakenda, sbr. umfjöllun í kafla 6 hér að framan, álítur úrskurðarnefndin að sömu sjónarmið mæli með því að kæranda verði veittur aðgangur að lista með einkunnum einstakra tilboða, enda má ætla að fyrirtæki á samkeppnismarkaði séu almennt undir það búin að fá ekki hæstu einkunnir í samkeppnum sem þau taka þátt. Verður Isavia ohf. því gert að afhenda kæranda slíkan lista, enda ljóst að hann er fyrirliggjandi í gögnum fyrirtækisins. Beiðni kæranda beindist ekki að einkunnablöðum einstakra valnefndarmanna og kemur því ekki til skoðunar hvort Isavia ohf. hafi verið heimilt að synja um aðgang að þeim.  

11.

Fyrirtækið Lagardere Services tók þátt í samkeppni þeirri er mál þetta lýtur að og var kæranda synjað um aðgang að tillögu fyrirtækisins og fylgigögnum hennar. Eins og að framan er rakið verður bréf Isavia ohf. frá 6. febrúar 2015 skilið svo að synjun fyrirtækisins hafi verið á því reist að tillaga Lagardere Services og fylgigögn hafi innihaldið „skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir“ fyrirtækisins. Af hálfu Lagardere Services hefur verið vísað til þess að gögnin innihaldi verðáætlanir, viðskiptaáætlun, upplýsingar um heildarskuldir andspænis heildareignum, hönnun, skipulag og markaðssetningu (e. „proposed price levels, business plan, total debt to total assets, design, layout and branding“). Af hálfu Isavia ohf. og Lagardere Services hefur hvorki verið bent á hvar umræddar upplýsingar er að finna í hinum umbeðnu gögnum né hefur verið rökstutt nánar hvers vegna opinberun upplýsinganna væri til þess fallin að valda fyrirtækinu tjóni eða hversu mikið slíkt tjón gæti orðið. Þá lúta sjónarmið Isavia ohf. og Lagardere Services í raun að því að aðgangur að gögnum af tiltekinni tegund sé almennt til þess fallinn að valda tjóni. 

Í kjölfar samkeppninnar var samið við fyrirtækið um meðal annars leigu á rými til veitingareksturs á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Kærandi hafði því ríka hagsmuni af því að fá aðgang að tillögu fyrirtækisins og fylgigögnum hennar. Umrædd gögn hafa verið látin úrskurðarnefndinni í té.  

Tæknilegur hluti tillögunnar er á formi glærukynningar og eru glærurnar alls 432 talsins. Fyrsti hluti kynningarinnar varðar tillögu fyrirtækisins um rekstur smásölu á fríhafnarsvæði Leifs Eiríkssonar. Er fjallað um ýmis vörumerki sem fyrirtækið hugðist bjóða til sölu í verslun sinni, almenn stefnumið verslana fyrirtækisins, lýsingar á öðrum verslunum þess erlendis, drög að uppsetningu mögulegra verslana á fríhafnarsvæðinu auk óljósra upplýsinga um samskipti fyrirtækisins við þau fyrirtæki sem framleiða umrædd vörumerki. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að taka undir þá afstöðu Isavia ohf. og Lagardere Services að hætta sé á að síðarnefnda fyrirtækið verði fyrir tjóni verði veittur aðgangur að þessum hluta glærukynningarinnar sem inniheldur fyrstu 55 glærur hennar.  

Á glærum 56 til 58 er fjallað um verðáætlanir Lagardere Services vegna tillagna fyrirtækisins í nokkrum flokkum samkeppninnar. Þær upplýsingar sem þar koma fram eru afar almennar og hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að taka undir þá afstöðu Isavia ohf. og Lagardere Services að hætta sé á að síðarnefnda fyrirtækið verði fyrir tjóni verði veittur aðgangur að þessum hluta glærukynningarinnar. Var Isavia ohf. því ekki rétt að synja um aðgang að þessum hluta glærukynningarinnar.  

Á glærum 59 til 88 er á hinn bóginn að finna sértækari upplýsingar um skipulag markaðssetningar, mannauðsmála og markaðsrannsókna. Umræddar upplýsingar varða fyrirhugað innra skipulag þeirra verslana sem Lagardere Services hyggst reka á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi tók ekki þátt í þeim flokkum samkeppninnar er glærurnar varða og hefur því ekki nægilega ríka hagsmuni í skilningi 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 á að kynna sér umræddar upplýsingar. Var Isavia ohf. því rétt að synja kæranda um aðgang að umræddum glærum.  

Frá og með glæru 89 er fjallað um tæknilegan hluta tillögu Lagardere Services um rekstur veitingaþjónustu í fríhöfn flugstöðvarinnar. Til og með glæru 100 er í þessum hluta tillögunnar aðeins að finna almennar upplýsingar um annan veitingarekstur fyrirtækisins sem og almennar upplýsingar um Ísland og Keflavíkurflugvöll. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki hætta á að hagsmunum Lagardere Services verði raskað þótt veittur verði aðgangur að þessum upplýsingum og var Isavia ohf. því ekki rétt að synja kæranda um aðgang að þeim. 

Á glærum 101 til 103 er fjallað um markaðsrannsókn sem Lagardere Services vann í maí árið 2012 um væntingar flugfarþega til veitingasölu á flugvöllum. Þótt um sé að ræða rannsókn sem fyrirtækið vann til nota í eigin markaðsstarfi telur úrskurðarnefndin að kærandi hafi það ríka hagsmuni á að fá aðgang að upplýsingum í tilboði þess fyrirtækis er samið var við að lokinni samkeppni Isavia ohf. að óheimilt hafi verið að synja honum um aðgang að henni á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Hið sama á við um greiningu fyrirtækisins á farþegum sem fara um Keflavíkurflugvöll og greiningu á mismunandi forsendum sem fyrirtækið hyggst nota við rekstur mismunandi gerðir veitingastaða í flugstöðinni en umræddar upplýsingar koma fram á glærum 104 til 110.  

Á glærum 111 til 122 er að finna almennar upplýsingar um þá veitingastaði sem fyrirtækið hyggst reka á fríhafnarsvæðinu og drög að skipulagi þeirra. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að taka undir þá afstöðu Isavia ohf. og Lagardere Services að hætta sé á að síðarnefnda fyrirtækið verði fyrir tjóni verði veittur aðgangur að þessum hluta glærukynningarinnar. Var Isavia ohf. því ekki rétt að synja um aðgang að þessum hluta glærukynningarinnar.  

Á glærum 123 til 143 er að finna sérstakar upplýsingar sem varða innra skipulag fyrirhugaðs reksturs Lagardere Services. Úrskurðarnefndin telur að kærandi hafi það ríka hagsmuni á að fá aðgang að upplýsingum í tillögum þess fyrirtækis er samið var við að lokinni samkeppni Isavia ohf. að óheimilt hafi verið að synja honum um aðgang að þessum hluta tillögunnar á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. 

Á glærum 144 til 163 er að finna upplýsingar um einn þeirra veitingastaða sem Lagardere Services hyggst reka á fríhafnarsvæði Leifs Eiríkssonar. Upplýsingarnar eru það almennar að úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til að fallast á það mat Isavia ohf. og Largardere Services að hagsmunum síðarnefnda fyrirtækisins yrði ógnað yrði veittur aðgangur að umræddum gögnum. Þá verður talið að kærandi hafi það ríka hagsmuni á að fá aðgang að upplýsingum í þeirri tillögu sem varð hlutskörpust í samkeppninni að óheimilt hafi verið að synja honum um aðgang að þeim verðáætlunum sem fram koma á glærum 166 til 172, markaðsáætlun fyrirtækisins á glærum 173 til 178, upplýsingum um mannauðsmál á glærum 179 til 188 og hönnun og skipulag á glærum 189 til 197. Með vísan til sömu sjónarmiða var einnig óheimilt að synja kæranda um aðgang að glærum 198 til 397 er varða sambærilegar upplýsingar um aðra veitingastaði sem Lagardere Services hyggst reka á fríhafnarsvæðinu. Loks er á glærum 398 til 432 að finna myndir sem eiga sér samsvaranir á öðrum glærum og þegar hefur verið vikið að og veita bar kæranda aðgang að.  

Í ljósi alls framangreinds bar Isavia ohf. að veita kæranda aðgang að glærukynningu sem innihélt tæknilegan hluta tillögu Lagardere Services undir yfirskriftinni „Technical Proposal for Retail and Food & Beverage Commercial Opportunities at Keflavik Airport“ að undanskildum glærum 59 til 88.    

Meðal þeirra gagna sem kæranda var synjað um aðgang að er skýrsla endurskoðanda Lagardere Services sem inniheldur ýmsar fjárhagslegar upplýsingar um fyrirtækið. Hvorki af hálfu Isavia ohf. né Lagardere Services hefur verið bent á tilteknar upplýsingar í skýrslunni sem nauðsynlegt sé að halda leyndum til að vernda hagsmuni síðarnefnda fyrirtækisins. Hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að taka undir þá afstöðu fyrirtækjanna að hætta sé á að Lagardere Services verði fyrir tjóni verði veittur aðgangur að skýrslunni. Verður Isavia ohf. því gert að afhenda skýrsluna „Lagardere Services. Fiscal year ended 31 December 2012. Report by the statutory auditor on the combined financial statements“. Á hið sama við um sambærilegar skýrslur sem unnar voru vegna áranna 2011 og 2013.  

Þá kemur til skoðunar hvort heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að upplýsingablaði um helstu stjórnendur Lagardere Services en blaðið ber yfirskriftina „Largardere Services Principal Officers“. Þar er mynd af sjö stjórnendum fyrirtækisins ásamt helstu bakgrunnsupplýsingum um þá. Engar þær ástæður sem nefndar hafa verið af hálfu Isavia ohf. og Lagardere Services vegna synjunar Isavia ohf. eiga við um umrætt upplýsingablað. Verður Isavia ohf. því gert að afhenda kæranda upplýsingablaðið. Hið sama á við um gögnin „Certificate of good standing“, „Statement of Registered Claims and Publications“ og „Kbis excerpt“.  

Fjárhagslegur hluti tillögu Lagardere Services kemur fram í sex skjölum sem bera yfirskriftina „Financial Proposal“ í einhverju formi. Í skjölunum koma fram mikilvægar fjárhagslegar upplýsingar er varða fyrirhugaðan rekstur fyrirtækisins sem byggja á áætlunum þess til sjö ára svo sem áætlaðar tekjur og kostnað. Þá koma fram tilboð fyrirtækisins um hlutfall sölutekna sem greitt verði í leigu og lágmarksfjárhæð leigugreiðslna. Þótt um sé að ræða viðkvæmar fjárhagslegar upplýsingar er varða fyrirhugaðan rekstur Lagardere Services á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar er ljóst að þær skiptu einnig verulegu máli í þeirri samkeppni sem kærandi tók þátt í. Kærandi hefur ríka hagsmuni af því að fá aðgang að upplýsingunum sem varða á verulegan hátt ráðstöfun opinberra gæða sem hann sjálfur sóttist eftir. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefndin að Isavia ohf. hafi verið óheimilt að synja kæranda um aðgang að skjölunum sem vörðuðu tillögu Lagardere Services vegna veitingareksturs. Isavia ohf. ber því að afhenda kæranda skjölin „Financial Proposal – Commercial opportunities at Keflavik Airport“ sem undirritað er af hálfu Lagardere Services 11. júlí 2014, „Financial Proposal – Commercial Opportunities at Keflavik Airport“ sem er óundirritað en var látið úrskurðarnefndinni í té rafrænt undir heitinu „1.1 LS Financial Proposal_Introduction“. Verður þetta einnig talið eiga við um skjöl sem bera yfirskriftirnar „Financial Proposal Offer 1 (4-year Speciality + 7 year F&B), „Financial Proposal Offer 2 (7-year Speciality + 7-year F&B)“ og tvö skjöl sem bera yfirskriftina „Appendix 4: Financial Proposal Form“. Þótt sum þessara skjala innihaldi upplýsingar um fjárhagslega tillögu Lagardere Services í öðrum flokkum en kærandi tók þátt verða umræddar tillögur ekki skildar öðruvísi en svo að þær hafi verið lagðar fram í einu lagi sem heild í fleiri en einum flokki. Verður því að líta svo á að kærandi hafi hagsmuni af því að kynna sér tillögurnar í heild og bar Isavia ohf. því að afhenda kæranda skjölin öll.  

Með vísan til alls framangreinds verður Isavia ohf. gert að afhenda tillöguna og fylgigögn eins og nánar greinir í úrskurðarorði.  

12.

Fyrirtækið Joe Ísland ehf. tók þátt í samkeppni þeirri er mál þetta lýtur að. Eins og að framan er rakið verður bréf Isavia ohf. frá 6. febrúar 2015 skilið sem svo að synjun fyrirtækisins hafi verið á því reist að tillaga Joe Ísland ehf. og fylgigögn innihaldi „skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir“ fyrirtækisins. Af hálfu Joe Ísland ehf. hefur verið vísað til þess að tillagan innihaldi „viðskiptamódel“ fyrirtækisins auk sölu- og kostnaðaráætlana þess. Af hálfu Isavia ohf. og Joe Ísland ehf. hefur hvorki verið vísað til þess hvar umræddar upplýsingar er að finna í hinum umbeðnu gögnum né hefur verið rökstutt nánar hvers vegna opinberun upplýsinganna væri til þess fallin að valda fyrirtækinu tjóni eða hversu mikið slíkt tjón gæti orðið.  

Í kjölfar samkeppninnar var samið við fyrirtækið um meðal annars leigu á rými til veitingareksturs á fríhafnarsvæði Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar. Kærandi hafði því ríka hagsmuni af því að fá aðgang að tillögu fyrirtækisins og fylgigögnum hennar. Umrædd gögn hafa verið látin úrskurðarnefndinni í té. Gögnin eru sambærileg þeim gögnum sem þegar hefur verið fjallað um vegna tillögu Lagardere Services. Með vísan til þeirra sjónarmiða og að gefnum þeim forsendum sem úrskurðarnefndin hefur til að leggja mat á réttmæti sjónarmiða Isavia ohf. og Joe Ísland ehf. verður talið að ekki hafi verið heimilt að takmarka rétt kæranda til aðgangs að tillögu Joe Ísland ehf. og fylgigögnum hennar.  

Með vísan til alls framangreinds verður Isavia ohf. gert að afhenda tillöguna og fylgigögn eins og nánar greinir í úrskurðarorði.  

13.

Fyrirtækið IGS ehf. tók þátt í samkeppni þeirri er mál þetta lýtur að en ekki var samið við það í kjölfar hennar. Eins og að framan er rakið verður bréf Isavia ohf. frá 6. febrúar 2015 skilið svo að synjun fyrirtækisins hafi verið á því reist að tillaga IGS ehf. og fylgigögn innihaldi „skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir“ fyrirtækisins. Af hálfu IGS ehf. hefur verið vísað til þess að hagsmunir félagsins af því að halda umræddum upplýsingum leyndum vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá upplýsingarnar afhentar. Í því sambandi skipti máli að ekki var gerður samningur við IGS um leigu á aðstöðu undir veitingarekstur í Flugstöð Leifs Eiríkssonar í kjölfar forvalsins. Hagsmunir kæranda hljóti fyrst og fremst að snúa að því að bera sín eigin forvalsgögn saman við gögn þess aðila sem gengið var til samninga við í kjölfar forvalsins. Þannig gæti kærandi metið hvort forvalið hafi byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum og þar með hvort hann hyggist grípa til frekari aðgerða í kjölfarið til að leita réttar síns. Kærandi hafi hins vegar ekki sömu hagsmuni af því að bera forvalsgögn sín saman við forvalsgögn IGS ehf. af augljósum ástæðum. Í gögnunum sé að finna viðkvæmar upplýsingar sem varða fjárhagleg málefni IGS og aðra einkahagsmuni félagsins. Um sé að ræða viðskiptalegar upplýsingar, aðkeyptar hugmyndir er varða hugsanlegar útfærslur á veitingarekstri og annars konar ráðgjöf til félagsins. Mikil verðmæti liggi í gögnunum og þar sem þau muni ekki nýtast IGS ehf. í kjölfar forvals Isavia ohf. hyggist félagið nýta þær hugmyndir sem þar koma fram til að koma upp sambærilegri starfsemi síðar. Það myndi því skekkja samkeppnisstöðu IGS ehf. gríðarlega ef veittur yrði aðgangur að gögnunum. Til að mynda sé áætlað að stækka Flugstöð Leifs Eiríkssonar og þar með færi líklega fram annað forval vegna veitingareksturs. Fari svo að veittur yrði aðgangur að forvalsgögnum IGS liggi fyrir að þau munu ekki nýtast félaginu með sama hætti í slíku forvali. Tjón IGS gæti meðal annars falist í því að samkeppnisaðilar hagnýti sér upplýsingarnar vegna veitingareksturs í þeirra eigin þágu. Af hálfu Isavia ohf. og IGS ehf. hefur hvorki verið vísað til þess hvar umræddar upplýsingar er að finna í hinum umbeðnu gögnum né hefur verið rökstutt nánar hvers vegna opinberun upplýsinganna væri til þess fallin að valda fyrirtækinu tjóni eða hversu mikið slíkt tjón gæti orðið. 

Umrædd gögn hafa verið látin úrskurðarnefndinni í té. Gögnin eru sambærileg þeim gögnum sem þegar hefur verið fjallað um vegna tillögu Lagardere Services og Joe Ísland ehf. Eins og að framan er rakið var ekki samið við IGS ehf. í kjölfar þeirrar samkeppni er mál þetta lýtur að. Eru hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að tillögu fyrirtækisins og fylgigögnum hennar því ekki þeir sömu og vegna tillagna Lagardere Services og Joe Ísland ehf.  Af gögnum málsins verður á hinn bóginn ráðið að mat Isavia ohf. á þeim tillögum sem fram komu í samkeppninni var margþætt og ekki liggur að fullu ljóst fyrir hvaða sjónarmið réðu því við hvaða fyrirtæki var samið að henni lokinni. Þá veita tillögurnar innsýn í það hvað réði einkunnagjöf valnefndar Isavia ohf. en engin gögn liggja fyrir um hvaða sjónarmið réðu einkunnagjöfinni. Í ljósi þessa hefur kærandi nokkra hagsmuni af því að kynna sér tillögur þeirra fyrirtækja sem ekki var samið við.  

Tillögur IGS ehf. eru sýnilega háðar aðstæðum í Flugstöð Leifs Eiríkssonar í því rými er samkeppnin laut að og þeim forsendum sem Isavia ohf. gaf vegna hennar. Er því óljóst að hversu miklu leyti samkeppnisaðilar IGS ehf. geta nýtt sér tillögur fyrirtækisins. Þá hafa ekki verið lögð fram gögn um mögulega stækkun Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar sem vísað er til í erindi IGS ehf. Úrskurðarnefndin hefur því ekki forsendur til að komast að þeirri niðurstöðu að sú fjártjónshætta sem kynni að skapast vegna aðgangs kæranda að tillögu IGS ehf. sé slík að réttlætanlegt sé að takmarka aðgang hans á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. 

Með vísan til alls framangreinds verður Isavia ohf. gert að afhenda tillöguna og fylgigögn eins og nánar greinir í úrskurðarorði.  

14.

Fyrirtækið SSP the Food Travel Experts tók þátt í samkeppni þeirri er mál þetta lýtur að en ekki var samið við fyrirtækið í kjölfar hennar. Eins og að framan er rakið verður bréf Isavia ohf. frá 6. febrúar 2015 skilið svo að synjun fyrirtækisins hafi verið á því reist að tillaga SSP the Food Travel Experts og fylgigögn innihaldi „skulda- og eignastöðu, álagningarstefnu og viðskiptaáætlanir“ fyrirtækisins. Fyrirtækið sjálft hefur á hinn bóginn ekki brugðist við fyrirspurnum úrskurðarnefndarinnar varðandi það hvort það leggist gegn beiðni kæranda. Í ljósi þess að fyrirtækið hefur ekki látið í ljós andstöðu sína við að kæranda verði veittur aðgangur að gögnum samkvæmt beiðni kæranda og með vísan til þeirra sjónarmiða sem hér hafa verið rakin að framan um tillögur annarra þátttakenda, sem eru sambærilegar tillögu SSP the Food Travel Experts, verður Isavia ohf. gert að afhenda tillöguna og fylgigögn eins og nánar greinir í úrskurðarorði.  

Úrskurðarorð:

Kæru Kaffitárs ehf. vegna synjunar Isavia ohf. á afhendingu rökstuðnings vegna einkunna sem Kaffitár ehf. hlaut í samkeppninni „Commercial Opportunities at Keflavik Airport“ er vísað frá úrskurðarnefndinni.  

Isavia ohf. ber að afhenda Kaffitár ehf. lista yfir þátttakendur í sömu samkeppni sem og lista yfir einkunnir þeirra.  

Isavia ohf. ber að afhenda Kaffitár ehf. tillögur og fylgigögn Lagardere Services, Joe Ísland ehf., IGS ehf. og SSP the Food Travel Experts í sömu samkeppni að undanskildum glærum 59 til 88 í glærukynningu Lagardere Services sem inniheldur tæknilegan hluta tillögu fyrirtækisins.  

Þorgeir Ingi Njálsson

varaformaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                     Friðgeir Björnsson